تاریخ انتشار:
چگونه ایران از فهرست اقدام متقابل گروه ویژه اقدام مالی خارج شد؟
به سمت خروج از فهرست سیاه
بیانیه اخیر گروه اقدام مالی در خصوص ایران و خروج ایران از فهرست کشورهایی که باید در خصوص آنها اقدام متقابل انجام شود، باعثمطرح شدن بحث‌های گوناگونی در کشور شده است. برخی از این امر به عنوان یک موفقیت یاد می‌کنند.
حمید قنبری / حقوقدان و کارشناس بانکی
بیانیه اخیر گروه اقدام مالی در خصوص ایران و خروج ایران از فهرست کشورهایی که باید در خصوص آنها اقدام متقابل انجام شود، باعث مطرح شدن بحث‌های گوناگونی در کشور شده است. برخی از این امر به عنوان یک موفقیت یاد می‌کنند. برخی دیگر، با توجه به اینکه ایران همچنان در فهرست کشورها و مناطق پرخطر باقی مانده است، بیانیه اخیر را بی‌اهمیت می‌دانند و برخی هم نگران همکاری‌های آینده ایران با گروه اقدام مالی هستند. قضاوت در مورد این دیدگاه‌ها مستلزم آن است که آشنایی مقدماتی با گروه اقدام مالی و استانداردهای آن وجود داشته باشد. از این‌رو، در این نوشته تلاش شده است تا پس از بیان کلیاتی در مورد گروه اقدام مالی و توصیه‌های آن، فهرست‌های گروه اقدام مالی و ماهیت آنها تبیین شود.
چیستی گروه اقدام مالی
گروه اقدام مالی، یک نهاد بین‌الدولی است که در سال 1989 تاسیس شده است. کارکرد گروه اقدام مالی عبارت است از وضع استانداردهایی برای مقابله با پولشویی، تامین مالی تروریسم و تکثیر سلاح‌های کشتارجمعی و سایر تهدیداتی که سلامت نظام مالی بین‌المللی را تهدید می‌کنند و ارتقای اجرای موثر اقدامات قانونی، مقرراتی و عملیاتی برای این امر. گروه اقدام مالی با همکاری سایر نهادهای بین‌المللی، کاستی‌ها و نقاط ضعف در سطح ملی را شناسایی می‌کند تا جلوی سوءاستفاده از نظام مالی بین‌المللی برای ارتکاب این جرائم را بگیرد.
استانداردهای اقدام مالی، چارچوبی را برای مبارزه با پولشویی، تامین مالی تروریسم و نیز تامین مالی تولید سلاح‌های کشتارجمعی فراهم می‌کنند. طبیعی است که هر کشوری، نظام حقوقی، اداری و اجرایی خاص خودش را دارد. از این‌رو، گروه اقدام مالی نمی‌تواند انتظار داشته باشد که کشورهای گوناگون، این استانداردها را به یک شکل اعمال و اجرا کنند. از این‌رو، استانداردهای گروه اقدام مالی، شکل توصیه را دارند تا هر کشوری مطابق با مقتضیات نظام حقوقی و اجرایی داخلی خود آنها را اجرا کند. استانداردهای گروه اقدام مالی به طور خلاصه شامل موارد زیر می‌شوند.
■ شناسایی ریسک‌ها و در نظر گرفتن سیاست‌هایی برای همکاری داخلی؛
■ تعقیب قضایی پولشویی، تامین مالی تروریسم و تامین مالی تولید سلاح‌های کشتارجمعی؛
■ اتخاذ اقدامات پیشگیرانه برای بخش مالی اقتصاد و سایر بخش‌های مشخص‌شده در استانداردها؛
■ اعطای اختیارات و مسوولیت‌های لازم به مقامات ذی‌صلاح (مقامات تعقیب‌کننده جرائم، مقامات اجرایی و مقامات نظارتی) و سایر اقدامات نهادی برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم؛
■ ارتقای شفافیت و در دسترس قرار دادن اطلاعات مربوط به ذی‌نفع اشخاص حقوقی؛
■ تسهیل همکاری بین‌المللی.
