دولت نجات‌بخش

زمستان 1974-1973 دوران سختی بود و امسال از چند جهت به آن شباهت دارد. در آن زمان در واکنش به تنش‌های ژئوپولیتیک بهای انرژی به اوج رسید. قیمت گاز طبیعی در اروپا بیش از دو برابر شد و دیگر مناطق شاهد افزایش شدید بهای نفت سوختی بودند. بهای نفت خام بیش از سه برابر شد. این امر موجی از تورم را در سراسر جهان برانگیخت و درآمدهای واقعی را کاهش داد. انگار آن وضعیت پایانی نداشت. ویلی براندت، صدراعظم آلمان غربی در اوج بحران خواستار واکنش رسمی در بسیاری از کشورها شد. او گفت: «شاید ما مجبور باشیم در این زمستان و احتمالاً دو یا سه زمستان دیگر لباس گرم بیشتری بپوشیم اما قرار نیست که از گرسنگی بمیریم.» دولت او همانند دیگر دولت‌ها بر کاهش مصرف سوخت تمرکز کرد. آنها برای خودروها محدودیت سرعت اعمال کردند؛ از مردم خواستند روزهای یکشنبه از خودرو شخصی استفاده نکنند و کوره‌های کارخانه‌ها را خاموش کردند. بنزین در سوئد و هلند سهمیه‌بندی شد. در ایتالیا کافه‌ها و رستوران‌ها شب‌هنگام تعطیل می‌شدند. چند کشور یارانه‌های نقدی اندکی را شروع کردند. ارزش واقعی کمک‌ها در بریتانیای 1973 تغییر چندانی نداشت.

امروز دولت‌ها اقداماتی را برای کاهش مصرف آغاز کرده‌اند. اما عمدتاً آنها به ابزارهای مالی روی آورده‌اند. بریتانیا معادل 5 /6 درصد تولید ناخالص داخلی در سال آینده را برای محافظت از بنگاه‌ها و خانوارها در برابر هزینه‌های سنگین انرژی اختصاص داد که از میزان منابع اختصاص‌یافته برای طرح‌های کمک و پشتیبانی از خوداشتغالان در 2021-2020 بیشتر بود. آلمان و فرانسه کمک‌ها و یارانه‌هایی به ارزش سه درصد تولید ناخالص داخلی ارائه می‌دهند. دولت‌های اروپایی قسمت‌هایی از بخش انرژی خود را ملی‌سازی می‌کنند. آمریکا هم در مقیاس کوچک‌تر منابعی را به این منظور اختصاص می‌دهد.

دولت‌های ایالتی کارت بنزین صادر کرده و مالیات سوخت را برای کمک به مردم کاهش داده‌اند. در این حالت تصور کنید اگر رئیس یک کشور همانند رویکرد آقای برندت از مردم می‌خواست لباس بیشتری بپوشند با چه واکنشی روبه‌رو می‌شد.  تحول سیاست انرژی نشانه‌ای از یک تغییر عمیق‌تر در چگونگی مدیریت توسط دولت‌هاست. دولت‌ها از مدت‌ها قبل تلاش می‌کنند در دوران سختی‌ها شبکه‌های ایمنی یا بسته‌های محرک اقتصادی ارائه دهند. اما در 15 سال اخیر آنها علاقه‌مند بودند تا بخش‌های بزرگ‌تری از اقتصاد را پوشش دهند. وقتی صنایع، شرکت‌ها یا افراد به دردسر می‌افتند کمک‌های مالی از راه می‌رسند. منافع به تک‌تک افراد می‌رسد اما بخش بزرگی از ضررها یا حتی خسارات بالقوه به کل جامعه تحمیل می‌شود. برای درک این نقش دولت باید این منطق متعارف را فراموش کنید که می‌گوید در عصر نئولیبرال دولت‌ها به بازارهای آزاد اجازه می‌دهند سر به شورش گذارند. برعکس، اکنون عصر «بسته نجات همگانی» از راه رسیده است.

سه رویداد در شکل‌گیری این عصر جدید نقش دارند. اولین رویداد، بحران مالی جهانی 2009-2007 است. طبق گزارش دبورا لوکاس از موسسه فناوری ماساچوست، در این دوره آمریکا 5 /3 درصد از تولید ناخالص داخلی را به بسته‌های نجات مرتبط با بحران از جمله تزریق سرمایه به بانک‌ها و وام‌دهندگان رهنی اختصاص داد. آنها در توجیه مداخلات می‌گفتند که هزینه دست روی دست گذاشتن بسیار سنگین‌تر خواهد بود. اگر نظام بانکی فروبپاشد بقیه اقتصاد نیز از هم فرو خواهد پاشید. 

