وقت تنقیح قوانین

بحران‌های محیط زیستی امروز ایران چقدر ریشه در خطاهای قانونگذاری گذشته دارد؟ محمد مجابی، معاون توسعه مدیریت، حقوقی و امور مجلس سازمان حفاظت محیط زیست با اشاره به حجم قابل توجه تعداد قوانین در کشور و البته درست اجرا نشدن برخی از آنها، متذکر می‌شود که برخی از این قوانین نیاز به بازنگری دارند. او در این مورد می‌گوید: ما در حوزه‌های مختلف چنین قوانینی را داریم که نیاز به بازنگری دارند و اکنون در تعامل با قوه مقننه به بحث تنقیح قوانین ورود کردیم و در مجمع تشخیص مصلحت نظام روی بازنگری سیاست‌هایی که احتیاج به بازنگری دارند مطالعاتی در حال انجام است تا با توجه به شرایط موجود اصلاحاتی صورت گیرد. معاون حقوقی سازمان حفاظت محیط زیست درباره ریشه‌های بحران‌های محیط زیستی نیز تصریح می‌کند: در کشور ما بی‌توجهی به توسعه پایدار، عدم رعایت مدیریت سیستمی و در نظر نگرفتن منافع بلندمدت بر اساس توسعه پایدار باعث شده که این بحران‌ها به وجود بیاید.

چه میزان از بحران‌های محیط زیست ناشی از خطاهای قانونگذاری است و قانونگذاری غلط چقدر در به وجود آمدن وضع موجود اثر‌گذار بوده است؟

امروز بحث محیط زیست یکی از مهم‌ترین مباحث موجود جهان است و همین موضوع باعث شده که بیش از 190 کشور در عالی‌ترین سطح برای یک موضوع محیط زیستی که آن هم تغییرات اقلیمی و افزایش دمای کره‌زمین است، دور هم جمع شوند. بشر در قرن بیستم با استفاده از تکنولوژی، میزان بهره‌برداری از منابع را افزایش داد و با بهره‌برداری‌هایش، تخریب‌ محیط زیست را به شدت افزایش داد. اما در اواخر قرن بیستم بشر با بحران‌های محیط زیست مواجه شد. برهمین اساس تعاملات جهانی هم برای کاهش این آثار سوء جدیت پیدا کرد که مهم‌ترین دستاورد اجلاس جهانی زمین در ریودوژانیرو برزیل، توسعه پایدار بود. اگرچه الان بسیاری از کشورهای جهان با بحران‌های محیط زیستی مواجه هستند اما خیلی از کشورها توانسته‌اند با رعایت برنامه‌های توسعه پایدار مشکلات محیط زیستی خود را کاهش دهند. البته باید دقت کنیم ما یک کره زمین داریم و یک دهکده جهانی هستیم و مباحث محیط زیست فارغ از مرزهای سیاسی است و همه جهان به بحران محیط زیست مبتلا هستند. بنابراین ما باید دیپلماسی محیط زیست را به عنوان یکی از اصلی‌ترین برنامه‌های بین دولت‌ها مدنظر قرار دهیم.

