رختِ جدیدِ نفت

تهران در روزهای شنبه و یکشنبه هفته گذشته، میزبان نشستی بود که در آن ضمن معرفی قراردادهای جدید نفتی ایران

(Iran's Petroleum Contract)، تعدادی از فرصت‌های سرمایه‌گذاری در بخش بالادستی نفت و گاز معرفی شدند. برگزاری این نشست حدود دو سال پس از تشکیل کمیته بازنگری قراردادهای نفت و گاز به ریاست سیدمهدی حسینی، که به عنوان بنیانگذار قراردادهای بیع متقابل (Buy Back) شناخته می‌شود، و در شرایطی صورت گرفت که بر اساس پیش‌بینی‌ها تا کمتر از یک ماه آینده، تحریم‌های ایران لغو و فرصت برای حضور شرکت‌های بین‌المللی غربی فراهم خواهد شد. قراردادهای جدید نفتی موسوم به IPC همچون بیع متقابل، منتقدان و طرفداران جدی دارند: گروهی معتقدند این قراردادها جذاب‌تر از مدل‌های مورد استفاده در قطر و عراق و عواید حاصل از آن برای ایران حداکثر است و دسته‌ای دیگر بر این نظر هستند که حتی اگر یکی از مشکلات صنعت نفت ایران عدم حضور شرکت‌های خارجی باشد، این قراردادها کمک چندانی به رفع این موضوع نخواهد کرد و البته حافظ منافع ملی نیز نیست. نکته جالب این است که گروه اول، عموماً روزگاری مدافع بیع متقابل بودند و اکنون آن را مناسب نمی‌دانند و گروه دوم که به قرارداد مذکور ایراداتی وارد می‌کردند، اکنون معتقدند حتی آن شیوه قراردادی هم بهتر از IPC است. از آنجا که اختلاف دیدگاه‌ها درباره IPC، پیشتر نیز درباره بیع متقابل مشاهده می‌شد و احتمالاً در ادامه پررنگ‌تر نیز خواهد بود؛ بهتر است بررسی ماجرا با یک بازگشت کوتاه به بیع متقابل آغاز شود؛ یعنی سال‌های ابتدایی دهه 1370 شمسی.

سه نسل از یک قرارداد

پیش از انقلاب اسلامی به موجب قانون نفت مصوب سال 1353، قراردادهای نفتی ایران از نوع خدماتی بودند؛ اگرچه طی سال‌ها و دهه‌های قبل از آن، قراردادهای امتیازی و مشارکتی نیز مورد استفاده قرار گرفته بودند. طی سال‌های 1358 به بعد، فضای عمومی کشور، که در قوانین نیز منعکس شده بودند، باعث شد سرمایه‌گذاری خارجی و به‌ویژه حضور شرکت‌های نفتی بین‌المللی از دستور کار خارج شود. از جمله ماده ششم قانون نفت مصوب 1366 مقرر می‌داشت: «کلیه سرمایه‌گذاری‌ها بر اساس بودجه واحدهای عملیات از طریق وزارت نفت پیشنهاد و پس از تصویب مجمع عمومی در بودجه کل کشور درج می‌شود. سرمایه‌گذاری خارجی در این عملیات به ‌هیچ‌وجه مجاز نخواهد بود.» با تغییر تدریجی پارادایم حاکم و قوانین موضوعه کشور، با به‌کارگیری قراردادهای بیع متقابل، امکان استفاده از سرمایه‌گذاری خارجی فراهم شد. «نخستین چارچوب قانونی مرتبط با بهره‌گیری از قراردادهای بیع متقابل، در تبصره 29 قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مصوب 11 بهمن 1368 تعریف شده است.»1 تبصره مذکور، امکان توسعه میدان‌های پارس جنوبی و پارس شمالی را به ‌وسیله انعقاد قرارداد با شرکت‌های خارجی تا سقف 2 /3 میلیارد دلار فراهم می‌کرد. متعاقباً در قانون بودجه سال 1372، بندی برای استفاده از این ظرفیت قانونی در نظر گرفته شد و در قانون بودجه سال 1373 لفظ «بیع متقابل» به کار رفت. بدین‌سان پر‌بحث‌ترین شیوه قراردادی پس از انقلاب متولد شد.

