کاتالیزور بحران

در شرایطی که اقتصاد ایران با انواع چالش‌ها مواجه است،‌ می‌توان این پرسش را مطرح کرد که سهم تحریم‌ها در مشکلات امروز اقتصاد چقدر است و آیا تمام مشکلات اقتصاد ایران صرفاً ریشه در تحریم‌های خارجی دارد؟ در این یادداشت ضمن بررسی آثار اقتصادی تحریم‌ها، چنین استدلال می‌شود که اگرچه تحریم‌های خارجی سهم تعیین‌کننده‌ای در تشدید مشکلات اقتصادی دارند ولی در کنار عامل تحریم‌ها، مشکلات ساختاری برجای مانده از گذشته و خطاهای سیاستگذاری نیز هر یک سهم موثری در چالش‌ها و مشکلات اقتصاد کشور بر عهده دارند.

اثر مستقیم تحریم‌های خارجی

تشدید تحریم‌های خارجی از میانه سال گذشته تاکنون، از مسیرهای مختلف، اقتصاد کشور را تحت تاثیر قرار داده است. اولین و اصلی‌ترین هدف تحریم‌های خارجی، کاهش صادرات نفت و ممانعت از دسترسی ایران به عواید فروش نفت بوده است. کاهش صادرات نفت از نیمه دوم سال 1397 به بعد، منجر به کاهش عواید ریالی دولت از محل فروش ارز نفتی شده است. کاهش درآمدهای نفتی دولت، منجر به کاهش پرداخت‌های عمرانی و در نتیجه کاهش سرمایه‌گذاری‌های عمومی در اقتصاد شده که آن نیز بر کاهش رشد اقتصادی اثر گذاشته است. از طرف دیگر، کاهش درآمدهای دولت طی نیمه دوم سال 1397 و همچنین سال جاری، منجر به کسری بودجه شدید دولت شده است. از آنجا که افت شدید درآمدهای دولت به‌طور ناگهانی رخ داد، از این‌رو هرگونه ابتکار عمل برای اصلاحات ساختاری در سیاست‌های مالی و بودجه‌ای،‌ از دولت سلب شد. در نتیجه، دولت برای جبران کسری بودجه به سیاست‌هایی روی آورده است که در عمل موجب پولی شدن ناترازی مالی دولت و انتقال ناترازی به منابع بانک مرکزی شده است. از جمله اقداماتی مانند برداشت ریالی از منابع صندوق توسعه ملی، افزایش تنخواه‌گردان خزانه و افزایش مالیات از بانک مرکزی، موجب انتقال مستقیم کسری بودجه دولت به متغیرهای پولی می‌شود. ساختار لایحه بودجه سال 1399 نیز به گونه‌ای است که به جای اصلاحات مالی، بخش عمده‌ای از کسری بودجه را به‌طور غیرمستقیم از محل پایه پولی جبران خواهد کرد. بنابراین، یکی از مهم‌ترین آثار غیرمستقیم تحریم‌ها، جهش رشد نقدینگی در اثر تشدید ناترازی مالی دولت است. رشد متغیرهای پولی، با وقفه‌ای چندماهه، بار دیگر منجر به افزایش نرخ تورم خواهد شد. افزایش نرخ تورم از یک‌سو منجر به تشدید نابرابری و افزایش فقر خواهد شد و از سوی دیگر، افزایش تورم به دخالت‌های بیشتر دولت در بازارها و تضعیف بیشتر رشد اقتصادی منجر خواهد شد. بنابراین، تشدید تحریم‌های خارجی از مسیر کاهش درآمدهای دولت و تشدید ناترازی مالی و رشد متغیرهای پولی، در نهایت به کاهش رشد اقتصادی و افزایش تورم و کاهش رفاه اجتماعی منجر خواهد شد. باید افزود که افزایش کسری بودجه دولت و کاهش منابع ریالی بودجه بر کاهش کیفیت و کمیت خدمات عمومی نیز اثر گذاشته است و احتمال دارد که این مساله در سال 1399 تشدید شود. کاهش منابع مالی دولت و کاهش کیفیت خدمات عمومی، در نهایت به کاهش رفاه اجتماعی منجر خواهد شد.