در کشور هم ما شاهد بحران‌های محیط زیستی هستیم و در خصوص کشور ما هم عدم توجه به توسعه پایدار، عدم رعایت مدیریت سیستمی و عدم در نظر گرفتن منافع بلندمدت بر اساس توسعه پایدار باعث شده که این بحران‌ها به وجود بیاید؛ کما اینکه در خیلی از کشورهای توسعه‌یافته هم چنین بحران‌هایی وجود داشته است. حال برخی توانسته‌اند این بحران را کنترل کنند و برخی دیگر از کشورها هم هنوز با آن مواجه هستند. اما برای اینکه در بحث‌های محیط زیستی بتوانیم ورود کنیم، باید بدانیم توسعه پایدار مولفه‌های مختلفی دارد که مهم‌ترین آن، مسائل اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی است. برای اینکه ما بتوانیم همه این موارد را با هم تنظیم کنیم، باید از قراردادهای اجتماعی و از قوانین بهره‌مند باشیم که آنچه مدنظر سیاستگذاران برای توسعه پایدار است، در این اصول مدنظر قرار گیرد. در کشور ما در اصل 50 قانون اساسی به عبارتی نوعی نگارش توسعه‌ پایدار وجود دارد و به جز آن، ما باید سیاست‌هایی را می‌داشتیم که بتواند یک رویه مشخص را برای دولت‌ها روشن کند تا دولت‌ها و مجالس سلیقه‌ای عمل نکنند؛ کمااینکه در دهه‌های گذشته با برخورد سلیقه‌ای دولت‌ها مواجه بودیم. دولتی اعلام می‌کرد محیط زیست برایش مهم است، دولتی می‌آمد و کاملاً محیط زیست را کنار می‌گذاشت و حتی شورای عالی محیط زیست را در نظر نمی‌گرفت و دولتی هم می‌گوید که دولت ما، دولت محیط زیست است. همین‌طور در مجالس هم چنین اعوجاجی را شاهد هستیم. در یکی از مجالس خیلی از مواردی که بر محیط زیست موثر است به بوته فراموشی سپرده شد. در این مورد می‌توان به عدم استعلام برای بهره‌برداری از معادن اشاره کرد که این موضوع در قانون آمد یا در رابطه با مجوز دادن به چاه‌های غیرمجاز که این چاه‌ها را قانونی کردند. اینها نکاتی است که نشان می‌دهد از یک رویه مشخص در این سطوح استفاده نمی‌شود. به همین دلیل برای اینکه این نقیصه رفع شود، ورود دقیق مقام معظم رهبری با ابلاغ سیاست‌های کلی محیط زیست را شاهد بودیم که این اقدام برآمده از اصل 110 قانون اساسی باعث شد رویه مشخصی برای سیاستگذاران و برای تمامی قوا اعلام شود تا سرلوحه قانون‌ها قرار بگیرد.

اما بعد از سیاست‌های کلی که رویه سیاستگذاری، قانونگذاری و اجرا را برای حداقل یک دوره 10‌ساله روشن می‌کند ما باید در برنامه‌های میان‌مدت اثرگذاری آن را ببینیم. به همین دلیل در برنامه ششم توسعه باید اثرات ابلاغیه مقام معظم رهبری به چشم بخورد. خوشبختانه با توجه به اینکه دولت یازدهم به محیط زیست اعتقاد دارد، موضوع‌هایی که به عنوان محور در برنامه ششم قرار گرفته‌اند عبارتند از: آب، محیط زیست، اقتصاد مقاومتی و اشتغال. در مواد مختلف برنامه ششم به حوزه محیط زیست اشاره شده اما به صورت مشخص‌تر در ماده 48 مصوبه مجلس به حوزه محیط زیست پرداخته شده است.
در این ماده به‌طور مشخص سیاست‌هایی که در ابلاغیه مقام معظم رهبری دیده شده، مثل ارزیابی زیست‌محیطی، بحث اقتصاد سبز، احیای تالاب‌ها و مدیریت پسماند، تنفس و استراحت برای جنگل‌ها و موارد دیگر مدنظر قرار گرفته است. باید دقت کنیم برای اینکه یک سیاست بتواند اجرایی شود، تمام سطوح و لایه‌ها از بالا به پایین و از پایین به بالا باید درست طی شود. برای اینکه در برنامه ششم اثرگذاری قسمت‌های مختلف در حوزه محیط زیست را شاهد باشیم بیش از دو هزار نفر ساعت در شورای برنامه محیط زیست برای برنامه ششم توسعه وقت صرف شده و در جلسه‌های آن، نمایندگان نهادهای غیردولتی و همین‌طور نماینده‌های 17 وزارتخانه و سازمان حضور داشتند و بر این مبنا مسیر از پایین به بالا طی شد و الان برای اینکه اجرایی شود ما باید برنامه‌های اجرایی این سیاست‌ها را جلو ببریم و اقدام کنیم. توجه داشته باشیم همان‌طور که در اصل 50 قانون اساسی آمده بحث حفظ محیط زیست وظیفه همگانی است. ما باید آموزش‌های محیط زیست و مشارکت مردم برای حفظ محیط زیست را به شدت افزایش دهیم. این موضوع یکی از موارد مطرح در سیاست‌های ابلاغی رهبری است که ما باید از ظرفیت عمومی استفاده کنیم. همچنین از فرائض مهمی که در این حوزه کمک می‌کند امر به معروف و نهی از منکر است که باید در حوزه محیط زیست از آنها استفاده شود. ما در حال حاضر 27 قانون در رابطه با مسائل محیط زیست داریم و این قوانین در خیلی از مواقع، مورد توجه قرار نمی‌گرفت اما اکنون با تعاملی که بین قوا برقرار شده و همین‌طور سیاست‌هایی که رهبری ابلاغ کردند امیدوار هستیم بتوانیم از این قوانین و ظرفیت‌هایی که ایجاد شده استفاده بیشتری کنیم. تعاملی که با دستگاه قضا صورت گرفته مناسب است و هم‌اکنون در حوزه جرائم زیست‌محیطی، قضات دادگستری ورود بسیار جدی کرده‌اند. ما اکنون پرونده‌های متعدد مجازات حبس برای متخلفان حوزه محیط زیست را داریم.