توصیه‌های گروه اقدام مالی برای نخستین بار در سال 1990 منتشر شدند و هدف آنها مبارزه با کسانی بود که از نظام مالی برای تطهیر درآمد ناشی از مواد مخدر استفاده می‌کردند. در سال 1990 این توصیه‌ها به طور جدی به‌روز شدند تا روش‌ها و تکنیک‌های جدید پولشویی را نیز مدنظر قرار دهند و محدوده توصیه‌ها را به فراتر از مبارزه با پولشویی مرتبط با مواد مخدر گسترش دهند. در سال 2001 توصیه‌های گروه اقدام مالی گسترش داده شدند تا شامل مبارزه با تامین مالی تروریسم نیز شوند و گروه مزبور هشت توصیه ویژه را (که بعداً به 9 توصیه تبدیل شدند) در رابطه با مبارزه با تامین مالی تروریسم تدوین کرد. گروه اقدام مالی در سال 2003 توصیه‌های خود را مجدداً مورد بازنگری قرار داد و این توصیه‌ها توسط بیش از 180 کشور مورد تایید قرار گرفتند و به عنوان استانداردهای بین‌المللی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم مورد استفاده قرار گرفتند.
پس از آنکه سومین دور ارزیابی‌های متقابل کشورهای عضو گروه اقدام مالی انجام شد، گروه اقدام مالی با همکاری نهادهای منطقه‌ای شبه‌گروه اقدام مالی(FSRBs) و سازمان‌های بین‌المللی ناظر از جمله بانک جهانی، صندوق بین‌المللی پول و سازمان ملل متحد، اقدام به بازنگری توصیه‌های خود کرد. در این بازنگری تلاش شده بود تهدیدهای جدید مورد بررسی قرار گیرد.
در ابتدا توصیه‌های مرتبط با مبارزه با پولشویی و توصیه‌های مبارزه با تامین مالی تروریسم از یکدیگر جدا بودند اما بعدها این توصیه‌ها با یکدیگر ادغام شدند. با این حال، هنوز هم توصیه‌هایی هستند که فقط به مبارزه با تامین مالی تروریسم مربوط می‌شوند. مثلاً توصیه شماره 5 مربوط به جرم‌انگاری تامین مالی تروریسم است؛ توصیه شماره 6 مربوط به تحریم‌های هدفمند مربوط به تروریسم و تامین مالی تروریسم است؛ و توصیه شماره 8 مربوط به اقدامات پیشگیرانه برای جلوگیری از سوءاستفاده از سازمان‌های غیرانتفاعی است. مبارزه با تامین مالی اشاعه سلاح‌های کشتارجمعی نیز جزو کارکردهای گروه اقدام مالی است و در سال 2008 این امر جزو وظایف گروه اقدام مالی قرار گرفت. بدین منظور، توصیه شماره 7 گروه اقدام مالی به اجرای دقیق و موثر تحریم‌های مالی هدفمند شورای امنیت سازمان ملل متحد می‌پردازد.
استانداردهای گروه اقدام مالی شامل متن توصیه‌ها و یادداشت‌های تفسیری آنها می‌شود. تمامی اعضای گروه اقدام مالی و نهادهای منطقه‌ای شبه‌گروه اقدام مالی، باید این استانداردها را اجرا کنند و اجرای این استانداردها از طریق فرآیند ارزیابی متقابل گروه اقدام مالی مورد نظارت قرار می‌گیرد. همچنین بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول نیز در ارزیابی‌های خود از کشورها، اجرای استانداردهای گروه اقدام مالی را مدنظر قرار می‌دهند. در یادداشت‌های تفسیری گروه اقدام مالی، نمونه‌هایی از این ذکر شده است که استانداردها چگونه توسط کشورها اعمال شده‌اند. این نمونه‌ها برای کشورها لازم‌الاجرا نیستند و فقط به عنوان راهنمایی برای کشورها ذکر شده‌اند. علاوه بر این، گروه اقدام مالی راهنماها، رویه‌های مطلوب و توصیه‌هایی را برای راهنمایی کشورها در اجرای استانداردها منتشر می‌کند.