وقتی کووید 19 از راه رسید بسته‌های نجات از اقتصاد مالی به اقتصاد واقعی منتقل شدند. بوریس جانسون، نخست‌وزیر وقت انگلستان می‌گفت، «همه می‌گفتند که دولت بانک‌ها را نجات داد اما برای مردمی که واقعاً آسیب دیدند کاری نکرد». این‌بار اوضاع فرق می‌کند. دولت‌ها در دوران قرنطینه تریلیون‌ها دلار کمک نقدی توزیع، حجم زیادی از وام‌های شرکتی را ضمانت و صدور احکام تخلیه و ورشکستگی را ممنوع کردند. برخلاف بحران‌های گذشته نرخ فقر، گرسنگی و فلاکت بالا نرفت و حتی در برخی مناطق کاهش یافت. درآمدهای در اختیار در سرتاسر جهان ثروتمند افزایش یافت. 

رویداد سوم، اوج‌گیری بهای انرژی بود که به دنبال جنگ روسیه و اوکراین اتفاق افتاد. چالش پیش‌روی اروپا که در آن از سال گذشته بهای مصرف‌کننده انرژی 45 درصد بالا رفته بود سیاستمداران را قانع کرد که یک‌بار دیگر چاره‌ای به‌جز مداخله گسترده دولتی ندارند. طبق تحلیل بانک گلدمن‌ساکس هزینه انرژی در اروپا در مقایسه با سال 2021 حدود دو تریلیون دلار بالاتر می‌رود. به لطف اقدامات شتاب‌زده، دولت برای اکثر این هزینه‌ها یارانه می‌پردازد. 

اثر تجمیعی این سه بحران بی‌سابقه و پیاپی آن بود که مناظره‌های سیاسی را تغییر داد. سیاستمداران انتظارات پیرامون آنچه دولت می‌تواند و باید انجام دهد را شکل داده‌اند. این امر را می‌توان در بسته‌های نجات کوچک‌تر، تضمین‌ها و اقدامات نجات‌بخشی که از آغاز دهه 2010 فراوان شده‌اند مشاهده کرد. به عنوان نمونه، دولت ایتالیا طرح‌هایی را برای مقابله با مشکل وام‌های معوق بانک‌ها به اجرا گذاشت و تلاش کرد بخش مالی خصوصی را قادر کند دوباره وام بدهد. دولت بریتانیا تضمین‌های گسترده‌ای را به بانک‌ها داد تا آنها وام‌های مسکن بیشتری بدهند. در پنج سال گذشته ارزش سپرده‌های بانکی بیمه‌شده از سوی دولت آمریکا تا 40 درصد بالا رفته است.

به تازگی برخی اقدامات از حد فراتر رفته‌اند. رئیس‌جمهوری جو بایدن در ماه آگوست اعلام کرد که صدها میلیارد دلار را برای تسویه بدهی‌های دانشجویی هزینه می‌کند. همزمان او تضمین‌های وام‌های مرتبط با انرژی‌های پاک را افزایش داد. استرالیا و نیوزیلند به شهروندان یارانه هزینه زندگی می‌دهند تا آنها در برابر تورم بالا مقاومت کنند. لهستان یک دوره تنفس برای وام‌های مسکن در نظر گرفت. هر زمان امکان دارد که مداخله جدیدی مطرح شود. به عنوان مثال اگر شرکت اینتل که نقشی حیاتی در برنامه نیمه‌رساناهای داخلی آقای بایدن دارد به دردسر بیفتد چه خواهد شد؟ اگر در مدت یک سال بهای انرژی در اروپا همچنان بالا بماند چه اتفاقی خواهد افتاد؟

اندازه واقعی دولت نجات‌بخش را نمی‌توان به سادگی تعیین کرد. دولت‌ها معمولاً آنچه «تعهدات تصادفی» (مانند وام‌های تضمینی) می‌خوانند را در آمارهای بودجه نمی‌آورند. این امر به آنها امکان می‌دهد تا از اقتصاد حمایت کنند و همزمان بدهی‌های گزارش‌شده را پایین نگه دارند. به عنوان مثال، اندازه‌گیری‌های متعارف از بدهی عمومی آمریکا مواردی مانند قول‌ها و تعهداتی را که دولت به گروه‌هایی از صنعت مالی گرفته تا فرودگاه‌ها و مستمری‌بگیران داده است دربر نمی‌گیرد.

حقایق زمانی آشکارتر می‌شوند که ترازنامه‌های دولت بیشتر بررسی شوند. به عنوان مثال، مشخص می‌شود که وزرای بریتانیا وعده داده‌اند که از شمار زیادی از پروژه‌ها حمایت کنند. دولت بریتانیا موظف است در صورت غیرقابل استفاده شدن تونل مانش آن را تخریب کند. همچنین دولت متعهد شده در صورت لزوم تامین منابع برای کسری‌ها، از برخی تعهدات موجود در طرح‌های مستمری حمایت کند و در صورت وقوع یک حمله بزرگ تروریستی، بیمه‌گران مجدد املاک صنعتی و تجاری را تحت پوشش قرار دهد.

