رهنمودهای گروه اقدام مالی

گروه ویژه اقدام مالی یک نهاد بین‌دولتی است که در زمینه مبارزه با پولشویی، تامین مالی تروریسم و تکثیر سلاح‌های کشتارجمعی فعالیت دارد. این گروه که در سال 1989 تاسیس شده، اولین نسخه توصیه‌های خود را در سال 1990 ارائه کرد و سپس براساس تجربیات کشورهای مختلف و سوءاستفاده پولشویان و تامین‌کنندگان مالی تروریسم -که نقاط ضعف و آسیب‌پذیری کشورها را بیش از پیش مشخص کرد- این توصیه‌ها را در مقاطع زمانی مختلف از جمله در سال‌های 1996، 2001، 2003 و اخیراً در سال 2012 به‌روز کرد.

در روزهای اخیر بیانیه جدید این گروه در خصوص ایران صادر شده است که پس از هشت سال حاوی رویکرد جدیدی نسبت به ایران است و نام این گروه را بیش از پیش در رسانه‌ها مطرح کرد. حال ممکن است این سوال مطرح شود که موضوع توصیه‌های این گروه و ماهیت آن چیست. براساس نسخه سال 2012 منتشره از سوی این گروه، توصیه‌های گروه ویژه به چند بخش تقسیم شده است:

الف- خط‌مشی‌ها و همکاری‌ها در زمینه مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم

ب- پولشویی و توقیف

پ- تامین مالی تروریسم و تکثیر سلاح‌های کشتارجمعی

ت- اقدامات پیشگیرانه

ث- شفافیت و مالکیت ذی‌نفعانه اشخاص و ترتیبات حقوقی

ج- اختیارات و مسوولیت‌های مقامات ذی‌صلاح و سایر اقدامات نهادی

چ- همکاری‌های بین‌المللی.

در خصوص هر یک از این بخش‌ها، امکان اجرا کردن آنها و قوانین متناظر با آنها می‌توان مقالاتی نوشت؛ لیکن با توجه به اهمیت موضوع اتخاذ تدابیر پیشگیرانه در خصوص هر جرمی، به ویژه جرائم پولشویی و تامین مالی تروریسم که آثار منفی عمیقی دارند، قصد بر آن است که در این نوشتار به برخی توصیه‌های گروه ویژه اقدام مالی برای اقدامات پیشگیرانه در نظام مالی و بانکی کشور -شامل توصیه‌های 9 تا 18- پرداخته و تلاش شود همزمان و به اختصار، مقایسه تطبیقی بین توصیه‌ها و مقررات داخلی نیز به عمل آید که خود نشان‌دهنده همگام بودن مقررات بانکی کشور با استانداردهای بین‌المللی است.

تدابیر پیشگیرانه گروه ویژه اقدام مالی

در توصیه 9 گروه ویژه اقدام مالی به این موضوع اشاره شده است که رازداری موسسات مالی نباید آنقدر سختگیرانه باشد که مانع از اجرای الزامات مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم شود. زمانی که وارد جزییات این توصیه می‌شویم در‌می‌یابیم که منظور آن است که بانک‌ها نباید به بهانه اینکه تراکنش‌های مشتری تحت پوشش اصل رازداری قرار دارد، در صورت مواجهه با موضوع مشکوک به پولشویی و تامین مالی تروریسم، از ارائه گزارش به نهاد ذی‌ربط داخلی خود امتناع کنند. برخلاف برخی کشورها مانند سوئیس که بانک‌ها حتی در ارائه اطلاعات به قوه قضائیه خود دچار محدودیت‌هایی هستند، نظام بانکی کشورمان ضمن حفظ اصل رازداری بانکی، به مقامات ذی‌صلاح مانند مقام قضایی و... پاسخگو است. در خصوص موضوع خاص پولشویی نیز طبق ماده 27 آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی مصوب سال 1388، ارائه گزارش معاملات مشکوک و نیز سایر گزارش‌هایی که اشخاص مشمول موظف به ارسال آن هستند، بیانگر هیچ اتهامی به افراد نبوده و اعلام آن به واحد اطلاعات مالی (مستقر در وزارت امور اقتصادی و دارایی) افشای اسرار شخصی محسوب نمی‌شود و در نتیجه هیچ اتهامی متوجه گزارش‌دهندگان مجری آیین‌نامه نخواهد بود.

