ضعف بوروکراسی

دولت در اقتصاد ایران به صورت تاریخی از ضعف بوروکراسی خود رنج می‌برد. ساختار بوروکراتیک ضعیف دولت در یک بستر تاریخی شکل گرفته است که دو عامل کلیدی محدود شدن رقابت و شکل‌گیری ساختار رانتی در ایجاد آن نقش اساسی داشته است. در چنین چارچوبی اگرچه دولت هزینه‌های زیادی در راستای ارائه خدمات عمومی متقبل می‌شود، اما نه‌تنها هیچ تضمینی وجود ندارد که هزینه‌های دولت از کیفیت و کارایی کافی در راستای تامین منافع اجتماعی برخوردار باشد، بلکه عموماً از کیفیت و کارایی پایین برخوردار بوده و منافع عمومی را تامین نمی‌کند. در شرایط فعلی به واسطه تحریم‌ها و کاهش قیمت نفت، دولت با کاهش شدید درآمدهای نفتی و به دنبال آن تنگنای مالی مواجه شده که مصائب خدمات‌رسانی دولت را دوچندان کرده است. در بحث حاضر به بررسی اقتصاد سیاسی ساختار دولت در ایران و پیامدهای آن بر عملکرد دولت و نیز تحلیل شرایط جاری دولت خواهیم پرداخت.

1- تضعیف کارایی دولت در سایه نظم مبتنی بر رقابت محدود

تحلیل حاضر از دولت، عمدتاً یک تحلیل کارکردی است. در این چارچوب سوال اساسی این است که مهم‌ترین کارکرد دولت در یک جامعه چیست؟ وظایف و کارکردهای دولت در جوامع مختلف و نیز در دوره‌های تاریخی گوناگون، متفاوت و متنوع بوده است. دولت‌ها به گونه‌ای سنتی، وظایف تامین امنیت، ایجاد و حفظ نظم و رعایت و حفاظت از عدالت را بر عهده داشته‌اند. اما با گذشت زمان و بروز تحولات گسترده جوامع، دامنه وظایف دولت به‌طور عمومی افزایش یافته است. با همه این احوال، در میان تمامی کارکردهای دولت، کارکرد اصلی عبارت است از کنترل و مهار خشونت (داخلی و خارجی) جهت ایجاد و حفظ نظم. در اکثر جوامع چه قدیم و چه جدید، پتانسیل خشونت به صورت محدود باقی نمانده و در سراسر جامعه گسترش یافته است (نورث و همکاران، ۲۰۰۹). روشن است که با وجود توانایی‌های بی‌نظیر بازار، اما تمام مبادلات به‌صورت جامع و کامل، به خصوص مبادلات سیاسی در جهت مهار خشونت، در چارچوب بازار حل و فصل نخواهد شد.
پراکندگی خشونت بالقوه در جامعه، اساس نظم بازار را تهدید می‌کند. بر این اساس مهم‌ترین کارکرد دولت عبارت است از مدیریت، کنترل و مهار خشونت (داخلی و خارجی) جهت ایجاد و حفظ نظم. در کنار این کارکرد بنیادی است که دولت کارکردهای متفاوت دیگری نیز پیدا می‌کند. اما مهم‌ترین مساله مرتبط با دولت دقیقاً این است که خشونت که به‌طور گسترده و بالقوه در جامعه پراکنده است، چگونه کنترل و مهار می‌شود. به‌طور کلی به منظور کنترل خشونت، رقابت در کشورهای مختلف به دو شکل اصلی سازماندهی می‌شود: رقابت باز و رقابت محدود.

نظم مبتنی بر رقابت محدود، از طریق ایجاد دسترسی محدود برای مردم جهت ایجاد سازمان‌های سیاسی و اقتصادی و فعالیت در دولت و بازار، رقابت را محدود کرده و از این طریق خشونت را مهار و کنترل می‌کند. تحت نظم رقابت محدود، دولت به عامل خلق و توزیع رانت میان صاحبان قدرت بدل می‌شود و از این طریق خشونت کنترل و مهار می‌شود. اگر رقابت در دولت جهت کسب قدرت و مقام ممکن باشد، مجموعه‌ای از فعالان اقتصادی دارای این انگیزه خواهند بود تا به جای پشتیبانی از ائتلاف سیاسی حاکم در دولت، به ایجاد و پشتیبانی از ائتلاف سیاسی دیگری اقدام کنند تا از این طریق موفق به خلق و کسب رانت بیشتری شوند. اما در صورتی که رقابت در دولت محدود شده باشد، ائتلاف سیاسی حاکم این پیام را به فعالان اقتصادی در بازار می‌دهد که در صورت عدم پشتیبانی از ائتلاف سیاسی حاکم، رانت‌های آنان در بازار با تهدید مواجه شده و از دست خواهد رفت.