باوجود آنکه «از زمان انعقاد اولین قرارداد بیع متقابل نفتی در سال 1374 تاکنون هیچ فرمت قراردادی مشخصی به تصویب شرکت ملی نفت ایران یا سایر مقامات نرسیده است»،2 اما در صورتی کلی می‌توان بیع متقابل را قراردادی از نوع خدمت (Service) دانست که در آن پیمانکار پس از انجام هزینه‌های سرمایه‌ای، غیرسرمایه‌ای، عملیاتی و بانکی، در صورت موفقیت در دستیابی به اهداف تولید، به حق‌الزحمه دست می‌یابد و بازپرداخت هزینه‌ها از محل درصد مشخصی از تولیدات میدان (حداکثر 70 درصد) انجام می‌شود. «نظام مالی و مالیاتی قراردادهای بیع متقابل پیچیده است و درک کلیه زوایای آن به سادگی مقدور نیست. این قراردادها بیشتر به یک قرارداد پیمانکاری با شرح کار معین و پرداخت تقریباً مقطوع می‌ماند که پیمانکار هیچ حقی نسبت به نفت پیدا نمی‌کند و در منافع ناشی از افزایش تولید یا افزایش قیمت نفت نیز سهیم نمی‌باشد.»3 در بیع متقابل مالکیت مخزن در دست کشور میزبان باقی می‌ماند.
دوره قرارداد نسبتاً کوتاه است و «با در نظر گرفتن سه، چهار سال دوره توسعه میدان‌های متوسط، نزدیک به 8 تا 10 سال به طول خواهد انجامید».4 نخستین قرارداد بیع متقابل در سال 1374 با شرکت‌های توتال و پتروناس برای توسعه میدان‌های سیری A و E منعقد شد. از آن زمان تاکنون پروژه‌های متعددی از این شیوه بهره گرفتند که برخی از آنها همچون سروش، نوروز و پروژه‌های فاز 1، فازهای 2 و 3، فازهای 4 و 5، فازهای 6، 7 و 8، فازهای 9 و 10 و فاز 12 هم‌اکنون به بهره‌برداری رسیده‌اند؛ دسته‌ای دیگر از جمله آزادگان شمالی و فاز یک یادآوران در مراحل پایانی توسعه قرار دارند و تعدادی از آنها مثل پارس شمالی، فاز 11 پارس جنوبی و آزادگان جنوبی بدون نتیجه رها شده‌اند که در مورد آزادگان جنوبی، توسعه میدان توسط پیمانکاران داخلی در حال انجام است. به لحاظ تاریخی و طی روند تکامل بیع متقابل، از سه نسل قرارداد یاد می‌شود.5

نسل نخست بیع متقابل شامل دو شیوه متفاوت برای اکتشاف و توسعه می‌شد که در صورت موفقیت پیمانکار در مرحله اکتشاف، یعنی کشف میدانی که تولید از آن به لحاظ اقتصادی توجیه‌پذیر باشد، الزامی برای حضور او در مرحله توسعه وجود نداشت. در صورت عدم موفقیت نیز هیچ‌گونه پرداختی بابت هزینه‌های انجام‌شده صورت نمی‌گرفت. پذیرش ریسک اکتشاف توسط شرکت پیمانکار، به صورت عمومی در کلیه قراردادهای نفتی پذیرفته و همواره عنوان شده است. در قرارداد توسعه نیز به صورت معمول سقف هزینه ثابت بود که در نتیجه ریسک افزایش هزینه‌های سرمایه‌ای به طور کامل بر عهده پیمانکار بود که از جذابیت قرارداد می‌کاست. کما اینکه گفته می‌شود پیمانکاران خارجی برخی از پروژه‌های بیع متقابل، قرارداد خود را با سود بسیار اندک و حتی زیان به پایان برده‌اند.

نسل دوم بیع که از اوایل دهه 80 شمسی معرفی شد، متقابلاً اکتشاف و توسعه میدان را به صورت یکپارچه در نظر می‌گرفت و در صورت موفقیت عملیات اکتشاف، قرارداد عملیات توسعه نیز باید با پیمانکار اکتشافی منعقد می‌شد. در این نسل تغییراتی در زمینه انتقال فناوری و ثبت شعبه توسط شرکت خارجی در ایران صورت گرفت.