یعنی اکنون شما از وضعیت تعامل با قوه قضائیه رضایت دارید؟

میزان ارتباط ما با قوه قضائیه بسیار زیاد شده و در دو سال گذشته در خیلی از موارد برخوردی که دستگاه قضایی با متخلفان حوزه محیط زیست انجام داده، جدی‌تر شده است. همچنین بحث همایش مشترکی که با قوه قضائیه داشتیم، اثر خودش را گذاشته است. اکنون با آلاینده‌هایی که در حوزه محیط زیست آلودگی ایجاد کرده‌‌اند برخورد می‌شود. حتی مجازات حبس برای صاحبان مشاغلی که این آلودگی را ایجاد کردند و تذکرات محیط زیست را رعایت نکردند، در نظر گرفته می‌شود. در حوزه شکار هم وضعیت همین‌طور است. در رابطه با قوه مقننه نیز اکنون ما شش لایحه مهم را در دستور صحن علنی مجلس و کمیسیون‌های مجلس داریم که با تصویب اینها، می‌توان مسائل را روزآمد کرد. مثل لایحه هوای پاک که بعد از بررسی بودجه در مجلس، این لایحه در دستور کار جلسه علنی مجلس قرار خواهد گرفت. اما نکته دارای اهمیت این است که نگرش ما نسبت به محیط زیست باید نگرش سیستمی باشد و همه دستگاه‌ها مکلف به رعایت ضوابط و استانداردهای محیط زیست باشند. فراموش نکنیم اگر اکنون بحران‌های محیط زیستی وجود دارد، قسمت‌هایی از آن به جنبه‌های بین‌المللی و منطقه‌ای مربوط می‌شود. مثلاً در رابطه با پدیده گردوغبار طبق برآوردها بیش از 85 درصد گردوغبارها منشأ خارجی دارند و کشورهای عراق، عربستان و سوریه کانون‌های گردوغباری دارند که اینها به سمت ایران حرکت می‌کند. البته ما در داخل کشور هم کانون‌هایی داریم که اینها خودش ایجاد گردوغبار می‌کند. مثل منطقه جازموریان که برای استان هرمزگان و سیستان و بلوچستان ایجاد گردوغبار می‌کند یا بادهای مونسون که در منطقه سیستان و بلوچستان ایجاد گردوغبار می‌کند یا کانون‌های پراکنده‌ای که در نقاط مختلف کشور ما وجود دارند. حتی در استان خوزستان، در جاده ماهشهر این استان، کانون‌هایی وجود دارد.
البته تدابیری اتخاذ شده که این تدابیر در میان‌مدت و بلندمدت جواب می‌دهد؛ مثل باز شدن دایک‌هایی که باعث شد هورالعظیم آب‌دار شود یا اینکه الان بارندگی در جازموریان اتفاق افتاده و امیدوار هستیم در این شرایط وضعیت رو به بهبود باشد. البته فراموش نکنیم با بهره‌برداری آب‌هایی که در ترکیه اتفاق افتاده، با پروژه GAP) Great Anatolia Project) میزان زیادی از ورود آب به عراق کاهش پیدا کرده و این خودش باعث شده کانون‌های گردوغبار در عراق بیشتر شود. ضمن اینکه مناطقی که کانون‌های گردوغبار هستند، در اختیار دولت عراق نیست و این هم به بحران افزوده است. بنابراین ما باید بر اساس دیپلماسی محیط زیست این ارتباط را برقرار کنیم و تعامل جدی بین‌منطقه‌ای و بین‌المللی داشته باشیم.

