حکمرانی در بانک مرکزی

بانک مرکزی بانکدار دولت و مسوول اجرای سیاست پولی است. اینکه بانک مرکزی وظایف خود را در این دو حوزه به چه صورتی انجام ‌می‌دهد بستگی به ساختار تصمیم‌گیری در این نهاد پولی دارد. باید توجه داشت که سیاستگذاران در بانک مرکزی به‌طور حتم تحت تاثیر اطلاعات و منافع بخشی خود قرار دارند. به‌طور مثال، اگر یک عضو شورای پول و اعتبار در بخش صنعت فعالیت داشته باشد و با درخواست مکرر سرمایه‌گذاران برای تسهیلات ارزان مواجه باشد، به‌طور حتم از این اطلاعات در سیاستگذاری پولی استفاده خواهد کرد و به سمت سیاست پولی انبساطی تورش خواهد داشت.

پیچیدگی‌ سیاستگذاری پولی از آنجا نشات می‌گیرد که اثرات کوتاه‌مدت و بلندمدت یک سیاست می‌تواند کاملاً متفاوت باشد. سیاست‌ پولی انبساطی در کوتاه‌مدت ممکن است منجر به رشد تولید شود ولی در بلندمدت باعث افزایش تورم می‌شود. بنابراین تابع هدف سیاستگذار باید به‌گونه‌ای باشد که کلیه اثرات سیاست پولی -‌ شامل اثرات کوتاه‌مدت و بلندمدت -‌ را هنگام تصمیم‌گیری لحاظ کند. به عبارت دیگر شورای پول و اعتبار باید علاوه بر اثرات کوتاه‌مدت، وزن کافی به اثرات بلندمدت سیاست پولی بدهد تا تورش در سیاستگذاری را محدود سازد.

در حکومت‌های دموکرات، دولت‌ها عمر محدودی دارند؛ بنابراین تنها به اثرات سیاست‌‌های اتخاذشده در کوتاه‌مدت توجه می‌کنند. بنابراین برای اینکه بانک مرکزی از فشارهای سیاسی دولت در امان باشد، پیشنهاد می‌شود سیاستگذار پولی مستقل باشد. از جنبه نظری نیز به راحتی می‌توان نشان داد که اگر سیاست پولی بر مبنای صلاحدید و با افق کوتاه‌مدت طراحی شود، سیاستگذاری دچار ناسازگاری زمانی می‌شود. مطالعات تجربی نیز این نتایج نظری را تایید می‌کنند. مطالعات تجربی نشان می‌دهند بانک‌های مرکزی مستقل در کنترل تورم موفق‌تر عمل کرده‌اند. از طرف دیگر بانک‌های مرکزی مستقل در تثبیت تولید به خوبی دیگر بانک‌های مرکزی عمل می‌کنند.
به عبارت دیگر، دستاورد بانک‌های مرکزی مستقل در تثبیت قیمت‌ها منجر به بی‌ثباتی در تولید نشده است. بنابراین دستاورد قیمتی بانک‌های مرکزی مستقل بدون هزینه اضافی در اقتصاد بوده است.

دستاوردهای علمی و تجربی باعث شده بانک‌های مرکزی استقلال بیشتری را در حوزه سیاستگذاری درخواست کنند. البته استقلال بانک مرکزی مساله‌ای چندبعدی است که نحوه انتخاب و عزل رئیس کل بانک، دوره زمانی تصدی رئیس کل، ترکیب شورای سیاستگذاری پولی، نمایندگان دولت در شورای سیاستگذاری، چرخش اعضای شورا و... را شامل می‌شود. همه این موارد باید به‌گونه‌ای تنظیم شوند که راه نفوذ دولت بر سیاست‌های پولی مسدود شود.

مساله استقلال بانک مرکزی ایران نسبت به بانک‌های مرکزی دیگر از پیچیدگی‌های بیشتری برخوردار است. این پیچیدگی ناشی از وابستگی بودجه دولت به درآمدهای ارزی ناشی از فروش نفت است. بخش قابل توجهی از بودجه دولت از درآمدهای ارزی تامین می‌شود؛ لذا دولت مجبور است درآمد ارزی را به پول ملی تبدیل کند. بانک مرکزی کارگزار دولت برای تبدیل دارایی‌های ارزی است و این تبدیل می‌تواند پسماندی به صورت تغییر در شرایط پولی داشته باشد.

از طرف دیگر، تعیین دستوری نرخ سود روی سپرده‌ها و تسهیلات از دیگر ابزارهای سیاستگذاری بانک مرکزی ایران است که بر عملکرد اقتصادی دولت تاثیر دارد. دولت برای پیشبرد اهداف سیاسی و اقتصادی نیازمند دسترسی به منابع بانکی است و نرخ سود هزینه دسترسی به این منابع را تعیین می‌کند. بنابراین وابستگی دولت به بانک مرکزی برای تضمین دسترسی به درآمد و امکانات بانکی باعث می‌شود نسبت به اداره بانک مرکزی حساس باشد.

از زمانی که مساله استقلال بانک مرکزی برای اولین بار در ایران مطرح شد، دو دهه گذشته است. استقلال بانک مرکزی ایران از جنبه‌های متعدد مورد تردید است. اول‌، اکثریت اعضای شورای پول و اعتبار سمت‌های دولتی دارند، دوم، رئیس کل بانک مرکزی منصوب رئیس‌جمهور است و رئیس‌جمهور می‌تواند وی را عزل کند، سوم‌، با تغییر دولت‌ اکثریت اعضای شورا یکباره تغییر می‌کنند، و چهارم، دوره تصدی رئیس کل بانک مرکزی مشخص نیست. همه این موارد باعث شده بانک مرکزی به بانک کارگزار دولت تبدیل شود و سیاست‌ پولی تنها پسماندی از سیاست مالی باشد. به‌گونه‌ای که بسیاری از اقتصاددانان در وجود سیاستگذاری پولی تشکیک می‌کنند. سیاستگذاری پولی مستقل باید بتواند در راستای دستیابی به اهدافی که برای آن تعیین شده (تثبیت قیمت‌ها و تولید) از ابزارهای پولی (نرخ‌های سود، یا کل‌های پولی) استفاده کند. اگر بانک مرکزی نتواند در واکنش به تغییرات اقتصاد از ابزارهای پولی استفاده کند، منطقی است که وجود سیاستگذاری پولی را رد کرد.