توصیه 10 یک توصیه مهم و کلیدی است که دارای جزییات بسیاری است و خود توانایی تبدیل‌شدن به یک نوشتار جداگانه را دارد؛ لیکن در اینجا تلاش می‌شود بخش‌هایی از آن تشریح شود. طبق توصیه 10 از موسسات مالی خواسته شده است از افتتاح حساب و نگهداری حساب‌های بی‌نام یا با نام آشکارا جعلی خودداری کنند. یکی از افتخارات نظام بانکی کشور ایران این است که هیچ‌گاه در بانک‌های آن حساب بی‌نام افتتاح نشده است. در کنار سایر قوانین و مقررات، این موضوع در ماده 1-3 دستورالعمل چگونگی شناسایی مشتریان ایرانی موسسات اعتباری سال 1388، مصوب وزیران عضو کارگروه تصویب آیین‌نامه‌های مربوط به قانون مبارزه با پولشویی نیز تصریح شده است که گشایش هر حساب منوط به شناسایی مشتری براساس اسناد معتبر است.

علاوه بر این، در این توصیه مقرر شده است که هنگام شروع رابطه کاری با مشتری و همچنین استفاده او از ابزارهای پر‌ریسک بانکی یا در زمانی که نسبت به صحت اطلاعات دریافتی از مشتری ظن وجود دارد یا مشتری مشکوک به پولشویی یا تامین مالی تروریسم است تجدید امر شناسایی الزامی باشد. دو مورد اخیر در ماده 17 آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی مصوب سال 1388 پوشش داده شده است.

در این ماده ذکر شده است که اشخاص مشمول ارائه‌دهنده خدمات پایه موظف‌اند به طور مداوم و مخصوصاً در موارد زیر اطلاعات مربوط به شناسایی کامل مشتری را به‌روز کنند.

الف- در زمانی که براساس شواهد و قرائن احتمال آن وجود داشته باشد که وضعیت ارباب‌رجوع تغییرات عمده‌ای کرده باشد.

ب- در صورتی که شخص مشمول براساس شواهد و قرائن احتمال دهد ارباب‌رجوع در جریان عملیات پولشویی یا تامین مالی تروریسم قرار گرفته است.

این شناسایی هم شامل شناسایی مشتریان حقیقی و هم حقوقی است و اگر فردی به نمایندگی از مشتری به بانک مراجعه می‌کند باید اطمینان حاصل شود که این نمایندگی به واقع از طرف فرد اصیل به او اعطا شده است. موسسات مالی باید مالک ذی‌نفع (استفاده‌کننده نهایی خدمت بانکی) را شناسایی کنند و ضمن کسب اطلاعات در مورد هدف مشتری از افتتاح حساب یا اخذ خدمت، تراکنش‌های او را به منظور تطبیق آن با پرونده ریسک مشتری تحت نظر بگیرند.

موضوع شناسایی نماینده و کسب اطلاعات در مورد ماهیت رابطه تجاری مشتری، در دستورالعمل‌های مبارزه با پولشویی در نظر گرفته شده است.

همچنین به منظور بالا بردن کارایی و استفاده بهینه از منابع بانک، گروه ویژه پیشنهاد داده است که شناسایی مشتری از سوی بانک‌ها با رویکرد ریسک‌محور انجام شود و الزامات مندرج در مقررات، حداقل الزامات باشد و برای مشتریان با ریسک بالاتر لازم باشد بانک اقدامات تکمیلی برای شناسایی مشتری به عمل آورد.