در مورد تعامل با قوه قضائیه، آیا در مورد حفاظت از محیط‌بانان هم اتفاقی رخ داده است؟

در حوزه محیط‌بانان به لحاظ اینکه حوزه پرخطری تلقی می‌شود و به خاطر مواجهه با متخلفان، ما پیش‌نویس لایحه‌ای را برای حمایت از محیط‌بانان تهیه کردیم. این لایحه به دلایل مختلف از جمله به لحاظ اداری، پیچیدگی‌های بسیاری داشت. از سوی دیگر چون در این پیش‌نویس، برخوردهای قضایی دیده شده بود، باید قوه قضائیه روی آن اظهار نظر می‌کرد که این موضوع، دوباره مساله را پیچیده‌ می‌کرد. همچنین چون محیط‌بانان نیروهای مسلح محسوب می‌شوند و دارای سلاح هستند و به عنوان یگان انجام وظیفه می‌کنند، گرفتن موافقت از نیروهای مسلح هم به پیچیدگی آن اضافه می‌کرد. با این حال، به‌‌رغم تمام این پیچیدگی‌ها خوشبختانه در جلسات متعددی که برگزار شد، پیش‌نویس این لایحه در کمیته‌ها و کمیسیون تخصصی دولت (کمیسیون اجتماعی)، به تصویب رسید و تقدیم هیات وزیران شد و اکنون در دستور کار هیات دولت قرار گرفته است. ما امیدواریم بعد از تصویب هیات وزیران، این لایحه تقدیم مجلس شود و در آنجا نمایندگان مجلس با اولویت بتوانند این لایحه را بررسی کنند. در این پیش‌نویس مسائل حمایتی از محیط‌بانان و همین‌طور برخوردهای قاطع با متخلفانی که در حوزه محیط زیست تخلف می‌کنند وجود دارد. البته از آنجا که جنگلبانان هم شرایط مشابهی با محیط‌بانان دارند در این پیش‌نویس به جنگلبانان هم توجه شده و این لایحه به نام حمایت از محیط‌بانان و جنگلبانان شده است.

به نظر شما قوانین چقدر در بروز بحران‌های محیط زیست نقش داشته‌اند؟ یکسری از قوانین مثل صدور حفر چاه‌های غیرمجاز در سال 89 یا حتی قوانین قدیمی‌تر مانند قانون اصلاحات ارضی چقدر بر محیط زیست تاثیر گذاشته‌اند؟