قانون پولی و بانکی کشور (مصوب 1351) نحوه اداره بانک مرکزی را مشخص می‌‌کند. اما از زمان تصویب این قانون تاکنون قسمت‌های عمده‌ آن با توجه به قانون عملیات بانکی بدون ربا و قوانین برنامه‌ توسعه تغییر کرده است. آخرین تغییر در اداره بانک مرکزی مربوط به مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام است که هفته گذشته توسط رئیس‌جمهور محترم ابلاغ شد. این مصوبه تنها موضوعات پیرامون ریاست بانک مرکزی را شامل می‌شود، که عبارتند از: ویژگی‌ها و صلاحیت‌های رئیس کل، فرآیند نصب، دوره تصدی، فرآیند عزل و پذیرش استعفا. بر اساس مواد این مصوبه، رئیس کل بانک مرکزی باید از کفایت علمی، کفایت تجربی و حسن شهرت برخوردار باشد و سابقه محکومیت و تخلف مالی گسترده نیز نداشته باشد. کفایت علمی با مدرک دکترا در رشته‌های اقتصادی، پولی و مالی سنجیده می‌شود و کفایت تجربی مشروط به داشتن حداقل هفت سال تجربه در حوزه‌های مرتبط یا پنج سال در حوزه‌های تخصصی بانک مرکزی است.
رئیس کل بانک مرکزی با پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی، تصویب هیات دولت و تایید رئیس‌جمهور نصب می‌شود. رئیس کل بانک مرکزی برای دوره‌ای پنج‌ساله منصوب می‌شود و انتخاب مجدد وی برای دوره‌های بعدی مانعی ندارد. اگر رئیس کل بانک مرکزی شرایط اولیه را از دست بدهد یا کوتاهی در انجام وظایف داشته باشد عزل می‌شود. عزل رئیس کل بانک مرکزی به پیشنهاد رئیس‌جمهور و با رای دوسوم اعضای هیات دولت صورت می‌گیرد. با قبول استعفا توسط رئیس‌جمهور نیز دوره تصدی رئیس کل خاتمه می‌یابد.

واضح است که مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام با هدف ایجاد هماهنگی میان دولت و بانک مرکزی تنظیم شده است. رئیس‌جمهور و اعضای هیات دولت در نصب و عزل رئیس کل اختیار کامل دارند. حتی تبصره ماده این مصوبه به رئیس‌جمهور جدید اختیار می‌دهد رئیس کل بانک مرکزی را که بیش از یک سال از دوره تصدی وی باقی مانده است تغییر دهد. تجربه دوران تصدی روسای کل بانک مرکزی ایران نشان می‌دهد دوره تصدی اکثریت آنها کمتر از چهار سال است. به عبارت دیگر دولت‌ها چه از نظر قانونی و چه از نظر حرفه‌ای محدودیتی برای تغییر رئیس کل بانک مرکزی نداشته‌اند. با این مصوبه جدید تنها ابهامات مربوط به نحوه اداره بانک مرکزی رفع شده است ولی این مصوبه موجب افزایش استقلال بانک مرکزی و بهبود سیاستگذاری پولی نمی‌شود.
به راحتی قابل پیش‌بینی است که با تغییر رئیس‌جمهور و اعضای دولت،‌ رئیس کل بانک مرکزی نیز تغییر کند یا در صورتی که رئیس کل بخواهد سیاست‌های مستقل اجرا کند به سرعت عزل شود. بانک مرکزی ایران اهداف چندگانه‌ای به صورت کمک به رشد اقتصادی و حفظ ارزش پول ملی دارد. این اهداف نه‌تنها ممکن است در کوتاه‌مدت در تضاد با یکدیگر قرار بگیرند، بلکه حتی تفسیرهای متفاوت و گاه متضادی از آنها ارائه می‌شود. بنابراین عدم‌شفافیت در اهداف بانک مرکزی دست سیاستمداران دولتی را در عزل و نصب رئیس کل بانک مرکزی باز می‌گذارد.

در هفته‌های گذشته، برخی نمایندگان مجلس شورای اسلامی نیز طرح عملیات بانکداری بدون ربا را ارائه کرده‌اند که در آن نحوه تخصیص منابع شبکه بانکی و سیاستگذاری پولی تغییر کرده است. با توجه به تعدد قوانین حوزه پولی و همچنین پیشرفت‌های علمی و تجربی به دست آمده در این زمینه به نظر می‌رسد لازم است مجموعه قوانین پولی و بانکی کشور مورد بازنگری جامع قرار گیرد. از سال‌های گذشته بانک مرکزی بررسی جامع این قوانین را آغاز کرده و پیش‌نویس دو قانون را تدوین کرده است. این لوایح برای طی مراحل قانونی به هیات محترم وزیران فرستاده شده است و انتظار می‌رود به زودی به مجلس شورای اسلامی تقدیم شود. انتظار می‌رود با توجه به اهمیت این قوانین و ماهیت تخصصی آنها، این لوایح با کمترین اصلاح از طرف مجلس شورای اسلامی تصویب شود.