اثر دیگر تحریم‌های خارجی، کاهش صادرات غیرنفتی است. این مساله از یک طرف به کاهش تقاضای اقتصاد و تشدید رکود تولیدات داخلی و از طرف دیگر به کاهش منابع ارزی برای واردات ماشین‌آلات و مواد اولیه منجر شده است. کاهش واردات ماشین‌آلات نیز، به واسطه کاهش سرمایه‌گذاری، به تضعیف رشد اقتصادی منجر شده است.

مساله دیگر، دشواری تامین مالی خارجی ناشی از تحریم‌های خارجی است. تشدید تحریم‌ها، امکان جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و دریافت اعتبار و تسهیلات و سایر شیوه‌های تامین مالی خارجی را محدودتر کرده است. این مساله نیز می‌تواند منابع لازم برای سرمایه‌گذاری را کاهش دهد که آن نیز در نهایت منجر به کاهش رشد اقتصادی خواهد شد. تحریم‌های خارجی، بر افزایش نااطمینانی و ریسک سرمایه‌گذاری نیز موثر بوده است. در اثر محدودیت‌های بانکی و تجاری به وجودآمده از تحریم‌ها و چشم‌انداز نامشخص تحریم در آینده، بنگاه‌های اقتصادی با انواع نااطمینانی‌ها مواجه‌اند که هم بر کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری موثر است و هم بر رفتار بازار و شکل‌گیری تقاضای احتیاطی ارز و طلا و امثال آن اثر گذاشته است. در مجموع می‌توان چنین خلاصه کرد که تحریم‌های خارجی از مسیر بودجه عمومی، بر افزایش تورم و کاهش رشد اقتصادی اثر گذاشته است و از مسیر کاهش تجارت خارجی و کاهش تامین مالی خارجی نیز، متغیرهای سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی را تحت تاثیر قرار داده است.

خطای سیاستگذاری

با تشدید تحریم‌های خارجی، قابل پیش‌بینی بود که اقتصاد کشور همزمان با تنگنای ارزی و کسری بودجه عمومی مواجه خواهد شد. در چنین شرایطی قاعدتاً لازم بود که از یک طرف، از طریق واقعی کردن نرخ ارز، تقاضای ارز کنترل شود و از طرف دیگر از طریق اصلاح رفتار مالی دولت، کسری بودجه دولت مدیریت شود. اما در عمل مسیری خلاف جهت طی شد، به‌طوری که دولت به جای مدیریت منابع ریالی و ارزی، اولویت را بر ممانعت از شکل‌گیری اعتراضات قرار داد.

در این راستا، دولت ابتدا تامین ارز واردات کلیه کالاها و پس از چند ماه، واردات کالاهای اساسی را با نرخی بسیار پایین‌تر از نرخ تعادلی اقتصاد تقبل کرد. اجرای سیاست ارز 4200 و اصرار به ادامه آن، منجر به سوءاستفاده‌های گسترده، توزیع رانت، مازاد واردات، خروج سرمایه، اتلاف منابع ارزی کشور و تعمیق رکود شد. طی دو سال گذشته با اینکه واضح است دولت با کسری عمده مواجه است ولی همچنان تغییر عمده‌ای در رفتار مالی دولت و تغییری در شیوه منابع و مصارف دولت رخ نداده است. علاوه بر آن، دولت در سال گذشته برای مدیریت بازارهای داخلی، اقدام به وضع ممنوعیت‌های صادراتی کرد که آن نیز منجر به از دست رفتن بخشی از بازارهای صادراتی و کاهش صادرات و در نتیجه عمیق‌تر شدن رکود تولید شده است. به دنبال تشدید تحریم‌ها، از یک‌سو در اثر رشد نقدینگی دوره‌های قبل و از سوی دیگر در اثر جهش نرخ ارز و تغییر جهت انتظارات، قیمت‌ها با بی‌ثباتی مواجه شدند. در این شرایط، دخالت‌های گسترده دولت در بازارها و اقداماتی مانند قیمت‌گذاری بر انواع محصولات، تشدید نظارت بر توزیع و تولید و برخوردهای تنبیهی با تولیدکنندگان به بهانه احتکار یا گران‌فروشی، موجب اخلال گسترده در بازارها و فشار بر بنگاه‌ها و واحدهای تولیدی شده است.