نسل سوم بیع متقابل از اواخر دهه 80 مطرح شد. در این قراردادها سقف هزینه‌های سرمایه‌ای پس از برگزاری مناقصات مشخص می‌شد و از پیش مشخص نبود که مشکل پذیرش ریسک هزینه‌های سرمایه‌ای را توسط پیمانکار کاهش می‌داد.

باوجود تحولات صورت گرفته در قرارداد بیع متقابل، انتقادات اصلی به آن کماکان پابرجا بود. مهم‌ترین ایراد، به «تولید صیانتی» مربوط می‌شد که به دلیل کوتاه بودن مدت زمان حضور پیمانکار در میدان و تعیین شدن اهداف توسعه بدون کسب اطلاعات کافی از مخزن، هیچ انگیزه‌ای برای تولید صیانتی وجود نداشت. ضمن اینکه پیمانکار کماکان با مشکل ریسک افزایش هزینه دست‌ و پنجه نرم می‌کرد. عدم انتقال فناوری از دیگر انتقادات واردشده به بیع متقابل بود.

قراردادهای نفتی ایران

با در نظر گرفتن مجموع انتقادات وارده به بیع متقابل، تدوین شیوه جدید قراردادی در دستور کار قرار گرفت که نسخه اولیه آن در اسفند 1392 رونمایی شد. هیات وزیران نیز در مهرماه سال جاری، شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز را تصویب کرد که مصوبه مذکور در آبان‌ماه رونمایی شد. مصوبه 11 ماده دارد و به بیان کلیاتی درباره قراردادهای نفتی ایران می‌پردازد. باوجود عدم انتشار متن پیش‌نویس (Draft) قراردادهای نفتی جدید، مصوبه هیات دولت و دیگر توضیحات ارائه شده تاکنون، می‌تواند رهیافتی کلی از IPC به دست دهد. در این شیوه قراردادی، شراکتی بین یک شرکت ایرانی و یک شرکت خارجی شکل می‌گیرد که مراحل گوناگون توسعه یک میدان را، شامل چهار مرحله اکتشاف، توسعه، بهره‌برداری و ازدیاد برداشت عهده‌دار هستند. البته بسته به میدان، قرارداد می‌تواند یک یا چند مورد از چهار مرحله اشاره‌شده را دربرگیرد. بر این اساس، سه دسته قرارداد تعریف شده‌اند:

الف-‌ قراردادهای اکتشاف و در صورت کشف میدان یا مخزن تجاری، توسعه میدان یا مخزن و در ادامه، بهره‌برداری از آن

ب-‌ قراردادهای توسعه میدان‌ها یا مخزن‌های کشف‌شده و در ادامه، بهره‌برداری از آنها

پ-‌ قراردادهای انجام عملیات بهبود یا افزایش ضریب بازیافت (EOR /IOR) در میدان‌ها یا مخزن‌های در حال بهره‌برداری (Brown Field) بر پایه مطالعات مهندسی مخزن و در ادامه، بهره‌برداری از آنها.

در شیوه قراردادی جدید، کلیه هزینه‌ها توسط پیمانکار تقبل می‌شود و کلیه هزینه‌های مستقیم، غیرمستقیم، هزینه‌های تامین مالی و پرداخت دستمزد و هزینه‌های بهره‌برداری از طریق تخصیص بخشی از محصولات میدان یا عواید اجرای قرارداد پرداخت می‌شود. در اینجا چند تفاوت اصلی با بیع متقابل وجود دارد:

هدف‌گذاری تولید از پیش مشخص نیست و طی دوران توسعه پلکانی انجام می‌گیرد. در نتیجه برنامه‌ریزی تولید بهتر و با اطلاعات بیشتر صورت می‌گیرد.

حق‌الزحمه به ازای هر بشکه نفت (یا حجم مشخصی گاز) تولیدی پرداخت می‌شود و نه متناسب با درصدی از هزینه‌های صورت گرفته. این باعث می‌شود اولاً، پیمانکار تلاش کند با بهره‌گیری از بهترین فناوری‌ها، حداکثر تولید صیانتی را از مخزن انجام دهد تا حداکثر درآمد را به دست آورد و ثانیاً انگیزه‌ای برای افزایش هزینه نداشته باشد.

دوره زمانی حضور پیمانکار در قرارداد، افزایش ‌یافته و به 20 سال رسیده است که این زمان می‌تواند پنج سال دیگر هم تمدید شود. این باعث می‌شود برنامه‌ریزی تولید توسط پیمانکار متناسب با این مدت زمان صورت گیرد و او برای برداشت حداکثری از مخزن برنامه‌ریزی کند.

