دولت بزرگ اما ناکارآمد

تداخل و درهم‌تنیدگی وظایف تصدی‌گری با اعمال حاکمیتی دولت به میزانی شدت یافته است که دولت در شرایط حاضر امکان انجام فعالیت‌های حاکمیتی خود را، هم با کارایی و هم در راستای صرفه و صلاح نظام اقتصادی و اجتماعی کشور ندارد. در ادبیات نظری شرح وظایف و ماموریت‌های دولت، اعمال حاکمیت فقط توسط دولت امکان‌پذیر است و اختیار و مسوولیت دولت در این ارتباط هم منبعث از جایگاه قانونی و نظریات نظری حاکمیتی است. هیچ نهاد دیگری نمی‌تواند وظایف حاکمیتی را با منفعت مالی و اقتصادی انجام دهد و دولت هم با انجام این وظایف درصدد تحقق منافع صرفاً غیراقتصادی، اجتماعی و سیاسی‌ای است که در تحلیل نهایی منجر به تسهیل تحقق منافع اقتصادی می‌شود.

برای شناخت عوامل اصلی عدم کارایی دولت در انجام وظایف ذاتی خود لازم است فرآیند شکل‌گیری دولت مدرن در کشور و توسعه ابزارها و سهم دولت در نظم اقتصادی و اجتماعی کشور با دقت بررسی و ارزیابی شود. طی دهه‌های اخیر چند عامل اساسی و اثرگذار، عدم کارایی مزبور را تشدید کرده است.

الف- ابهام در وظایف و ماموریت‌های دولت

در ایران، دولت (قوه مجریه) تنها نهاد اعمال حاکمیت نیست و بنابراین نمی‌توان کیفیت، کارایی و اثربخشی اقدامات و ماموریت‌های اعمال حاکمیت را صرفاً بر اساس عملکرد دولت تحلیل کرد. نداشتن نقش منحصر به فرد در اعمال حاکمیت دولت، به دلیل مفاد قوانین و مقررات، هم‌پوشانی‌ها، تداخل‌ها و حتی تضادهایی است که در مفاد حقوقی و قانونی وجود دارد. به عنوان مثال، متولی اعمال حاکمیت و سیاستگذاری در موضوع «اراضی» یا «زمین» و انواع آن در ایران فقط دولت نیست، و تصمیم‌گیری برای این موضوع فقط توسط دولت صورت نمی‌گیرد و نیروها و نهادهای دیگری هم به‌طور قانونی دخالت دارند.

ب- تداخل تصدی‌گری و اعمال حاکمیت

تاکنون در مفاد قانونی تعریف کامل، جامع و مانعی از «اعمال حاکمیت» نه ارائه شده و نه تصویب شده است. در یک طبقه‌بندی در مفاد قوانین برنامه و بودجه، به‌طور مختصر هر فعالیتی را که با اهداف غیراقتصادی، اجتماعی و سیاسی صورت می‌گیرد و در راستای ایجاد امنیت و رفاه در جامعه است در حوزه اعمال حاکمیت دولت طبقه‌بندی کرده‌اند و اقداماتی که در راستای منافع اقتصادی (حتی بدون بازده) انجام می‌شود، در زمره فعالیت‌های تصدی‌گری طبقه‌بندی می‌شود. لکن در بسیاری موارد استنباط‌های متفاوت یا بعضاً متضاد از این تعاریف در بررسی‌ها و تحلیل‌ها صورت می‌گیرد. به عنوان مثال بسیاری فعالیت‌های شرکت‌های آب منطقه‌ای را فعالیت‌های حاکمیتی و در اختیار دولت قلمداد می‌کنند. یا برخی از سیاستگذاران، قانون‌نویسان و مجریان، شرکت‌های مادر (Holding) را نهادهای حاکمیتی می‌دانند. در حالی که این شرکت‌ها به صورت یک بنگاه اقتصادی و مرکز هزینه-فایده دارای ماموریتی اقتصادی هستند. این تداخل موجب می‌شود انجام فعالیت‌های حاکمیت در معرض فعالیت‌ها و قضاوت‌های سودآوری و اقتصادی قرار گیرد و به دلیل غیرسودآور بودن یا هزینه‌دار بودن انجام آنها به دلیل نداشتن سود، از انگیزه لازم برخوردار نباشد. همچنین بنگاه‌های اقتصادی‌ای وجود دارند که وظایف حاکمیتی را در کنار فعالیت‌های اصلی خود پیگیری می‌کنند و منابع لازم برای اعمال حاکمیت را از محل منابع حاصل از تصدی‌گری تامین می‌کنند که در این صورت اعمال حاکمیت با انگیزه‌های اقتصادی مرتبط می‌شود و این ابتدای عدم کارایی‌هاست.

