پیام‌های اقدام دولت برای اصلاح بودجه

بخشی از دارایی‌های بانک‌های مرکزی در دنیا، دارایی‌های خارجی (شامل طلا و انواع ارزهای خارجی) است. در پایان هر سال مالی و به منظور تصویب ترازنامه، به دلیل نوساناتی که در قیمت طلا و نرخ برابری ارزهای مختلف رخ می‌دهد، ارزش این دارایی‌های خارجی بر مبنای واحد پول ملی کشورها تغییراتی نسبت به سال قبل دارد.

بنا به اعلام مسوولان دولتی قرار است به زودی اصلاحیه بودجه سال 1395 تقدیم مجلس شورای اسلامی شود. از قرار معلوم این اصلاحیه درباره منابع حاصل از ارزیابی مجدد منابع ارزی بانک مرکزی است. دولت قصد دارد با ارائه این اصلاحیه مطالبات بانک مرکزی از بانک‌های دولتی و مطالبات قطعی بانک‌ها از دولت را تهاتر کند.

سابقه موضوع

این موضوع تاکنون سه بار مطرح شده است:

بار اول؛ مجمع عمومی بانک مرکزی در سال 1392 قصد داشت مازاد حاصل از تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی را که رقمی حدود 740 هزار میلیارد ریال بود با استناد به بند «ب» ماده (26) قانون پولی و بانکی مصوب سال 1351 صرف تسویه مطالبات بانک مرکزی و شبکه بانکی از دولت و شرکت‌های دولتی کند. دیوان عدالت اداری این مصوبه را لغو کرد.

‌بار دوم؛ در قالب ماده (22) لایحه «رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و‌...» دولت پیشنهاد تسویه بدهی دولت به بانک‌ها و بانک‌ها به بانک ‌مرکزی را به میزان 400 هزار میلیارد ریال مطرح کرد که با مخالفت مجلس روبه‌رو شد.

آخرین بار نیز دولت در لایحه بودجه سال 1395 در قالب تبصره (19) مبلغ 500 هزار میلیارد ریال برای تسویه دیون مزبور پیشنهاد کرد که به تصویب مجلس نرسید.

سابقه قانونی

1- بند (ب) ماده (26) قانون پولی و بانکی مصوب سال 1351 مقرر می‌دارد «سود احتمالی حاصل از تغییر برابری‌های قانونی نسبت به طلا و پول‌های خارجی و اتفاقات ناشی از قوه قهریه به مصرف استهلاک اصل و بهره‌ بدهی‌های دولت به بانک مرکزی ایران خواهد رسید و مازاد آن به خزانه دولت تحویل خواهد شد.» بنابراین بر اساس این بند از قانون منابع حاصل از تسعیر دارایی‌های خارجی نوعی درآمد برای دولت محسوب می‌شد.

2- قانون نحوه محاسبه و اعمال تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران (مصـوب مجلـس شـورای اسـلامی در سال 1392). این قانون در واقع اصلاح بند (ب) ماده (26) قانون پولی و بانکی مصوب سال 1351 بود. بر اساس این قانون منابع حاصل از تسعیر دارایی‌های خارجی درآمد محسوب نمی‌شود و دولت حق استفاده از آن را ندارد. از این منابع تنها می‌توان برای جبران زیان‌های احتمالی آتی بانک مرکزی ناشی از تغییر برابری‌های قانونی ارز استفاده کرد.

3- ماده (۴۶) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور. بر اساس مفاد این ماده به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اجازه داده می‌شود از محل حساب مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی، تفاوت ریالی ناشی از تعهدات ارزی قطعی با نرخ رسمی ارز تا نرخ ارز روز پرداخت ناشی از واردات کالاها و خدمات تا پایان سال ۱۳۹۱ را پس از رسیدگی به اسناد و حسابرسی دقیق پس از احراز ورود کالا به کشور و رعایت ضوابط قیمت‌گذاری و عرضه توسط دریافت‌کننده تسهیلات، تامین کند.

اهمیت موضوع

بر اساس اظهارات مقامات بانک مرکزی، در حال حاضر حدود 10 درصد از منابع شبکه بانکی در قالب مطالبات از دولت، غیرقابل استفاده است. به بیان دیگر، بدهی دولت به بانک‌ها موجب انجماد بخشی از دارایی‌های بانک‌ها شده و در کنار حجم بالای مطالبات غیرجاری و دارایی‌های ثابت بانک‌ها، موجب تشدید معضل تنگنای مالی شده است. حجم کل بدهی بخش دولتی به شبکه بانکی در پایان سال 1394 معادل 1218 هزار میلیارد ریال بوده است.