با توجه به الگوی شراکت در قرارداد، سرمایه‌گذاری صورت گرفته را می‌توان در زمره سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی

(Foreign Direct Investment) در نظر گرفت و نه تامین مالی با استقراض که اهمیت جذب سرمایه به این روش نیاز به توضیح چندانی ندارد.

الزاماً یک شرکت ایرانی به عنوان شریک شرکت خارجی طرف قرارداد حضور دارد که باید صلاحیت آن توسط وزارت نفت تایید شود.

با در نظر گرفتن نگاه ویژه به ازدیاد برداشت در این شیوه قراردادی و همچنین حضور دائم شریک ایرانی در تمامی مراحل توسعه، می‌توان انتظار داشت انتقال فناوری بیش از بیع متقابل صورت گیرد.

با وجود این نکات مثبت، قراردادهای نفتی جدید منتقدان جدی نیز دارد. مهم‌ترین انتقاد مطرح‌شده به شیوه قراردادی جدید، تعارض آن با برخی قوانین و مقررات است. منتقدان معتقدند مطابق قانون، بخش بهره‌برداری نفت و گاز باید در انحصار دولت باقی بماند و حضور بخش خصوصی و به طور خاص شرکت‌های خارجی با قوانین موجود در تعارض است. نامه پنج نماینده به رئیس مجلس در این خصوص، اشاره دارد که حضور شرکت‌ها در مرحله بهره‌برداری با جزء بند ج سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در تعارض است. از دیگر انتقادات مطرح‌شده به قراردادهای نفتی جدید می‌توان به ضعف در انتقال فناوری، ابهام در شیوه شراکت میان شرکت‌های ایرانی و خارجی، خروج متخصصان از شرکت ملی نفت ایران و پیوستن آنها به شرکت‌های خارجی و نهایتاً تدوین قراردادها به شکلی محرمانه اشاره کرد.

ارزیابی شعارزده

انتقادات صورت گرفته به IPC را می‌توان به دو دسته کلی تقسیم کرد: انتقاداتی که ماهیت قراردادهای نفتی جدید را هدف قرار داده‌اند و انتقاداتی که به ابهامات یا لزوم اصلاحاتی در آن اشاره دارند. شاید مهم‌ترین نکته در ارزیابی IPC، پرهیز از توجه و تکرار انتقادات دسته نخست است. برخلاف آنچه ممکن است در نگاه نخست به نظر برسد، قراردادهای نفتی اعم از امتیازی، مشارکتی و خدماتی هیچ اصالت خوب یا بدی ندارند و مهم، حداکثرسازی منافع اقتصادی با توجه به بدیل‌های موجود است. حجم بالای ذخایر نفتی اثبات‌شده نفت و گاز کشور و تنوع میادین اعم از نفتی یا گازی، خشکی یا دریایی، متعارف یا غیرمتعارف، بکر یا توسعه‌یافته و... امکان استفاده همزمان از چند شیوه قراردادی را فراهم آورده است که البته روش‌های امتیازی و مشارکتی به دلایل قانونی از دایره شمول آن خارج هستند؛ اگرچه یک بررسی ساده می‌تواند نشان دهد دو شیوه یادشده می‌توانند در برخی موارد بهترین نتایج اقتصادی را به همراه داشته باشند. حال با توجه به کلیه شیوه‌های مورد استفاده در توسعه میادین و از جمله EPC و بیع متقابل، معرفی یک شیوه قراردادی جدید صرفاً گزینه‌های در دسترس را افزایش می‌دهد. در کنار این نکات نسبتاً بدیهی، نگاهی به واقعیت‌های موجود در صنعت نفت ایران از جمله تاخیر کم‌نظیر و جبران‌ناشدنی توسعه فازهای پارس جنوبی پس از خروج شرکت‌های بین‌المللی می‌تواند این سوال را به ذهن متبادر سازد که جایگزین واقعی IPC چیست؟ طبیعتاً تا زمانی که IPC روی کاغذ بهتر از شیوه‌های دیگر به نظر می‌رسد، و البته این مساله هنوز اثبات نشده است، نمی‌توان آن را کنار گذاشت. چرا که به طور کلی چیزی که جایگزین ندارد، نمی‌تواند مردود شمرده شود. بر همین اساس می‌توان گفت IPC بیش از مردود شمرده شدن، نیازمند اصلاح و انتقادات نوع دوم است.