در مقابل در نظم مبتنی بر رقابت باز، از طریق ایجاد دسترسی آزاد برای مردم جهت ایجاد سازمان‌های سیاسی و اقتصادی و فعالیت آزادانه در آنها، رقابت را گسترش داده و از این طریق خشونت را مهار و کنترل می‌کنند.
سوال این است که چه چیزی جلوی اصحاب قدرت سیاسی و اقتصادی را می‌گیرد تا نتوانند نظم مبتنی بر رقابت باز را به رقابت محدود تغییر دهند؟ مسلماً پاسخ بی‌اشتیاقی و بی‌علاقگی آنها به خلق رانت و بهره‌مندی از آن نیست؛ اما رقابت بی‌وقفه‌ای که از ورود و دسترسی آزاد هم در دولت و هم در بازار ناشی می‌شود، تلاش فعالان اقتصادی و سیاسی را برای خلق رانت‌های «دائمی» از طریق ایجاد محدودیت در دسترسی و رقابت، با ناکامی مواجه می‌کند. ایده اساسی این است که در دولت نیز مانند بازار، رقابت عامل اصلی کارایی است. دولت کارآمد، دولتی است که با کمترین ممانعت در رقابت، موفق به کنترل و مهار خشونت و تامین نظم و امنیت شود. در ساختار دولت نیز مانند نظام بازار، افراد در پی کسب منفعت شخصی خویش هستند. به همان شکل که رقابت تحت نظم خودجوش نظام بازار، پیگیری منافع شخصی افراد در بازار را با تامین منافع اجتماعی همسو می‌کند و عامل کارایی بازار است، در نظم سلسله‌مراتبی دولت نیز رقابت عاملی است که تامین منافع شخصی افراد در دولت را در راستای تامین منافع اجتماعی همسو کرده و موجبات کارایی دولت را فراهم آورد.
در نقطه مقابل، دولتی که با ایجاد محدودیت گسترده در رقابت موفق به کنترل خشونت شود یا اساساً از مهار خشونت باز بماند، یک دولت ناکارآمد خواهد بود. چرا که اگر رقابت در کسب مناصب دولتی محدود شود، دولتمردان با توجه به موقعیت انحصاری خود در قدرت، انگیزه‌ای برای پیگیری منافع اجتماعی جهت حفظ قدرت نخواهند داشت، چرا که تهدیدی جدی از سوی رقبا برای تصاحب مناصب قدرت وجود ندارد. بنابراین تحت حاکمیت نظم مبتنی بر رقابت محدود، رقابت در دولت نیز محدود شده و این امر نقش کلیدی در کاهش کارایی دولت ایفا خواهد کرد. در مجموع در جوامع مختلف و در یک بستر تاریخی در راستای کنترل خشونت، طیفی از محدودیت در رقابت ایجاد می‌شود. به لحاظ نظری این طیف، از رقابت کاملاً باز تا رقابت کاملاً محدود را در‌بر می‌گیرد. به لحاظ عملی هرچه درجه محدودیت رقابت در نهادهای بنیادین جامعه و به‌طور مشخص دولت بیشتر شود، کارایی دولت در انجام وظایف و ایفای تعهداتش کاهش می‌یابد.