توصیه‌های گروه اقدام مالی
اولین توصیه از توصیه‌های گروه اقدام مالی به ارزیابی ریسک پولشویی و تامین مالی تروریسم در کشورها مربوط می‌شود و بر اساس آن، کشورها باید ریسک پولشویی و تامین مالی تروریسم را در کشور خود ارزیابی کنند و متناسب با آن ریسک برای مقابله با پولشویی و تامین مالی تروریسم برنامه‌ریزی کنند. دومین توصیه به همکاری‌های ملی مربوط می‌شود و بر اساس آن، مقامات ذی‌صلاح در داخل هر کشور باید در راستای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم با یکدیگر همکاری کنند. بر اساس توصیه سوم، پولشویی باید جرم‌انگاری شود و برای آن مجازاتی متناسب با شدت آن در نظر گرفته شود. توصیه چهارم به مصادره و اقدامات موقتی مربوط می‌شود و بر اساس آن، مالی که موضوع پولشویی واقع شده است، عواید ناشی از جرم و مالی که برای تامین مالی تروریسم استفاده شده است باید مصادره و توقیف شوند. بر اساس توصیه پنجم، تامین مالی تروریسم باید بر اساس کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم جرم‌انگاری شود و برای آن مجازات در نظر گرفته شود. بر اساس توصیه ششم، تحریم‌های هدفمند شورای امنیت سازمان ملل متحد در رابطه با تروریسم و تامین مالی تروریسم باید رعایت شوند. در این رابطه به
قطعنامه‌های 1267 و 1373 شورای امنیت نیز اشاره شده است. توصیه هفتم مربوط به تحریم‌های سازمان ملل متحد در خصوص اشاعه سلاح‌های کشتارجمعی است و از دولت‌ها می‌خواهد این تحریم‌ها را اجرا کنند. توصیه هشتم مربوط به سازمان‌های غیرانتفاعی می‌شود و کشورها را ملزم می‌کنند که بررسی کنند آیا قوانین و مقررات آنها برای مقابله با سوءاستفاده از این سازمان‌ها کفایت لازم را دارد یا خیر. مقصود از سوءاستفاده نیز، استفاده سازمان‌های تروریستی از این سازمان‌هاست. توصیه نهم به رازداری بانکی مربوط می‌شود و بر اساس آن، کشورها باید اطمینان حاصل کنند که قوانین رازداری بانکی مانع از اجرای این توصیه‌ها نمی‌شوند. توصیه دهم به قواعد شناسایی مشتری مربوط می‌شود و قواعد مفصلی را در مورد چگونگی شناسایی مشتریان موسسات مالی بیان کرده است. توصیه یازدهم به نگهداری سوابق مربوط می‌شود و بیان می‌کند موسسات مالی باید سوابق مشتریان و معاملات خود را حداقل برای مدت پنج سال نگهداری کنند. توصیه دوازدهم به PEPs یا اشخاص سیاسی مربوط می‌شود و موسسات مالی را ملزم می‌کند که در مورد اشخاص سیاسی خارجی مراقبت‌ها و دقت‌های بیشتری را به عمل آورند. توصیه سیزدهم به
روابط کارگزاری خارجی بانکی مربوط می‌شود و بر اساس آن، موسسات مالی باید ریسک بانک‌های خارجی را که با آن روابط کارگزاری دارند، ارزیابی کنند. توصیه چهاردهم به خدمات انتقال پول مربوط می‌شود و بر اساس آن، کسانی که اقدام به انتقال پول می‌کنند باید مجوز داشته باشند و فعالیت آنها تحت نظارت باشد. توصیه پانزدهم به فناوری‌های نوین مربوط می‌شود. بر اساس این توصیه، کشورها باید ریسک‌های پولشویی و تامین مالی تروریسم را که به فناوری‌های نوین مربوط می‌شوند، ارزیابی کنند و سیاست‌ها و اقدامات خاصی را در این مورد داشته باشند. توصیه شانزدهم به انتقال الکترونیکی وجوه مربوط می‌شود. بر اساس این توصیه در انتقال‌های الکترونیکی باید اطلاعات منشأ پرداخت و ذی‌نفع قید شده باشد و نقل و انتقال‌های الکترونیکی وجوه مورد نظارت قرار داشته باشند. توصیه هفدهم به تکیه بر اشخاص ثالث مربوط می‌شود. این توصیه مربوط به وقتی می‌شود که اطلاعات هویتی و شناسایی دقیق مشتری از طریق شخص ثالثی به دست می‌آید. موسسات مالی باید دقت کنند که در این‌گونه موارد، ورود اشخاص ثالث باعث نشود که شناسایی مشتری به صورت دقیق و کامل انجام نگیرد. توصیه هجدهم به کنترل‌های