اما بخشی از نقدهای صورت گرفته بر IPC، در یک نگاه تاریخی معنا پیدا می‌کنند و صرفاً با نگاه به دوران اخیر صنعت نفت نمی‌توان پارادایم فکری حاکم بر آنها را دریافت؛ پارادایمی که به طور خلاصه می‌توان آن را «تحمل زیان به قیمت سود نکردن دیگران» دانست. در این پارادایم فکری، قراردادهای نفتی یک بازی با جمع صفر در نظر گرفته می‌شوند که برد یک طرف، الزاماً به معنای باخت دیگری است و در نتیجه تمامی تلاش یک طرف قرارداد باید جلوگیری از سود طرف مقابل و به طور کلی نفی حضور او باشد. طی دوران پیش از ملی شدن صنعت نفت ایران، که امتیاز نفت دارسی برقرار بود، غلبه پارادایم مذکور چندان عجیب به نظر نمی‌رسید؛ چراکه نفوذ قدرت‌های خارجی در ایران آشکار بود و قراردادها به وضوح برخلاف مصالح کشور نوشته و اجرا می‌شد. اما طی دوران پس از ملی شدن، که البته ماجرای آن به نقد و بررسی جداگانه‌ای نیاز دارد، با کاهش نفوذ قدرت‌های خارجی، تشکیل اوپک و گسترش بدنه متخصصان داخلی صنعت نفت، ماجرا رفته‌رفته تغییر کرد و از سال 1353 به بعد، شیوه قراردادهای نفتی نیز دستخوش تحول اساسی شد.

تمامی این مقدمه برای ذکر این نکته است که باوجود انبوه تحولات صورت‌گرفته طی دهه‌های اخیر، به نظر می‌رسد هنوز برخی از دست‌اندرکاران و صاحب‌نظران مرتبط با این صنعت، با گزاره‌های مطرح‌شده در سال‌های ملی شدن صنعت نفت روزگار خود را سپری می‌کنند؛ گزاره‌هایی که حتی در آن دوران نیز صحت‌شان محل تردید بود. در چارچوب چنین پارادایمی است که می‌توان نتیجه گرفت اگر تاخیری در صادرات گاز به یک کشور خارجی به وجود آید و هیچ سودی حاصل نشود، بهتر از آن است که گاز با قیمتی ارزان فروخته شود. همچنین می‌توان گفت عقب‌افتادگی از قطر در تولید از پارس جنوبی، که بخشی از آن به دلیل مهاجرت گاز به‌هیچ‌وجه قابل جبران نخواهد بود، بهتر از انعقاد قراردادهایی در چارچوب جدید است. نتیجه‌گیری دیگر می‌تواند این باشد که صنعت نفت ایران نیازی به حضور شرکت‌های توسعه‌دهنده غربی ندارد و اگر این شرکت‌ها در عراق یا قطر حضوری چنان گسترده دارند، احتمالاً به دلیل ناآگاهی یا ناتوانی آنهاست. اما واقعاً چند نفر هستند که با چنان گزاره‌هایی موافق باشند؟ روی دیگر ماجرا می‌تواند کنار گذاشتن پارادایم باقی‌مانده از دوران ملی شدن صنعت نفت و نگاهی واقع‌بینانه به تحولات کشورهای همسایه باشد. به نظر می‌رسد در چنین صورتی، انتقادات به قراردادهای جدید نفتی کمتر از گذشته خواهد بود.

پی‌نوشت:

1- خالقی، شهلا، بیع متقابل در صنعت نفت و گاز ایران (قراردادهای خدماتی)، هزاره سوم اندیشه، چاپ دوم، 1393، صفحه 36

2- شیروی، عبدالحسین، حقوق نفت و گاز، انتشارات میزان، چاپ دوم، پاییز 1393، صفحه 434

3- همان، صص 439 و 440

4- بیع متقابل در صنعت نفت و گاز ایران (قراردادهای خدماتی)، صفحه 19

5- در این بخش از مطالب کتاب بیع متقابل در صنعت نفت و گاز ایران بهره زیادی گرفته شده است.