در شرایط تحریم، دولت به جای کاهش فشار بر بنگاه‌ها و تسهیل مقررات، در مقابل اقدام به تشدید فشار بر بنگاه‌ها و اخلال در سازوکارهای بازار و تشدید نااطمینانی کرده است. طی چند فصل گذشته، علاوه بر التهاب بازارها و بی‌ثباتی قیمت‌ها، سیاست‌های دولت نیز همواره بی‌ثبات و پیش‌بینی‌ناپذیر بوده است. تغییرات پی‌درپی و سریع مقررات و سیاست‌های دولت در حوزه‌های مختلف، بر نااطمینانی‌ها افزوده است. عدم اطلاع جامعه از تصمیمات آتی دولت و پیش‌بینی‌ناپذیری سیاست‌ها،‌ فرصت تطبیق با شرایط اقتصادی را از بنگاه‌های اقتصادی سلب کرده است. این مساله را این‌گونه می‌توان جمع‌بندی کرد که جدای از شوک تحریم‌های خارجی و تنگناهای مالی و اقتصادی ناشی از تحریم‌ها، خطاهای سیاستگذاری و واکنش‌های نادرست دولت به شرایط تحریم، مزید بر مشکلات اقتصادی شده است و بنگاه‌ها را با تنگنای مضاعف و بازارها را با بی‌ثباتی و اخلال شدید مواجه کرده است.

تفکیک آثار تحریم از روندهای بلندمدت

نکته مهمی که لازم است در اینجا مورد توجه قرار گیرد آن است که اگرچه تشدید تحریم‌های خارجی موجب افزایش مشکلات اقتصادی کشور شده است، ولی با این حال بسیاری از چالش‌ها و مشکلات اقتصادی، ریشه در ساختارهای اقتصادی دارد. بسیاری از مشکلات جدی اقتصاد ایران از جمله روند رو به گسترش فقر، تورم مزمن و رکود اقتصادی، ریشه در مشکلات ساختاری از قبیل ناترازی بودجه دولت، مشکلات ساختاری نظام بانکی، ناکارایی نظام مالیاتی، ناکارایی نظام تامین اجتماعی، انحصارات، بوروکراسی ناکارآمد، فساد و عدم‌شفافیت مالی، محیط کسب‌وکار نامناسب و نظایر آن دارد. هیچ یک از مشکلات مذکور، در زمان مناسب و از طریق برنامه‌های اصلاحی و به شیوه تدریجی برطرف نشده و به مرور زمان تبدیل به مشکلات و چالش‌های انباشته شده است. در این زمینه به عنوان یک شاخص مهم می‌توان به شکاف رشد نقدینگی و رشد بخش واقعی اشاره کرد که حاکی از یک ناترازی و عدم تعادل ساختاری در اقتصاد است. به عنوان یک نمونه دیگر، می‌توان به روند کاهنده رشد اقتصادی اشاره کرد که نشان از تضعیف ظرفیت‌های رشد اقتصادی دارد. اگرچه رشد تولید ناخالص داخلی در سال 1397 و 1398 با کاهش شدید مواجه شد ولی واقعیت آن است که حتی در صورت عدم وقوع تحریم‌های اخیر، باز هم انتظار می‌رفت رشد اقتصادی در این سال‌ها روندی کاهنده داشته باشد. شواهد نشان می‌دهد که ناپایداری رشد اقتصادی و کاهش میانگین رشد، ریشه در مسائل ساختاری دارد و این روند از سال‌های گذشته آغاز شده است. از سال 1387 تا پایان 1396، میانگین رشد تولید ناخالص داخلی سرانه برابر با 6 /0 درصد بوده است که بسیار کمتر از روند بلندمدت است. اگرچه پس از وقوع شوک تحریم‌های اخیر، رشد تولید ناخالص داخلی سرانه با کاهش شدید مواجه شد ولی حتی اگر فرض کنیم که تحریم سال‌های 1397 و 1398 رخ نمی‌داد، باز هم میانگین رشد تولید ناخالص داخلی سرانه بین سال‌های 1387 تا 1400 به‌طور متوسط رقمی در حدود 5 /0 می‌بود که نشان از تضعیف و استهلاک ظرفیت‌های رشد در اقتصاد ایران دارد. وقوع تحریم‌ها باعث شد که میانگین رشد تولید ناخالص داخلی سرانه به‌طور متوسط طی دوره 1387 تا 1400 به رقمی در حدود منفی یک درصد برسد. در مجموع می‌توان گفت صرف نظر از اثر شوک تحریم‌ها، اقتصاد ایران با انبوهی از مشکلات ساختاری و عدم ‌تعادل‌های بزرگ مواجه است که نشانه‌های آن در نهایت به صورت رکود پایدار، تورم مزمن و افزایش فقر نمود پیدا کرده است. حتی اگر شوک تحریم‌های اخیر به اقتصاد ایران تحمیل نمی‌شد، باز هم انتظار می‌رفت که اقتصاد ایران، شاید با درجاتی خفیف‌تر، با انواع مشکلات و چالش‌های اقتصادی مواجه باشد.