داخلی و شعب و موسسات تابعه خارجی مربوط می‌شود. بر اساس این توصیه، موسسات مالی باید برنامه‌هایی برای مبارزه با پولشویی در شعب و شرکت‌های تابعه خارجی خود داشته باشند و در گروه‌های مالی نیز ترتیبات خاصی برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم باید وجود داشته باشد. توصیه نوزدهم به کشورهای دارای ریسک بالاتر مربوط می‌شود. بر اساس این توصیه، موسسات مالی باید بررسی‌ها و دقت‌های بیشتری در مورد اشخاص حقیقی و حقوقی کشورهایی که از سوی گروه اقدام مالی نام آنها به عنوان مناطق پرخطر اعلام می‌شود، داشته باشند. توصیه بیستم به گزارش‌دهی معاملات مشکوک مربوط می‌شود. بر اساس این توصیه اگر یک موسسه مالی، یک معامله را مشکوک به ارتباط با پولشویی یا تامین مالی تروریسم بداند باید آن را به واحد اطلاعات مالی گزارش دهد. توصیه بیست و یکم به محرمانگی مربوط می‌شود. بر اساس این توصیه، گزارش‌دهی معاملات مشکوک نباید مجازاتی داشته باشد و علاوه بر این، گزارش‌دهی معاملات مشکوک نباید به شخص موضوع گزارش اطلاع داده شود. توصیه بیست و دوم به شناسایی مشتری توسط موسسات غیرمالی یا DNFBPs مربوط می‌شود. بر اساس این توصیه، یکسری موسسات و کسب و کارهای
غیرمالی نیز باید شناسایی مشتری را انجام دهند. توصیه بیست و سوم به سایر اقداماتی که کسب و کارهای غیرمالی باید رعایت کنند مربوط می‌شود. توصیه بیست و چهارم به شفافیت در رابطه با اشخاص حقوقی مربوط می‌شود و بر اساس آن، کشورها باید مراقبت کنند که از اشخاص حقوقی برای پولشویی و تامین مالی تروریسم استفاده نشود. توصیه بیست و پنجم به ترتیبات حقوقی (مانند تراست‌ها) مربوط می‌شود و بر اساس آن باید مراقبت شود که از این ترتیبات برای پولشویی و تامین مالی تروریسم استفاده نشود. توصیه بیست و ششم به مقررات‌گذاری و نظارت بر موسسات مالی می‌پردازد و بر اساس آن موسسات مالی باید دارای مجوز باشند و عملیات آنها تحت نظارت قرار داشته باشد و ناظران نیز مراقبت کنند که این موسسات برای ارتکاب پولشویی و تامین مالی تروریسم مورد استفاده قرار نگیرند. توصیه بیست و هفتم به اختیارات ناظران مربوط می‌شود و بر اساس آن ناظران باید اختیارات کافی برای نظارت بر اشخاص موسسات مالی داشته باشند. توصیه بیست و هشتم به مقررات‌گذاری و نظارت بر اشخاص و کسب و کارهای غیرمالی می‌پردازد و خواستار نظارت بر این موسسات است و اختیاراتی را که مقامات ناظر در خصوص این
کسب‌و‌کارها باید داشته باشند، بر‌می‌شمارد. توصیه بیست و نهم به واحد اطلاعات مالی می‌پردازد که وظیفه دریافت اطلاعات معاملات مشکوک و تجزیه و تحلیل آنها را بر عهده دارد. این توصیه، به اختیارات و کارکردهایی که واحد اطلاعات مالی باید داشته باشد نیز اشاره می‌کند. توصیه سی‌ام به مسوولیت‌های مقامات قضایی و اجرایی در راستای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم اشاره می‌کند. توصیه سی‌و‌یکم به اختیاراتی که مقامات قضایی و اجرایی باید برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم داشته باشند، می‌پردازد. توصیه سی و دوم به حمل و نقل فیزیکی پول نقد می‌پردازد و مراقبت‌های خاصی را که در این رابطه باید وجود داشته باشد مورد اشاره قرار می‌دهد. توصیه سی و سوم به مسائل آماری مربوط می‌شود و کشورها را ملزم می‌کند که آمارهای جامعی را در رابطه با مسائل مرتبط با مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم نگهداری کنند. بر اساس توصیه سی‌و‌چهارم، مقامات ذی‌صلاح و ناظران در داخل هر کشور باید راهنمایی‌ها و مشاوره‌های لازم را در خصوص مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم به اشخاص و موسسات مالی ارائه کنند. بر اساس توصیه سی و پنجم باید
مجازات‌های موثر و بازدارنده‌ای برای کسانی که توصیه‌های 6 و 8 تا 23 را رعایت نمی‌کنند وجود داشته باشد. بر اساس توصیه سی‌و‌ششم باید یکسری کنوانسیون‌های مرتبط با مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم توسط دولت‌ها پذیرفته شوند. توصیه سی‌و‌هفتم به معاضدت قضایی متقابل در راستای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم مربوط می‌شود و به تفصیل، قواعد مربوط به این معاضدت‌ها را بیان و مشخص می‌کند که کشورها چگونه باید در تعقیب و مجازات مرتکبان این جرائم با یکدیگر همکاری کنند. توصیه سی و هشتم به معاضدت قضایی در رابطه با توقیف و مصادره اموال مرتبط با پولشویی و تامین مالی تروریسم می‌پردازد. توصیه سی و نهم به بحث استرداد مجرمینی که محکوم به پولشویی و تامین مالی تروریسم شده‌اند می‌پردازد و در نهایت، توصیه چهلم به سایر شکل‌های همکاری بین‌المللی در رابطه با پولشویی و تامین مالی تروریسم پرداخته است.