۲- نفت، دولت رانتی و تضعیف بوروکراسی دولت

رانت و رانت‌جویی به‌طور طبیعی به صورت بالقوه و بالفعل در همه دولت‌ها البته به درجات مختلف وجود دارد. از آنجا که تحت نظم‌های مبتنی بر رقابت محدود، خلق و توزیع رانت توسط دولت‌ها، عامل کلیدی کنترل و مهار خشونت است، بنابراین رانت‌جویی به صورت ذاتی در چنین دولت‌هایی وجهی آشکار دارد. این وضعیت در دولت‌هایی که دارای منابع طبیعی سرشار هستند، به مراتب جدی‌تر است. در دولت‌هایی که علاوه بر حاکمیت نظم مبتنی بر رقابت محدود، مالک منابع بزرگ طبیعی مانند نفت نیز هستند، درآمدهای حاصل از این منابع می‌تواند بزرگ‌ترین منبع خلق رانت را در دولت تشکیل دهد و ساختار بوروکراتیک دولت را دگرگون کند. در نتیجه مساله رانت‌جویی در این دولت‌ها ممکن است بسیار جدی‌تر از سایر دولت‌ها باشد که می‌تواند در حاکمیت دولت رانتی نمود پیدا کند. در واقع این ایده که دولت‌هایی که وابسته به رانت هستند ماهیتاً متفاوتند از دولت‌هایی ‌که وابسته به مالیات داخلی هستند، باعث طرح مفهوم دولت رانتی شده است.
البته حاکمیت دولت رانتی در کشورهای نفتی، امری گریزناپذیر نیست. نمونه بارز این موضوع را می‌توان در نروژ دید. کشور نروژ با وجود درآمدهای عظیم ناشی از نفت، کمتر نشانه‌ای از وجود یک دولت رانتی دارد. علت اصلی این موضوع را که دولت نروژ پس از ورود رانت نفت بدل به یک دولت رانتی نشد باید در حاکمیت نظم مبتنی بر رقابت باز در زمان ورود رانت نفت در این کشور جست. این در حالی است که دولت‌ها در بسیاری از کشورهای نفت‌خیز در زمان ورود رانت نفت، تحت حاکمیت نظم‌های مبتنی بر رقابت محدود بودند که کاملاً مستعد تبدیل شدن به دولت‌های رانتی بوده‌اند. دولت در ایران یکی از نمونه‌های بارز چنین دولتی است. دولت‌های رانتی از ویژگی‌های مشترکی برخوردارند که مهم‌ترین آنها را می‌توان به شرح زیر برشمرد.

الف- یک دولت رانتی، به‌طور ذاتی دارای ساختار بوروکراتیک ضعیف است

وجود منابع عظیم رانت در اختیار دولت و استقلال مالی دولت از عملکرد واقعی اقتصاد داخلی، موجب تضعیف ساختار بوروکراتیک دولت می‌شود. از آنجا که دولت برای تامین مالی مخارج خود به دلیل وجود منابع رانت برون‌زا احساس نگرانی نمی‌کند، جهت به وجود آوردن نهادهای کارا و ساختار سازمانی با زیرساخت قانونیِ کارا و دقیق و نیز نظام بوروکراتیک متمرکز، قوی و منسجم جهت مالیات‌ستانی از اقتصاد داخلی حساسیتی نخواهد داشت. این امر موجب ضعف سیستم بوروکراتیک و نظام تصمیم‌گیری دولت خواهد شد. به بیان کارل، منابع درآمدی دولت، نحوه جمع‌آوری این درآمدها و نحوه استفاده از آنها، نقشی مهم در تعیین ماهیت دولت و کارایی نظام بوروکراتیک آن خواهد داشت (کارل، ۱۹۹۷). در واقع نیاز دولت به مالیات‌ستانی، دولت را به این سمت هدایت خواهد کرد تا با ایجاد یک نظام بوروکراتیک قوی، به امر مالیات‌ستانی بپردازد، در حالی که درآمدهای بادآورده ناشی از رانت نفت، تشکیل یک نظام بوروکراتیک قوی در دولت جهت مالیات‌ستانی را منتفی می‌کند.

