ساده‌ترین کار پخش کردن پول از طریق خودپردازهاست
بررسی برنامه‌های رفاهی دولت برای تعدیل اثرات تحریم در گفت‌وگو با جواد صالحی‌اصفهانی
مشکل برنامه‌های فقرزدایی در ایران چیست و چرا سیاستگذار به‌‌رغم ارائه برنامه‌های مختلف به نتیجه مطلوب نمی‌رسد؟ جواد صالحی‌اصفهانی می‌گوید مشکل همه طرح‌های فقرزدایی در ایران، ساده‌انگاری است. سیاستگذاران در ابتدا پیچیدگی‌های جامعه را نمی‌بینند و اجرای طرح‌ها را ساده می‌دانند اما در عمل کار سخت می‌شود و از اجرای آن باز می‌مانند.
مشکل برنامه‌های فقرزدایی در ایران چیست و چرا سیاستگذار به‌‌رغم ارائه برنامه‌های مختلف به نتیجه مطلوب نمی‌رسد؟ جواد صالحی‌اصفهانی می‌گوید مشکل همه طرح‌های فقرزدایی در ایران، ساده‌انگاری است. سیاستگذاران در ابتدا پیچیدگی‌های جامعه را نمی‌بینند و اجرای طرح‌ها را ساده می‌دانند اما در عمل کار سخت می‌شود و از اجرای آن باز می‌مانند. استاد دانشگاه ویرجینیاتک می‌گوید مشکل دیگر نبود اجماع بر سر معیار فقر است. چیزی که به گفته صالحی‌اصفهانی در سیاست‌های چهارگانه تعدیل اثر تحریم‌ها هم دیده می‌شود. البته او نقدهای دیگری هم به این سیاست‌ها دارد؛ او می‌گوید هدف برنامه‌های حمایتی دولت باید این باشد که نیازهایی را تامین کند که عدم تامین آن، آسیب بلندمدت دارد؛ تغذیه و آموزش دو نیاز اصلی است اما تمرکز این طرح تنها روی حمایت غذایی است و هیچ‌چیزی درباره آموزش کودکان وجود ندارد. نقد دیگر استاد اقتصاد به این سیاست‌ها، این است که دو برنامه مجزای مشاغل عمومی و تامین حداقل درآمد می‌تواند تورم‌زا باشد. او پیشنهاد می‌کند بهتر بود که سیاستگذار برنامه حمایتی ایجاد اشتغال عمومی را به طرح‌های فقرزدایی گره می‌زد. آن زمان نتایج هم بهتر بود.
♦♦♦
تحریم‌ها تاثیر خود را بر ابعاد مختلف اقتصاد نمایان کرده و برای کاهش تاثیر تحریم‌ها بر معیشت مردم دولت چهار سیاست را در پیش گرفته است. برنامه حمایت غذایی، تامین حداقل درآمد، ایجاد مشاغل عمومی و یکپارچه کردن سیستم حمایتی چهار راهکاری است که در نظر دارد. شما این برنامه و چهار سیاست را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
ببینید چند نقد کلی به سیاست‌های فقرزدایی و حمایتی دولت در ایران وارد است و چند نقد هم به سیاستی که مشخصاً این‌بار تعریف کرده‌اند.
اولین نقدی که می‌توان به این مطالعه وارد کرد این است که آمارهایی که منتج به چنین نتیجه‌ای شده در دسترس خواننده نیست و فقط نتیجه نهایی منتشر شده که گفته می‌شود فلان درصد به افراد زیر خط فقر اضافه شده و باید ماهانه این مبلغ معین را دریافت کنند. گزارش‌های سیاستگذاری که در حوزه فقر انجام می‌شود باید متکی به مقاله‌های علمی باشد که با تمام فرضیات منتشر شود و حتی از غربال نظام انتخاب ژورنال‌های علمی معتبر هم گذشته باشد تا مشخص شود فرضیه‌ها و آمار آن قابل استناد است. در این گزارش ادعا شده که بین سال‌های ۹۲ و 93 درصد جمعیت زیر خط فقر افزایش داشته که با مطالعاتی که من انجام داده‌ام مغایرت دارد. این ادعا از اعتماد من به این گزارش می‌کاهد.