مناطق و کشورهای پرخطر و غیر‌همکار از منظر گروه اقدام مالی
همان‌طور که در بالا گفته شد، یکی از کارکردهای گروه اقدام مالی این است که کشورها و مناطقی را که پرخطر و غیر‌همکار محسوب می‌شوند مشخص می‌کند و به دولت‌های عضو اعلام می‌کند تا آنها بر اساس توصیه شماره 19 در مورد آن کشورها اقدامات مشخصی را به عمل آورند. در عمل، گروه اقدام مالی دودسته کشور را مشخص می‌کند:
1- کشورهایی که کاستی‌های ساختاری آنها آنقدر جدی است که گروه اقدام مالی از اعضای خود می‌خواهد در مورد آنها دست به اقدام متقابل بزنند.
2- کشورهایی که در مورد آنها گروه اقدام مالی از اعضای خود درخواست می‌کند که شناسایی دقیق مشتری را به طور ارتقا‌یافته و متناسب با ریسک آن کشورها انجام دهند.
در خصوص این کشورها، گروه اقدام مالی بر اساس توصیه‌های شماره 10 و 19 مشخص می‌کند که چه اقداماتی باید انجام شوند اما این مسوولیت کشورهاست که به طور دقیق و جزیی اقداماتی را که باید توسط بانک‌ها و موسسات مالی انجام شود، معین کنند و گروه اقدام مالی نیز در ارزیابی نحوه اجرای توصیه‌های 10 و 19 در کشورها این امر را مدنظر قرار می‌دهد. در حال حاضر، کشورهای ایران و کره شمالی، جزو دسته اول هستند و کشورهای افغانستان، بوسنی و هرزگوین، گویان، عراق، جمهوری دموکراتیک لائو، پاپوآ گینه‌نو، سوریه، اوگاندا، وانواتو و یمن جزو دسته دوم هستند.
بیانیه 24 ژوئن 2016 گروه اقدام مالی، با بیانیه قبلی این گروه که در تاریخ 19 فوریه 2016 منتشر شده بود، چند تفاوت اساسی دارد. این تفاوت‌ها به شرح زیر هستند.
1- لحن بیانیه در مورد ایران، آشکارا تغییر کرده است. در حالی که بیانیه قبلی با بیان کاستی‌های ایران در مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم آغاز شده بود و به طور جدی در خصوص ایران ابراز نگرانی می‌کرد، بیانیه جدید با اذعان به اقدامات مثبت ایران آغاز می‌شود و در عین اینکه به باقی ماندن برخی کاستی‌ها و مخاطرات اشاره می‌کند، سعی می‌کند توازنی میان برشمردن اقدامات مثبت ایران و لزوم رفع کاستی‌های موجود برقرار کند.
2- در حالی که در بیانیه قبلی به صراحت از دولت‌ها خواسته شده بود که در مقابل ایران اقدامات متقابل را انجام دهند، در این بیانیه قید شده است که اقدامات متقابل به مدت 12 ماه به حالت تعلیق درآمده‌اند. اقدامات متقابل، برای کشورهایی است که با گروه اقدام مالی همکاری نمی‌کنند. ایران توانسته است با نشان دادن گام‌هایی که برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم وجود دارد، همکاری و حسن نیت خود را نشان دهد و بدین ترتیب، گروه اقدام مالی سعی کرده است با این تعلیق 12ماهه، به این حرکت ایران پاسخ مثبتی بدهد.
3- گروه اقدام مالی، در متن بیانیه اظهار داشته است که اگر ایران ظرف یک سال آینده تعهدات خود را انجام دهد، گروه هم گام بعدی را در این راستا بر‌خواهد داشت. اینکه گام بعدی دقیقاً چه خواهد بود در متن بیانیه روشن نشده است، اما بعید نیست که خروج ایران از فهرست سیاه و ورود کشور به فهرست خاکستری، گام بعدی باشد. این در حالی است که در بیانیه قبلی، گروه اقدام مالی پس از اینکه از ایران خواسته بود فوراً نسبت به رفع کاستی‌ها اقدام کند، هیچ تعهدی مبنی بر بهبود وضعیت ایران در صورت انجام این اقدامات نداده بود؛ بلکه به طور منفی اظهار می‌داشت که اگر ایران این اقدامات را انجام ندهد؛ از کشورها خواسته خواهد شد که اقدامات متقابل خود در مقابل ایران را تقویت کنند.
دیدگاه تان را بنویسید