ب- دولت رانتی، تبدیل به دولتی متوهم و ولخرج می‌شود

رانت عظیم حاصل از نفت و توهم قدرتی که ایجاد می‌کند، می‌تواند ضعف نزدیک‌بینی را در تصمیم‌گیران سیاسی تشدید کند. به‌طوری که مسیر توسعه کشورهای عمده نفتی به وسیله یک «ذهنیت نفتی» مختل می‌شود و ثروت عظیم بادآورده منتهی به رضایتمندی رخوتناک یا نزدیک‌بینانه در میان تصمیم‌گیران سیاسی شده و در نهایت منجر به برنامه‌ریزی‌های اقتصادی اهمال‌کارانه و تنوع اقتصادی ناکافی می‌شود (راس، ۱۹۹۹). درآمدهای سرشار حاصل از رانت، دولت را جهت برنامه‌ریزی برای رشد و توسعه اقتصادی تحریک می‌کند و در نتیجه دولت رانتی به متولی امر توسعه تبدیل می‌شود. اما رانت عظیم منابع در اختیار دولت منجر به انتخاب‌ها و تصمیم‌گیری‌های ناسنجیده و شتاب‌زده شده و این انتخاب‌ها سپس طی زمان تداوم می‌یابد، چرا که جاده‌ای آسان در اختیار سیاستگذاران می‌گذارد. خرج کردن برای حاکمان اصل مسلم می‌شود، زیرا منابع به حد کافی در دسترس هستند و چون وظایف دشواری مثل ساختن نظام و اقتدار اداری، زمان‌بر بوده و پاداش‌های آنی اندکی فراهم می‌کند، حقیقتاً خرج کردن به سازوکار ابتدایی «دولتمندی» تبدیل می‌شود؛ همچنان که پول، دائماً جایگزین اقتدار و توانایی می‌شود (کارل، ۱۹۹۷).

د- خدمات دولت رانتی، نه بر اساس پاسخگویی و شفافیت، بلکه برای ایجاد شبکه حامیان وابسته ارائه می‌شود

دولت رانتی برای تداوم خود مجبور به ایجاد شبکه‌ای از حامیان وابسته است. استراتژی کلی دولت رانتی جهت جلب چنین حمایتی این است که بخشی از رانت حاصل از منابع را در راستای گسترش رفاه عمومی توزیع کند؛ فراهم آوردن فرصت‌های مناسب اقتصادی مانند اشتغال، اعطای قراردادهای دولتی و همچنین ایجاد زیرساخت‌های اقتصادی و خدمات عمومی مانند بهداشت و آموزش رایگان، ابزارهای دولت رانتی در راستای تامین استراتژی فوق هستند. علاوه بر این، گسترش نظام بوروکراسی دولت رانتی و دستگاه اداری آن می‌تواند راهبردی موثر برای توزیع رانت میان مردم و منبعی مهم برای اشتغال گروه‌های مختلف جامعه و ایجاد وابستگی مردم به دولت و کسب حمایت و مشروعیت از جانب آنان باشد. در واقع دریافت مقادیر هنگفت رانت توسط دولت رانتیر، وجود نظام بوروکراتیک گسترده را ضروری می‌سازد تا به واسطه آن دولت در راستای استراتژی توزیع موثر رانت در جامعه موفق باشد.

هـ- دولت رانتی به هدف فعالیت‌های رانت‌جویانه تبدیل می‌شود

وجود منابع رانت عظیم در یک دولت رانتی و تبدیل دولت به کانون تخصیص‌دهنده و توزیع‌کننده رانت، دولت را به هدف اصلی و اولیه عوامل رانت‌جو تبدیل می‌کند. تلاش عوامل رانت‌جو جهت بهره‌برداری از فرصت‌های بالقوه کسب منفعت از دولت به عنوان منبع عظیم رانت، موجب نفوذ گسترده آنان به انحای متفاوت در دولت و تغییر ساختاری دولت در جهت تامین منافع عوامل رانت‌جو می‌شود که در نتیجه آن اقتدار دولت بیش از پیش کاهش می‌یابد. رانت‌جویی در بودجه‌ریزی دولتی متاثر از رفتار کارگزاران دولتی شامل تیم سیاسی (شکل‌دهندگان هزینه‌ها) و بوروکرات‌ها (هزینه‌کنندگان) از یک سو و نیز گروه‌های فشار (جهت‌دهندگان هزینه‌ها) است. تحت حاکمیت دولت رانتی زمینه رانت‌جویی در بودجه‌ریزی دولتی به سهولت فراهم است.