مشکل دیگر این است که این مطالعه اگر می‌خواهد مبنای سیاستگذاری و تصمیم‌گیری قرار بگیرد باید مناطق شهری، روستایی و تهران را از هم تفکیک می‌کرد. اگر قرار است برنامه جامعی برای حمایت غذایی و تامین حداقل درآمد اجرا کنیم، این طرح و مطالعات حتماً باید در سطح استان یا حداقل در سطح مناطق بررسی شود. اما این یک برنامه کلی است که می‌گوید در کل کشور باید فلان کار را انجام داد. باید دید وقتی کشوری تحریم می‌شود کدام مناطق بیشتر ضربه‌پذیرند و کدام کمتر. چون هم تحریم‌ها بعد منطقه‌ای دارند هم مشکلات محیط زیستی و هم میزان بارش‌ها. این مشکل کلی مقاله‌ای است که گویا قرار است مبنای عمل سیاستگذار قرار بگیرد.
جز این، مثلاً در بخش سیاست‌های حمایتی مشخص نیست آیا برنامه حمایت غذایی قرار است به‌صورت نقدی انجام شود یا توزیع مواد غذایی در میان مردم.
آن‌گونه که در خود برنامه تشریح شده، قرار است به هر فرد حدود 20 هزار تومان (به یک خانوار چهارنفره 81 هزار تومان) نقدی پرداخت شود تا خانوارها بتوانند کمبود کالری مورد نیاز خود را تامین کنند.
آنچه به‌عنوان برنامه حمایت غذایی در کشورهای مختلف رایج است، در قالب توزیع مواد غذایی است و نه پرداخت نقدی. من امیدوارم دولت در این باره به یک جمع‌بندی و برنامه مشخص رسیده باشد. چون سال 92 یکی از اولین اقدامات دولت روحانی توزیع بسته حمایت غذایی بود و انتقادات زیادی را متوجه دولت کرد. از طرفی پرداخت بسته غذایی، ابتکار عمل و حق انتخاب را از خانوار می‌گیرد که کدام مواد غذایی را به چه میزان مصرف کند. جز این مورد، یک نقد جدی به سیاست حمایت غذایی وارد است. این سیاست میزان کالری مورد نیاز را مبنا قرار داده و گفته افرادی که زیر 2100 کالری در ماه دریافت کنند، نیازمند حمایت غذایی هستند. میزان مصرف کالری برای کشورهای با درآمد پایین اشکالی ندارد، ولی برای ایران که کشور میان‌درآمد محسوب می‌شود درست نیست. در ایران رابطه کالری و درآمد ساده و خطی نیست. خانوارهایی هستند که از نظر درآمدی فقیرند ولی مصرف کالری‌شان از دهک‌های بالاتر بیشتر است. یعنی کلاً از میزان کالری به درآمد رسیدن کار دشواری است. فکر می‌کنم که ادعای افزایش فقر بین سال‌های ۱۳۹۰ و ۱۳۹۲ هم ناشی از این مساله باشد.
فقر یک معیار بین‌المللی دارد. معیار بین‌المللی فقر برای کشورهای میان‌درآمد اکنون 5 /5 دلار بین‌المللی در روز برای هر فرد (PPP) است. اما وقتی مبنا را کالری قرار بدهیم و هر اقتصاددان و موسسه‌ای یک عدد را از رابطه درآمد و کالری بیرون بکشد، نتایج گیج‌کننده می‌شوند. برای اینکه در ایران روی فقر اجماعی به وجود بیاید، اول باید روی اندازه‌گیری فقر اجماع ایجاد شود.
من فکر می‌کنم معیار 5 /5 دلار درآمد روزانه برای این کار بد نیست. اگر دیدیم با این 5 /5 دلار نمی‌شود 2100 کالری مورد نیاز روزانه را تامین کرد، می‌توان چاره دیگری اندیشید. اگرچه کل مایحتاج مورد نیاز خانوارها محدود به کالری نمی‌شود و خانواده‌های فقیری در ایران هستند که یخچال و تلویزیون و... هم دارند و نیاز به آب و برق و گاز هم هست.