جمع‌بندی

در این یادداشت آثار تحریم‌های خارجی مورد بررسی قرار گرفت و نشان داده شد که تشدید تحریم‌ها چگونه از مسیرهای مختلف منجر به افزایش تورم و کاهش رشد اقتصادی شده است. اگرچه روشن است که تحریم‌های ظالمانه و خلاف قوانین بین‌المللی، اقتصاد کشور و معیشت مردم را به طرز بی‌سابقه‌ای در تنگنا قرار داده است ولی از طرف دیگر نیز قابل انکار نیست که بسیاری از مشکلات امروز ریشه در ضعف‌های ساختاری برجای مانده از گذشته و خطاهای سیاستگذاری فعلی دارد. خروج از وضعیت فعلی و بازگشت اقتصاد به مسیر رشد پایدار و بهبود شاخص‌های رفاه، علاوه بر مساله رفع تحریم، نیازمند اصلاحات بسیار گسترده، همزمان و تدریجی در حوزه‌های مختلف است. به اختصار می‌توان به اصلاحاتی از قبیل ثبات‌بخشی به اقتصاد از طریق اصلاح ساختار بودجه دولت و اصلاح نظام بانکی، اصلاح بازارها از طریق رفع دخالت‌های قیمتی دولت و حذف نظام‌های چندنرخی، بهبود حمایت‌های اجتماعی از طریق اصلاح نظام تامین اجتماعی، کاهش نابرابری و عادلانه کردن توزیع درآمد از طریق اصلاح نظام مالیاتی، افزایش سلامت و شفافیت اقتصاد و رفع زمینه‌های فساد و رانت، بهبود روابط خارجی و استفاده از ظرفیت‌های برون‌گرایی و بازسازی اعتماد عمومی نسبت به دولت از طریق افزایش پاسخگویی و بهبود کیفیت حکمرانی اشاره کرد.

در انتها باید تاکید کرد که به تعویق انداختن اصلاحات اقتصادی به بهانه شرایط خاص کشور، منجر به افزایش آسیب‌پذیری کشور در برابر تحریم‌های خارجی خواهد شد. به تعویق انداختن اصلاحات اقتصادی، با توجیه فراهم نبودن زمینه پذیرش عمومی نسبت به اصلاحات اقتصادی، کشور را در آینده نزدیک با ابعاد گسترده‌تری از چالش‌های اقتصادی مواجه خواهد کرد. این مساله حتی می‌تواند قدرت چانه‌زنی کشور را در رفع تحریم‌های خارجی کاهش دهد.