رانت‌جویی کارگزاران دولتی

اصولاً بوروکرات‌ها کارگزاران تیم سیاسی بوده و ارتباط تنگاتنگی با آنها دارند و چون می‌دانند چگونه تصمیم‌گیرندگان و سیاستگذاران را متاثر کنند، تمایل به گسترش نفوذ خود دارند که این امر نیز به نوبه خود به گسترش بی‌رویه بخش عمومی می‌انجامد (استفان بیلی، ۲۰۰۲). رابطه میان تیم سیاسی و بوروکرات‌ها به مثابه انحصار دوجانبه‌ای است که در آن بوروکرات‌ها یگانه عرضه‌کنندگان کالاهای عمومی و تیم سیاسی نیز تنها سفارش‌دهندگان آنها هستند. بوروکرات‌ها به دلیل توان کارشناسی و تخصصی و نیز قدرت انحصاری در تدارک ستانده‌های اداری مورد تقاضای تیم سیاسی در مزیت قرار دارند. به علاوه تیم سیاسی معمولاً از عملکرد بوروکرات‌ها اطلاع چندانی ندارند و نمی‌توانند نظارت کارآمدی در این زمینه داشته باشند. موقعیت بوروکرات‌ها در تمهید کالاهای عمومی به آنها این امکان را می‌دهد تا اطلاعات راجع به شیوه عرضه هر کالای عمومی یا ستانده بوروکراتیکی را انحصاری نگه دارند. در نتیجه می‌توانند در برآورد هزینه‌های تمام‌شده کالاهای بخش عمومی و نیز فایده‌های آنها برای تامین‌کنندگان منابع عمومی غلو کنند. بنابراین کالاهای عمومی بیشتر از آنچه از نظر تامین‌کنندگان هزینه‌های آنها بهینه است، عرضه خواهند شد و در عرضه آنها نیز اصل کارایی کمتر ملاک قرار می‌گیرد (استفان بیلی، ۱۹۹۹).

رانت‌جویی گروه‌های فشار

منظور از گروه‌های فشار در بودجه‌ریزی دولتی، گروه‌های همسودی هستند که درصددند از طریق فشار بر طیف کارگزاران بودجه، گزینه‌های مورد نظر خود را بر بودجه عمومی تحمیل کنند یا نتایج سیاست‌های بودجه‌ای را در راستای انتفاع خود تحت تاثیر قرار دهند. گروه‌های فشار از قدرت سیاستگذاری، گنجاندن گزینه‌های مورد نظر در بودجه، تحمیل پروژه‌های غیراقتصادی بر بودجه عمومی و افزایش بی‌رویه مخارج دولتی برخوردارند. بسیاری از دستگاه‌های اجرایی که از منابع عمومی استفاده می‌کنند و بسیاری از پروژه‌های سرمایه‌گذاری غیراقتصادی در کشور، در نتیجه فشار این گروه‌ها بر بودجه عمومی تحمیل می‌شوند.

۳- تحریم و توافق: آیا دولت می‌تواند چابک‌تر و کاراتر شود؟

بررسی ساختار دولت در ایران در بستر تاریخی حاکی از آن است که این ساختار با ساختار یک دولت رانتی تطابق نسبی دارد. در چنین چارچوبی اگرچه دولت هزینه‌های زیادی در راستای ارائه خدمات عمومی متقبل می‌شود، اما نه‌تنها هیچ تضمینی وجود ندارد که هزینه‌های دولت از کیفیت و کارایی کافی در راستای تامین منافع اجتماعی برخوردار باشد، بلکه عموماً از کیفیت و کارایی پایین برخوردار بوده و منافع عمومی را تامین نمی‌کند. در این میان تغییر تیم دولت در انتخابات و به تبع آن تغییر رویکرد سیاستگذاری اگرچه بر عملکرد دولت موثر است، اما مادامی که ساختار دولت رانتی حاکم است، نتیجه این تغییرات بر عملکرد دولت محدود و نامحسوس خواهد بود.