این اجماع بر سر خط فقر به چه منظور است؟ برای محاسبه دقیق‌تر یا علت دیگری دارد؟
گفتمان فقر در ایران بسیار دشوار و غلط‌انداز شده است. شما در اخبار می‌خوانید که 50 درصد مردم ایران فقیرند. اما چگونه ممکن است نیمی از افراد یک جامعه فقیر باشند ولی نیم دیگر، حاضر نباشند یک شاهی برای خروج این افراد از این وضعیت بدهند. مثلاً وقتی دولت قیمت بنزین را افزایش می‌دهد تا از محل درآمد آن، یارانه ماهانه‌ای به فقرا بدهد، همه اعتراض می‌کنند. این نشان می‌دهد ما روی فقر اجماع کامل نداریم. اکثر نوشته‌ها و مقالاتی که در حوزه فقر وجود دارد، نوعی نگاه همت عالی دارد. یعنی ما انتظار داریم دولت درآمدی را از یک جایی -جایی جز فروش نفت و حامل‌های انرژی و حتی مالیات- بیابد و بین فقرا تقسیم کند. اما هیچ‌کدام حاضر نیستیم مالیات بدهیم. اگر درباره خط فقر اجماع کنیم، آن زمان اگر دولت درآمد نداشت مردم حاضر می‌شوند مالیات بدهند تا افرادی که زیر خط فقرند (حدود 10 تا 15 درصد) از آن بهره ببرند. از طرفی چون معیار و مبنا وجود ندارد، هر کسی آماری از فقر می‌دهد. مثلاً این مطالعه می‌گوید فقر بین سال 90 تا 92 افزایش یافته است. اما چنین چیزی امکان ندارد. تمام مطالعات من نشان می‌دهد فقر در ایران از سال 89 تا 90 کاهش یافت و دلیل آن هم توزیع یارانه نقدی بود. از سال 90 تا 92 میزان فقر در ایران هیچ تغییری نداشت. اما از سال 93 روند صعودی آن آغاز شد. علت آن هم مشخص است. چون تورم در حال افزایش و قدرت خرید یارانه نقدی مدام در حال کاهش بود.
پیشنهاد دیگر سیاستگذار تامین حداقل درآمد برای افراد است. این سیاست بر این اساس است که افراد حداقل درآمد را داشته باشند.
نقد کلی‌ای که به سیاست‌های فقرزدایی در ایران می‌توان داشت این است که هر جامعه‌ای باید یک برنامه فقرزدایی منسجم و دقیق داشته باشد. این برنامه در زمان تحریم و غیرتحریم فرقی نمی‌کند.
البته مساله تامین حداقل درآمد در زمان تحریم یا یک تکانه اقتصادی بیشتر مطرح می‌شود، به‌خصوص که تکانه از طریق سقوط ارزش پول ملی تورم ایجاد کند و قدرت خرید مردم کاهش یابد. آنچه در این گزارش دیده می‌شود این است که روستاییان در زمان تحریم شرایط بدتری دارند، پس باید حداقل درآمد را برای آنها تامین کرد. اما آیا همه روستاییان با شروع تحریم‌ها و افزایش قیمت‌ها فقیرتر شدند؟ الزاماً نه. چون برخی از روستاییان محصولاتی دارند که آنها را می‌فروشند، زمانی که قیمت میوه یا محصول کشاورزی دو برابر می‌شود، روستایی در کنار تجربه افزایش هزینه‌ها، نرخ محصولاتش هم بالا می‌رود و اگر درآمدش بیشتر نشود، حداقل کمتر نمی‌شود. اصولاً در شرایط تورمی افرادی که محصولی را می‌فروشند و فروشنده هستند -چه در شهر و چه روستا- چندان ضربه نمی‌خورند. ضربه واقعی متوجه افرادی است که در بازارهایی کار می‌کنند که به این شوک‌ها جواب نمی‌دهد. مانند بازار کار یعنی افرادی که در دولت یا شرکت‌های خصوصی و مانند آن کار می‌کنند. چون بیکاری در ایران بالاست، با افزایش 50درصدی قیمت‌ها، افراد نمی‌توانند به کارفرما بگویند باید حقوقشان 50 درصد افزایش یابد. پس این تکانه‌ها طبقه فقیر و قشر متوسط دارای درآمد ثابت را هدف قرار می‌دهد. البته قشر متوسط یک مشکل دیگر هم دارند. هم درآمد آنها تغییری نکرده و هم کمک حمایتی دولتی دریافت نمی‌کنند. البته خانوارهای طبقه متوسط قدرت این را دارند که بخشی از سبد مصرف خود را حذف کنند تا تامین حداقل‌های نیاز (تغذیه و آموزش) ممکن باشد. چون این کار برای فقرا ممکن نیست هدف برنامه‌های حمایتی دولت باید این باشد که نیازهایی را تامین کند که عدم تامین آن، آسیب بلندمدت دارد؛ تغذیه و آموزش دو نیازی است که باید تامین شود. در سیاست‌های تعدیل اثر تحریم‌ها به حمایت غذایی توجه شده اما من در این طرح چیزی درباره آموزش کودکان ندیدم.