با توجه به رکود حاکم بر اقتصاد کشور و مشکل تامین نقدینگی واحدهای تولیدی از یک طرف و بدهی دولت به بانک‌ها از طرف دیگر لازم است دولت به نحو مناسب در جهت تسویه دیون خود به شبکه بانکی اقدام کند. یکی از راه‌های مناسب و اصولی برای این کار ایجاد انضباط مالی و کاهش هزینه‌های دولت و اختصاص منابع آزاد‌شده برای پرداخت بدهی‌های مزبور است.

از طرف دیگر بانک‌ها بر اساس حاکمیت شرکتی و مدیریت ریسک اداره نمی‌شوند و فاقد زیرساخت‌های لازم برای اداره امور بر اساس اصول و ضوابط بانکداری نوین هستند. لذا معمولاً یکی از راه‌های سرپا نگه داشتن بانک‌ها کمک‌های گاه و بی‌گاه دولت با کمک منابع عمومی (منابع بین نسلی حاصل از نفت) بوده است. بنابراین تزریق منابع عمومی به آنها صرفاً جنبه مسکن دارد و مشکلات اساسی آنها همچنان پابرجاست.

ارزیابی موضوع

1- تهاتر بدهی‌های دولت به شبکه بانکی با بدهی شبکه بانکی به بانک مرکزی به این معنی است که دولت خود را مالک بانک مرکزی می‌داند. از همین رو است که سیاست‌های پولی که باید توسط مقامات پولی و بر اساس مقتضیات بازار پولی و اقتصاد کلان کشور اتخاذ شود، در جریان تصویب بودجه و در خلال تعیین سیاست مالی کشور تعیین می‌شود. یعنی سیاست پولی تابع سیاست‌های مالی و بودجه‌ای کشور می‌شود. این در حالی است که امروزه در تمام دنیا استقلال بانک مرکزی به رسمیت شناخته شده است.

2- بدهی‌ها امری قطعی و تحقق‌یافته است در حالی‌ که منابع حاصل از تسعیر دارایی‌های خارجی بانک مرکزی با نوسانات روزمره همراه است. بنابراین مقایسه این دو و تهاتر دو موضوع با هم درست نیست. مگر اینکه مقامات دولت فرض را بر این بگذارند که ارزش پول ملی همیشه در حال کاهش است و هیچ‌ وقت قرار نیست ارزش آن در مقابل ارزهای خارجی افزایش یابد.

3- ایجاد بدهی دولت‌ها ناشی از عدم انضباط بودجه‌ای و عدم شفافیت مالی است. از طرف دیگر ایجاد منابع به واسطه افزایش ارزش دارایی‌های بانک مرکزی عمدتاً به خاطر کاهش ارزش پولی و کاهش قدرت خرید مردم است. بنابراین مردم متحمل خسارت دوسویه می‌شوند. از یک طرف دولت با بی‌انضباطی مالی منابع عمومی (که متعلق به مردم است) را به هدر می‌دهد و بدهی ایجاد می‌کند و از طرف دیگر با کاهش ارزش پول ملی مردم قدرت خرید خود را از دست می‌دهند.

4- در حالی که دولت قصد تسویه بدهی‌های بانک‌ها به بانک مرکزی و بدهی خود به شبکه بانکی را دارد اما مشخص نیست که این بدهی‌ها به چه دلیلی به وجود آمده، بابت چه موضوعاتی بوده و مبنای قانونی ‌هر یک از آنها چه بوده است؟

5- در صورت تصویب این لایحه، این علامت بد به دولت‌ها و مجلس آتی داده ‌خواهد شد که آنها نیز می‌توانند با بی‌انضباطی‌های مالی بدهی‌های زیادی ایجاد کنند و با دامن زدن به کاهش ارزش پول ملی بدهی‌های مزبور را تسویه کنند.

جمع‌بندی و پیشنهاد

1- اصلاحیه فوق در واقع اصلاحیه قانون «نحوه محاسبه و اعمال تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» است.

2- تصویب لایحه پیشنهادی دولت علامت‌دهی بد به دولت‌ها و مجالس آتی است.

3- بسیاری از بانک‌ها، به دلیل عدم رعایت ضوابط حاکمیت شرکتی و مدیریت ریسک و همچنین فقدان زیرساخت‌های لازم برای پیاده‌سازی حاکمیت شرکتی درون بانک، دارای مشکلات فراوانی بوده و ریسک‌های بسیار زیادی را متحمل شده‌اند. بنابراین هرچند با تصویب لایحه در کوتاه‌مدت و به ظاهر، وضعیت مالی بانک‌ها بهبود پیدا می‌کند، اما مشکل به طور ساختاری همچنان پابرجاست. لذا انجام اصلاحات ساختاری توصیه می‌شود.

4- دولت باید اطلاعات کاملی از نحوه ایجاد بدهی‌ها، میزان بدهی‌ها و منشأ قانونی‌ آنها ارائه کند.

5- دولت باید از طریق ایجاد انضباط مالی و کاهش هزینه‌ها، بدهی‌های خود به بانک‌ها را پرداخت کند.