ج- منابع درآمدی دولت

در ایران دولت در ازای ارائه خدمات خود به مردم قیمت آن را حتی حداقل به میزان معادل یا بیشتر از بهای تمام‌شده خدمت یا کالای ارائه‌‌شده، از مردم دریافت نمی‌کند و اصولاً دولت در ایران وابستگی مالی و اقتصادی به مردم ندارد. بنابراین برای نهادها و مراجعی که خدمت به مردم ارائه می‌کنند انگیزه‌ای وجود ندارد تا خدمات مربوط را به نحو مطلوب ارائه و در جهت توسعه کیفی و کمی آن تلاش کنند. تا‌کنون منابع درآمدی دولت از محل فروش سرمایه‌های معدنی، نفت و محصولاتی بوده است که وابستگی دولت را به منابع مالی و اقتصادی مردم پدید نمی‌آورد. این وضعیت باعث شده است اصولاً در بدنه دولت مفهوم مردمداری و مشتری‌مداری که مخاطب منحصر به فرد و اصلی آن مردم جامعه هستند، وجود نداشته باشد. از این‌رو ارائه خدمات به مردم و حتی اعمال حاکمیت اقدامی صرفاً برای رفع تکلیف است و متقابلاً مردم هم دولت را به عنوان نهادی برای ارائه خدمات به نحو مطلوب نمی‌دانند. از سوی دیگر در آمدهای حاصل از صادرات نفت و منابع طبیعی هم به وفور و بدون هزینه در اختیار دولت است و برای کسب آن زحمتی را متحمل نمی‌شود. لذا در هزینه کردن آن هم مجبور به رعایت اصول اقتصادی، مالی و صرفه و صلاح نیست.

د- کاهش سهم دولت در اقتصاد

پدیده‌ای که طی سال‌های اخیر و خصوصاً از سال‌های 1384 به بعد اتفاق افتاده است، کاهش سهم دولت در اقتصاد در مقابل افزایش وسیع سهم نهادهای شبه‌دولتی است. نهادهای مذکور دولتی هستند ولی در فعالیت‌ها و اقدامات کسب منافع و استفاده از فرصت‌های اقتصادی و مالی در بازارهای کسب و کار همچون بنگاه‌های اقتصادی بخش خصوصی فرصت‌جویی می‌کنند. نهادهای شبه‌دولتی در اعمال حاکمیت دولت هم به‌طور مستقیم و غیر‌مستقیم دخالت می‌کنند و این‌گونه فعالیت‌های دولت را تحت تاثیر قرار می‌دهند. به این ترتیب در ارائه خدمات عمومی فقط دولت متولی اقدامات نیست. بسیاری از عدم کارایی‌ها در ارائه خدمات دولتی و اعمال حاکمیت، ناشی از دخالت و تاثیر نهادهای شبه‌دولتی در امور حاکمیتی است.