توجه کنید سن برخی از سیاست‌ها از 10 سال عبور کرده و احتیاج به بازنگری دارد. اخیراً هم با ورود به‌موقع و دقیق مقام معظم رهبری می‌توان این ابلاغیه را یک میثاق ملی برای اصلاح امور در حوزه محیط زیست دانست. اگر ما در تمامی امور سیاست‌های ابلاغی را مدنظر قرار دهیم و یک برنامه منسجم برای حفظ محیط زیست داشته باشیم، می‌توانیم اثرگذار باشیم. بحث مسائل محیط زیست طوری نیست که شما بتوانید به تعداد همه آحاد جامعه پلیس بگذارید و مسائل را کنترل کنید. بلکه باید این موضوع در فرهنگ و در آموزه‌های همه مدنظر قرار بگیرد. وقتی ما اعلام می‌کنیم منطقه حفاظت‌شده، دارای اهمیت است و هرچند ‌بر اساس نرم جهانی باید 17 درصد منطقه حفاظت‌شده داشته باشیم اما کمتر از 11 درصد منطقه حفاظت‌شده داریم، این انتظار می‌رود که آحاد جامعه به آن توجه کنند. چرا که این منطقه ذخیره‌گاه حیات و ذخیره‌گیاه زیست بوم است نه اینکه فکر کنند فقط به خاطر چهار حیات وحشی که در آنجا وجود دارد این منطقه بااهمیت است، بلکه یک زنجیره به هم پیوسته است که حیات را حفظ می‌کند.
اعتقادم بر این است که اکنون با ورود مردم به مسائل محیط زیستی و اینکه بحث محیط زیست را به عنوان یکی از مطالبات جدی خودشان تلقی می‌کنند و هم ابلاغی که سیاست‌های کلی مقام معظم رهبری در عالی‌ترین سطح مطالبات داشتند و هم دولت یازدهم در منشور حقوق شهروندی (از ماده 112 تا 115) به محیط زیست توجه کرده و در برنامه ششم هم موضوع محیط زیست را یکی از محورهای مهم در نظر گرفته‌، می‌توانیم به بهبود وضعیت امیدوار باشیم. فراموش نکنیم مسائل محیط زیستی یک‌شبه ایجاد نمی‌شود و یک‌شبه هم رفع نمی‌شود و اگر یکسری اقدامات بدون مطالعه صورت بگیرد می‌تواند اثر نامطلوب‌تری را بر محیط زیست بگذارد. ما اکنون در برخی از حوزه‌ها موفقیت‌هایی را شاهد هستیم، مثلاً در ارتباط با آلودگی هوا درست است که هنوز بسیاری از کلانشهرهای ما با آلودگی هوا مواجه هستند اما باید دقت کنیم در طول فعالیت دولت یازدهم برخی از آلاینده‌های خطرناک به حد استاندارد رسیدند یا تعداد روزهای پاک و سالم در اکثر کلانشهرها افزایش پیدا کرده است. با این حال زیرساخت‌های مشکل‌داری وجود دارد که باید به آن پرداخته شود. مثلاً در تهران بیش از 5 /2 میلیون موتورسیکلت وجود دارد که هنگام تولید این موتورسیکلت‌ها، استاندارد لازم رعایت نشده و هرکدام از این موتورسیکلت‌ها می‌توانند حداقل معادل چهار خودرو آلودگی ایجاد کنند یا از 15 میلیون سفر در روز که اتفاق می‌افتد، تنها کمتر از 30 درصد با وسایل نقلیه اثرگذار صورت می‌گیرد. اگر ما زیرساخت‌ها را درست نکنیم و نتوانیم شیوه مناسب حمل‌ونقل را در شهرها و کلانشهرهای خود دنبال کنیم، قطعاً اثرگذاری کمتری خواهیم داشت. اما نکته دارای اهمیت آن است که ما به سمتی برویم که این مسیر به سمت اصلاح باشد.

به نظر می‌رسد قانون‌های ما بیشتر ناظر بر برخورد با تخلف باشند تا برای جلوگیری از تخلف. در این زمینه چقدر قوانین باید مورد بازنگری قرار بگیرند؟

بیشتر از اینکه بحث قوانین مطرح باشد، نبود نگاه سیستمی باعث این اختلاف‌ها شده است. آنچه اهمیت دارد این است که ما مواردی را در قوانین داریم اما در برخی از مواقع دولت‌ها قانون مربوطه را رعایت نمی‌کنند. من فکر می‌کنم مهم‌ترین اتفاقی که افتاده سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری بوده که اگر آن را دنبال کنیم می‌توانیم وضعیت را بهبود دهیم. ما قوانین متعددی داریم که شاید تعداد این قوانین به 11 هزار مورد در حوزه‌های مختلف برسد اما آنچه اهمیت دارد این است که وفاقی برای اجرای آن باشد. ما در خیلی از موارد در اجرای قوانین مشکلاتی داریم. فکر می‌کنم بحث محیط زیست بحث این دولت و دولت‌های قبل نیست و همه باید به حفاظت از آن متعهد باشند و شاید حل این بحران‌ها از جمله آب نیاز به یک عزم ملی دارد.

آیا موردی بوده که قانونگذار منافع کوتاه‌مدت را بر حفاظت از محیط زیست ترجیح داده باشد و اکنون آن قوانین نیاز به بازنگری داشته باشند؟

بله، ما در حوزه‌های مختلف چنین مواردی را داریم و اکنون در تعامل با قوه مقننه به بحث تنقیح قوانین ورود کردیم و در مجمع تشخیص مصلحت نظام روی بازنگری سیاست‌هایی که احتیاج به بازنگری دارند مطالعاتی در حال انجام است تا با توجه به شرایط موجود اصلاحاتی صورت بگیرد.