همان دو مورد دیگر، مانند حمایت غذایی یا تامین حداقل درآمد، چقدر امکان اجرا دارد؟ چون هر دو این موارد قبلاً هم جزو اهداف دولت بوده اما اجرا نشده. در زمان وزارت علی ربیعی، خود ایشان گفته بود برنامه حمایت غذایی باید چنان باشد که میزان کالری مورد نیاز یک زن باردار را هم شناسایی کنیم.
این شیوه کلاسیک دولت در ایران است که مشکلات اجرایی را بسیار کوچک می‌بیند. مثلاً می‌گویند یارانه نقدی ماهانه فقط باید به چند دهک پایین درآمدی تعلق بگیرد. بلافاصله دست به کار می‌شوند و یارانه افرادی را که ماشین و خانه لوکس دارند حذف می‌کنند. اما وقتی به تصمیم‌های اصلی می‌رسند و کار دشوار می‌شود، نمی‌دانند چه باید کرد. مثلاً با فردی که اجاره‌نشین است اما ماشین لوکس دارد، چه برخوردی باید کرد.
پیچیدگی‌هایی در جامعه هست که دولتمردان در ابتدای کار آنها را کوچک می‌بینند. اما در اجرا متوجه بزرگی و پیچیدگی ماجرا می‌شوند. در همین طرح مثلاً گفته شده 50 درصد روستایی‌ها جزو قشر آسیب‌پذیر هستند. گام مهم این است که شما با درصد خطای پایین این دو گروه را از هم تفکیک کنید، آن کار سخت را معلوم نیست چه کسی باید انجام دهد. به‌طور کلی مشکل همه طرح‌های فقرزدایی در ایران، ساده‌انگاری است.
برنامه حمایتی ایجاد اشتغال عمومی را هم که در این گزارش مطرح شده می‌توان به طرح‌های فقرزدایی گره زد. یعنی دولت بگوید برای دریافت یارانه و حمایت نقدی، باید در فهرست مشاغل عمومی هم ثبت‌نام کنید و اگر دولت شغلی را به شما پیشنهاد داد انجام دهید. یعنی حمایت مالی را مشروط به انجام شغل کنید. اگر مشاغل عمومی وجود داشته باشد انجام می‌دهند و یارانه می‌گیرند، اگر شغلی نباشد، فقط یارانه را دریافت می‌کنند. این کار ساده‌ای نیست اما به مراتب از اینکه افراد فقرشان را ثابت کنند که فقط یارانه بگیرند راحت‌تر است. از طرفی کرامت انسانی افراد هم حفظ می‌شود. افراد کاری را انجام می‌دهند و درآمدی می‌گیرند.
یعنی تامین حداقل درآمد و مشاغل عمومی باید در کنار هم و در قالب یک برنامه انجام شود؟
از نظر من همین‌طور است. اینکه دو برنامه جدا اجرا کنیم، یکی برنامه تامین حداقل درآمد و دیگری مشاغل عمومی، ممکن است بار تورمی بیشتری داشته باشد. چون هم یارانه نقدی داده‌ایم و هم یارانه مشروط به کار. این دو را می‌توان به هم گره زد و افراد را در طرح‌های عمرانی به‌کار گرفت. اگر هم کار عمرانی در مناطق نیست از مردم محلی بخواهیم کار تعریف کنند. جاده‌ای صاف کنند، سد خاکی بزنند و... .
درست است که ساده‌ترین کار پخش پول از طریق خودپردازهاست اما با قدری ساختارسازی می‌توان بخشی از این پول را مشروط به چند ساعت کار کردن در هفته -کاری که دولت یا دولت محلی انجام می‌دهد- کرد. من هیچ محله و منطقه‌ای را در ایران نمی‌شناسم که در آن هیچ کاری نمانده که انجام شود. اما مردم یاد گرفته‌اند که منتظر دولت بمانند.
برنامه‌های حمایت غذایی یا فقرزدایی و مانند آن در کشورهای دیگر هم انجام شده است. اما چرا در آن کشورها موثر بوده ولی در ایران بیش از چهار دهه است دولت انواع سیاست‌ها و برنامه‌ها را اجرا می‌کند اما به نتیجه نمی‌رسد و فقر کمتر نمی‌شود؟
قطعاً بهترین راه‌حل فقر ایجاد اشتغال و رشد اقتصادی است. این چیزی است که همه اقتصاددانان قبول دارند. اما اگر اقتصادی در جایی قفل شده و نمی‌تواند رشد اقتصادی و اشتغال ایجاد کند، حمایت دولت از گروه‌های فقیر یک سیاست حیاتی است. نمی‌توان به مردم گفت ما به دلایلی تحریم شده‌ایم و اقتصاد ما توان اشتغال‌زایی ندارد، اما این مشکل ما نیست! در این شرایط ادعای اقتصاددان‌هایی که می‌گویند کاهش حمایت‌ها باعث رشد اقتصاد می‌شود درست نیست.