ه- بودجه متمرکز

محصول نظام بودجه‌ریزی در ایران بودجه متمرکز در کلیه مراحل تهیه و تنظیم و اجرا در کل کشور است. بدون تردید با توسعه جامعه، افزایش شهرنشینی و ارتقای طبیعی و مستمر الگوهای رفاهی و زندگی، تعدد مراکز جمعیتی و مناطق تولید و مصرف نظام‌های محلی و منطقه‌ای سیاسی و اداری شکل گرفته و توسعه می‌یابند. در ایران تفاوت‌های قومی و اقلیمی و مزیت‌های اقتصادی و اجتماعی به این پراکندگی و تعدد دامن می‌زند. با افزایش مراکز جمعیتی و با توجه به تفاوت در مزیت‌های نسبی مناطق، هر یک از محدوده‌های سیاسی جغرافیایی می‌تواند دارای یک واحد مستقل برای ارائه خدمات دولتی و مدیریت اجتماعی باشد. در این صورت تعدد مراکز سیاستگذاری و اجرایی ارائه خدمت و کسب درآمد هم موجب تخصصی و بومی شدن دانش فنی فعالیت‌ها و تدقیق برآوردها و پیش‌بینی‌ها می‌شود و قابلیت شکل‌گیری دولت‌های محلی بر اساس مزیت‌های منطقه مربوط امکان‌پذیر است. این وضعیت اثر بسیار تعیین‌کننده‌ای بر کارایی ارائه خدمات دولتی و اعمال حاکمیت دولت (در منطقه) دارد. در ایران نظام بودجه‌ریزی و دخل و خرج دولت متمرکز و در مرکز کشور است و نهادهای محلی و منطقه‌ای مخاطبان و نیازمندان دریافت منابع از نهاد مرکزی دولت هستند، در حالی که خدمات دولتی و اعمال حاکمیت دولت در مناطق مختلف انجام می‌شود. این شرایط نه‌تنها بر پیچیدگی، کندی و کاهش بهره‌وری در ارائه خدمات دولتی و کارکرد نظام اداری کشور به شدت می‌افزاید بلکه فعالیت‌های کسب و کار و پیگیری منافع اقتصادی را نیز تحت تاثیر منفی قرار می‌دهد.

و- بدنه حجیم، فرسوده و با دانش فنی پایین در دولت

مجموعه کمیت و کیفیت خدمات و محصولاتی را که دولت ارائه می‌کند و حجم فعالیت‌هایی که برای اعمال حاکمیت انجام می‌دهد می‌توان در یک تابع و الگوی تولید در نظر گرفت که عوامل تولید، نیروی انسانی و شاغلان دولت و امکانات مادی و تجهیزاتی در اختیار دولت هستند. کارکرد این الگو در حال حاضر و خصوصاً طی سال‌های اخیر، در وضعیت مناسب نیست و بنابراین مجموعه سیستم دولتی و عوامل شکل‌دهنده آن به نحو شایسته‌ای سازماندهی و تجهیز نشده‌اند. به روز نبودن دانش فنی متناسب با دانش فنی مورد نیاز، بهینه نبودن کیفیت نیروی انسانی و کمیت شاغلان و همچنین مدرن نبودن و به هنگام نبودن سازمان و تشکیلات دولت منجر شده است که دولت در مجموعه وظایف اعمال حاکمیت و ارائه خدمات دولتی با اختلالات سیستمی و کارکردی مواجه باشد. بدنه حجیم و فاقد کارایی دولت هم موجب تحقق نا‌مناسب هزینه‌ها و هم منجر به عدم تحقق منافع مادی و غیر‌مادی می‌شود.

بنابراین مجموعه عوامل موثر بر کارکرد نامناسب و ضعیف در بخش اعمال حاکمیت و ارائه خدمات دولتی را باید در تمامی حوزه‌های اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی جست‌وجو کرد. شکست سیاست‌های خصوصی‌سازی و توسعه بخش‌های بی‌هویت غیرخصوصی، میدان ندادن به بخش خصوصی کارآفرین، نوآور و فن‌سالار، وجود قوانین دست و پا گیر و مخل توسعه سرمایه‌گذاری‌های مولد و در نتیجه آن کوچک نشدن دولت و حجم بزرگ و فرسوده آن، نه‌تنها موجب شکل‌گیری دولت شایسته (به معنای فنی و تخصصی آن) نمی‌شود، بلکه مزیت‌ها و قابلیت‌های کشور را در بخش‌های تولیدی و زیربنایی تحت تاثیر منفی قرار می‌دهد. به دلیل تداخل حاکمیت و تصدی‌گری دولتی و نبود سیستم‌های شفاف و کارآمد هزینه‌یابی و نظام‌های پیشرفته اداری و مالی و برنامه‌ریزی، بخش اعمال حاکمیتی و ارائه خدمات دولتی، در شرایط ناکارآمد و نامطلوب قرار دارد.