در مواد 4 و 5 دستورالعمل چگونگی شناسایی مشتریان ایرانی موسسات اعتباری تصریح شده است که این موسسات باید مشتریان خود را با توجه به ریسکی که احتمال می‌دهند از ناحیه آنها متوجه موسسه شود طبقه‌بندی کنند. طبقه‌بندی باید به گونه‌ای انجام شود که دریافت اطلاعات از مشتریان براساس طبقه تخصیص داده‌شده به آنها صورت پذیرد. از مشتریانی که دارای حداقل ریسک هستند اخذ اطلاعات در چارچوب مقررات کفایت می‌کند و در خصوص مشتریانی که در طبقات در معرض ریسک بیشتر قرار گرفته‌اند، اطلاعات بایستی در سطح گسترده‌تری دریافت شده و در فاصله‌های کمتری به‌روز شود.

فصل دوم آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی و دستورالعمل چگونگی شناسایی مشتریان ایرانی موسسات اعتباری به تفصیل به نحوه شناسایی مشتریان حقیقی و حقوقی پرداخته‌اند و جزییات آن خارج از حوصله این نوشتار است.

توصیه 11 به موضوع مهم نگهداری سوابق می‌پردازد. حقیقت آن است که پرونده‌های فساد مالی ممکن است در لحظه وقوع جرم کشف نشوند و تمام یا بخشی از آن در آینده در دستور کار قرار گیرند. اگر موسسات مالی سوابق را به شیوه مناسب و مرتبط نگهداری نکنند امکان بازسازی زنجیره معاملات و در نتیجه کشف واقعیت امری سخت می‌شود. از این‌رو این توصیه مقرر می‌کند موسسات مالی سوابق تراکنش‌ها و شناسایی مشتریان را حداقل به مدت پنج سال نگهداری کنند و سوابق باید به شکلی نگهداری شود که امکان بازسازی تراکنش در دادگاه فراهم باشد. موضوع نگهداری سوابق به مدت پنج سال در ماده 33 آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی تصریح شده است و فراتر از آن، آیین‌نامه مدت و طرز نگهداری اوراق بانکی، اسناد و دفاتر بانک‌ها مصوب سال 1389 شورای پول و اعتبار به جزییات مدت نگهداری اسناد مختلف را مشخص کرده است. با توجه به اهمیت این توصیه، گروه ویژه از کشورها خواسته است که موضوع توصیه 11 در قانون داخلی کشورها (و نه به‌طور مثال در دستورالعمل‌ها) ذکر شود و از این‌رو این مورد در ماده شماره 7 (د) قانون مبارزه با پولشویی مصوب 1386 تصریح شده است.

توصیه شماره 12 در خصوص افرادی است که دارای ریسک سیاسی هستند و به ویژه شامل ماموران دیپلماتیک کشورهای دیگر در کشور مفروض یا افرادی می‌شود که از طرف سازمان‌های بین‌المللی در کشور وظیفه‌ای بر عهده دارند. هنگام افتتاح حساب برای این افراد باید مجوز مدیریت ارشد اخذ شود و منبع دارایی ایشان احراز شود. در ماده 9 آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی آمده است که اشخاص مشمول موظف‌اند هنگام افتتاح و انسداد حساب افراد سیاسی خارجی دقت و نظارت ویژه به عمل بیاورند. همچنین دستورالعمل جداگانه‌ای برای این افراد تهیه شده است.

توصیه شماره 13 در خصوص روابط کارگزاری است. از آنجا که در روابط کارگزاری برخلاف رابطه بانک با مشتریان داخلی، رابطه رودررو وجود ندارد، ریسک‌هایی به وجود می‌آید که این توصیه تلاش کرده آنها را پوشش دهد. در این توصیه از موسسات مالی کشورها خواسته شده است در خصوص بانک کارگزار خود اطلاعات لازم را کسب کرده و از اجرای کنترل‌های مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در آنها اطمینان حاصل کنند. همچنین باید از همکاری با بانک‌های پوسته‌ای، به دلیل احتمال بالای سوءاستفاده مجرمان از آنها، خودداری شود. با توجه به حساسیت موضوع روابط کارگزاری، وزیران عضو کارگروه مربوط به تصویب قانون مبارزه با پولشویی در سال 1388، دستورالعمل لزوم رعایت مقررات مبارزه با پولشویی در روابط کارگزاری و شناسایی بانک‌های پوسته‌ای را تهیه و ابلاغ کردند.