از طرفی باید فضایی فراهم کرد که تکانه‌های اقتصادی به کمترین حد برسد تا برنامه‌های فقرزدایی به نتیجه برسد. صرف اجرای این برنامه‌ها بدون کارهای دیگر منجر به مبارزه با فقر نمی‌شود. در گزارشی که من خواندم اشاره شده که مثلاً در انگلستان یا آرژانتین اشتغال عمومی موفق بوده. اما ما نمی‌دانیم که در آن کشور، همزمان با ایجاد اشتغال عمومی چه اقدامات دیگری هم انجام شده. این یک درس جهانی است که ایجاد اشتغال از طریق یارانه‌های مختلف آسان نیست و اندازه‌گیری اثر این برنامه‌ها هم به همین دلیل سخت است. ممکن است همزمان با اجرای تامین حداقل درآمد یا اشتغال عمومی، شرایط اقتصاد کلان هم بهتر شود، درآمد سرانه بیشتر شود و... آن زمان نمی‌توانید بگویید سیاست اشتغال دولت چقدر اثرگذار بود و بهبود شرایط اقتصاد چقدر. مگر آنکه یک شرایط آزمایشگاهی ایجاد کنید. یک گروه آزمایشی و گروه شاهد داشته باشید و یک سیاست واحد را در دو نقطه کاملاً مشابه اجرا کنید و تنها یک متغیر را تغییر دهید مثلاً به یک عده یارانه بدهید و به یک عده نه تا ببینید این مساله چقدر روی کاهش فقر موثر بوده است.
بیش از چهار دهه است که دولت‌ها در ایران سیاست‌هایی را برای کاهش فقر انجام می‌دهند و موفق نیستند. بهترین شیوه برای جبران زیان رفاهی تحریم‌ها چیست؟
به نظر من بهترین و ساده‌ترین راهکار این است که یارانه انرژی را که بخش زیادی از آن به دهک‌های بالای درآمدی تعلق می‌گیرد تبدیل کنیم به یارانه نقدی که عادلانه‌تر توزیع می‌شود. می‌توانیم در ایران به‌عنوان یک کشور نفت‌خیز، از محل درآمد فروش محصولات انرژی در داخل کشور، مشابه کاری را که در سال 89 اجرا شد، انجام دهیم. اما چون آن طرح با سیاست‌های تورمی دولت همراه شد، همه به آن تاختند که این طرح تورم‌زاست و کل آن را زیر سوال بردند. طرح بهتر این بود که بازار انرژی ایجاد کنیم و مردم بنزین خشک یا مجازی را در آن بازار بفروشند. در این صورت دیگر مساله پول‌پاشی دولت مطرح نیست، بلکه ثروت ملی را که به علت تحریم امکان صادرات ندارد، به ابزار توزیع درآمد تبدیل می‌کنیم نه ابزار بدتر کردن شرایط. انرژی را با قیمت بالاتر به افراد توانمند می‌دهیم و درآمد آن را در اختیار طبقات پایین می‌گذاریم. اشتباه دولت روحانی این بود که طرح دولت احمدی‌نژاد را ادامه نداد. سال 93 که قیمت حامل‌های انرژی افزایش یافت یارانه نقدی هم باید بیشتر می‌شد. اما آقای روحانی آن زمان معتقد بود که اقتصاد به زودی رشد می‌کند و دیگر نیازی به سیاست‌های توزیع منابع نداریم. اما حالا در سال 98 با دستپاچگی قیمت بنزین را بالا بردند و چون قسمت یارانه آن را به‌درستی اعلام نکردند یا دیر اعلام کردند، باعث نگرانی مردم شد و همان کاری را کردند که سال 89 انجام شده بود. اما این اقدامات تا زمانی که دولت یک برنامه منسجم برای فقرزدایی ایجاد کند، معیار سنجش فقر را مشخص نکند و نظام حمایت اجتماعی را یکپارچه نکند نمی‌تواند مشکل را حل کند.