زمانی که با آگاهی از این پیش‌زمینه تاریخی به شرایط فعلی دولت در اقتصاد ایران نگاه کنیم، می‌توانیم به درک واقعی‌تری از وضعیت دولت و عملکرد آن دست یابیم. در شرایط فعلی دولت در اقتصاد ایران یک دولت رانتی وابسته به نفت است که به واسطه اعمال تحریم‌های اقتصادی طی سه سال اخیر از یک سو و کاهش قیمت نفت طی یک سال اخیر از سوی دیگر با کاهش شدید درآمدهای نفتی خود مواجه شده است.
بنابراین با دولتی روبه‌رو هستیم که علاوه بر ضعف بوروکراتیک با مشکلات شدید بودجه‌ای نیز دست و پنجه نرم می‌کند. دولت مجبور شده است به دنبال کاهش شدید درآمدها، مخارج خود را نیز به‌طور قابل توجهی تعدیل کند و کاهش دهد. بنابراین نه‌تنها مساله عدم کیفیت ارائه خدمات عمومی به دلیل ضعف بوروکراسی دولتی همچنان پابرجاست، بلکه کمیت ارائه این خدمات به دلیل تنگناهای مالی با کاهش روبه‌رو شده است. بنابراین با وجود رویکرد سازنده‌تر دولت جدید در امر سیاستگذاری، ساختار رانتی حاکم بر دولت از یک سو و تنگناهای مالی از سوی دیگر موجب شده تا در ارائه خدمات دولت بهبود محسوسی ملاحظه نشود. وضعیت چنین دولتی مشابه وضعیت یک فرد مبتلا به بیماری چاقی است که اخیراً به دلیل اوضاع بد مالی خود به ناگزیر با یک رژیم سخت غذایی مواجه شده است. این بیمار اگرچه به سرعت وزن خود را کاهش داده است، اما اکنون به واسطه چنین رژیم غذایی سختی با ضعف جسمی نسبتاً شدیدی نیز مواجه شده و در حال حاضر در دوره نقاهت به سر می‌برد. البته این شرایط سخت می‌تواند نویدبخش بهبود شرایط فرد در آینده باشد. اگر این فرد چاق که پس از یک رژیم غذایی سخت وزن خود را کاهش داده بتواند دوره نقاهت خود را با موفقیت به پایان رساند، پس از آن بدل به یک فرد سالم می‌شود که از کارایی مناسبی برخوردار خواهد بود.

از این منظر می‌توان اعمال تحریم‌ها بر اقتصاد ایران را یک فرصت برای دولت تلقی کرد که بر اساس آن دولت مجبور شده است هزینه‌های خود را کاهش دهد و ساختار خود را تعدیل کند و وابستگی خود را به درآمدهای نفتی کاهش دهد. اگر دولت بتواند این دوره نقاهت را به سلامت طی کند و به استقلال نسبی از رانت نفت دست یابد، این زمینه فراهم است که به دولتی چابک‌تر و کاراتر تبدیل شود. اگرچه نمی‌توان از این دولت انتظار کارایی دولتی تحت نظم مبتنی بر رقابت باز را داشت، اما مسلماً می‌توان انتظار کارایی فراتر از یک دولت رانتی وابسته به نفت را از آن داشت. البته در یک مسیر بلندمدت می‌توان گسترش رقابت را به هدف تامین کارایی بیشتر هدف‌گذاری و برنامه‌ریزی کرد.

اما خبر خوب این است که با حصول توافق هسته‌ای و لغو تحریم‌ها در آینده نزدیک،‌ درآمدهای سرشاری برای دولت در راه است. این خبر اگرچه خوب است، اما در صورت بروز اشتباه می‌تواند به نتایج بدی ختم شود. اگر فرد چاقی که به دلیل اوضاع بد مالی خود به ناگزیر به یک رژیم سخت غذایی تن داده و با کاهش وزن مواجه شده است، در دوره نقاهت خود با بهبود اوضاع مالی‌اش اغوا شده و به رژیم غذایی قبل برگردد، چه خواهد شد؟ پاسخ روشن است: سلامت او مجدداً در خطر است. این فرد پیش از دستیابی به سلامت کامل، دوباره درگیر بیماری چاقی شده و آنچه را به سختی به دست آورده بود، به سادگی از دست خواهد داد. بنابراین آنچه برای دولت در شرایط فعلی مهم است این است که در برابر اغوای افزایش هزینه‌ها از محل افزایش رانت نفت از خود مقاومت نشان داده و تلاش کند تا با حفظ و تقویت استقلال نسبی به دست‌آمده از درآمدهای نفتی،‌ اصلاح ساختار خود را ادامه داده و به تدریج بدل به دولتی چابک‌تر و کاراتر شود. در غیر این صورت، آنچه تاکنون به سختی به کف آمده، به سادگی از کف خواهد رفت!