در توصیه 14 از کشورها خواسته شده است اطمینان حاصل کنند که کلیه افراد حقیقی یا حقوقی که پول یا ارز انتقال می‌دهند مجوز داشته یا ثبت شده باشند. در کنار سایر قوانین از جمله قوانین مربوط به مبارزه با قاچاق کالا و ارز، در ماده 28 آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی آمده است: خرید و فروش ارز به هر صورت از جمله پرداخت ریال در داخل و دریافت ارز در خارج از کشور و بالعکس، تنها در سیستم بانکی و صرافی‌های مجاز با رعایت قوانین و مقررات مجاز است و در غیر این صورت خرید و فروش ارز مشمول قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی راجع به قاچاق کالا و ارز -مصوب 1374- مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌شود.

در توصیه 15 از کشورها تقاضا شده قبل از استفاده از تکنولوژی‌های نوین اطمینان حاصل کنند راه‌های سوءاستفاده پولشویان و تامین‌کنندگان مالی تروریسم از این فناوری‌ها پوشش داده شده است. این موضوع از طریق بانک مرکزی به بانک‌ها اعلام شده است.

توصیه 16 به موضوع جابه‌جایی الکترونیکی وجوه و حواله‌ها می‌پردازد و توصیه شماره 17 اشاره می‌کند که موسسات مالی در شرایط خاصی می‌توانند امر شناسایی مشتری را به اشخاص ثالث واگذار کنند؛ لیکن در نهایت مسوولیت بر عهده خود ایشان است.

در توصیه 18 به کشورها یادآوری شده است که مقررات مبارزه با پولشویی باید در شعب خارجی بانک‌ها نیز اعمال شود و دور بودن شعبه از بانک مادر نباید باعث شود که الزامات مربوطه در آنجا اجرا نشود. این موضوع در دستورالعمل مجموعه اقدامات و تدابیر لازم برای حصول اطمینان از رعایت مقررات مبارزه با پولشویی در واحدهای برون‌مرزی موسسات اعتباری پوشش داده شده است.

ضمناً توصیه شماره 20 به لزوم گزارش معاملات و تراکنش‌های مشکوک به پولشویی و تامین مالی تروریسم به واحد اطلاعات مالی کشور (طبق ماده 38 آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی این واحد در وزارت امور اقتصادی و دارایی تشکیل شده است) از سوی موسسات مالی اشاره کرده است. ملاک مشکوک بودن معامله به صورت محرمانه به بانک‌ها ابلاغ شده است.

البته توصیه‌های دیگری نیز در مجموعه توصیه‌های گروه ویژه اقدام مالی وجود دارد که موسسات اعتباری موظف به اجرای آنها هستند؛ لیکن بخش اقدامات پیشگیرانه توصیه‌ها، بخش‌های عمده وظایف موسسات مالی است که در صورت رعایت آنها، در چارچوب قوانین و مقررات داخلی، احتمال سوءاستفاده پولشویان و تامین‌کنندگان مالی تروریسم به طور معناداری کاهش می‌یابد. هدف از اجرای این توصیه‌ها فراتر از آنکه ارسال این پیام به بانک‌های کارگزار خارجی باشد که اطمینان حاصل کنند بانک‌های ایرانی شریک‌هایی سالم و امن هستند، این است که نظام بانکی کشور با استفاده از تجربیات دنیا سد محکمی در مقابل پول‌های کثیف به دست‌آمده از جرائمی مانند قاچاق مواد مخدر، اختلاس، رشوه و... باشد و از این جهت بتواند به سلامت نظام مالی و امنیت جامعه بیش از پیش کمک کند.