ما با بهره‌گیری از مقاله جیمز هامیلتون از دانشگاه کالیفرنیا تلاش کردیم کل تعهدات پنهانی دولت آمریکا را محاسبه کنیم و در عمل نشان دهیم که اگر اوضاع نابسامان شود دولت تعهد دارد چه مقدار پول پرداخت کند و چه تعهداتی به‌طور کامل به حساب نیامده‌اند. ما علاوه بر بدهی‌های عمومی گزارش‌شده، تعهدات غیرترازنامه‌ای از جمله ضمانت سپرده‌های بانکی افراد، پرداخت‌های نظام درمان و ضمانت‌های رهنی را اضافه کردیم (دولت فدرال برای اولین‌بار به تازگی ضامن یا منبع تامین منابع بیش از نیمی از وام‌های رهنی آمریکایی‌ها شده است). ما متوجه شدیم که دولت تعهداتی به ارزش شش برابر تولید ناخالص داخلی کشور دارد و سرعت رشد این تعهدات در سال‌های اخیر از تولید کشور بیشتر بوده است (نمودار یک). 

دیگر داده‌ها به رشد دولت نجات‌بخش اشاره می‌کنند. هزینه‌کرد دولت‌های جهان ثروتمند در زمینه یارانه‌ها و کمک‌های نقدی از قبیل مزایای رفاهی رشد قابل توجهی داشته است و سیاستمداران به شرکت‌هایی که به دردسر افتاده‌اند کمک و خسارات خانوارهایی را که ناعادلانه متضرر شده‌اند جبران می‌کنند. 

این هزینه‌کرد در بریتانیا به بالاترین میزان خود از سال 1948 (زمان شروع گردآوری داده‌ها) رسید. آمریکا از قدیم به عنوان مکانی با یک دولت رفاه ضعیف شهرت داشت اما این امر دیگر واقعیت ندارد. طبق گزارش اداره بودجه کنگره در سال 1979 یک‌پنجم پایین آمریکایی‌ها کمک‌های نقدی به ارزش 32 درصد درآمد قبل از کسر مالیات خود دریافت می‌کردند. تا سال 2018 این میزان به 68 درصد رسید.

علاوه بر این دولت‌ها در واکنش به وضعیت‌های اضطراری سرعت عمل بیشتری دارند. شواهد دویچه‌بانک نشان می‌دهند که اندازه بسته‌های نجات در بخش مالی بزرگ‌تر شده است. ما داده‌های هزینه‌کرد عمومی بریتانیا را بررسی کردیم تا ببینیم آیا هزینه‌کرد واقعی وزارتخانه‌های دولتی از بودجه اولیه آنها بالاتر یا پایین‌تر بوده است. این داده‌ها نشان می‌دهند که دولت به چه دفعات و با چه قاطعیتی به وضعیت‌های اضطراری پاسخ داده است. ارائه بسته نجات در اواسط سال امری نادر بود اما دیگر این‌گونه نیست. مقاله اخیر دان گابریل و همکاران از دانشگاه علوم اقتصادی بخارست نشان می‌دهد که در مقایسه با گذشته تعهدات تصادفی دولت‌ها بیشتر به پرداخت‌های واقعی تبدیل می‌شوند. دولت‌های اروپایی در دهه 1990 هر سال حدود دو عملیات نجات انجام می‌دادند اما در سال 2019 ده عملیات نجات انجام شد. 

هیچ‌کس دوست ندارد شاهد ورشکستگی یک کسب‌وکار یا درماندگی یک فرد باشد. همین واقعیت را که چنین رویدادی کمتر اتفاق می‌افتد باید به فال نیک گرفت. مزیت دیگر دولت نجات‌بخش آن است که مردم و کسب‌وکارها دیگر نیازی نمی‌بینند که پول زیادی برای بیمه بپردازند چون می‌دانند دولت مداخله خواهد کرد. در آمریکا در اوایل دهه 2000 مجموع هزینه‌کردهای مربوط به پرداخت حق بیمه به اوج خود و حدود هشت درصد تولید ناخالص داخلی رسید اما اکنون به کمتر از شش درصد کاهش یافته است. این بیانگر حجم بزرگی از پس‌انداز و صرفه‌جویی است.

با این حال نقاط منفی دیگری سوای از هزینه‌های مالی گزاف دیده می‌شوند. آن‌گونه که فردریک هایک اقتصاددان می‌گوید یک مداخله انفرادی -مثلاً نجات یک بانک- می‌تواند در جای خود توجیه‌پذیر باشد اما تعداد زیاد مداخلات بر روی هم گلوی اقتصاد را می‌فشارند. سرمایه‌داری از طریق فرآیند تخریب خلاقانه به نوآوری و خلق درآمد بالاتر می‌پردازد. اموری که کارآمدی ندارند متوقف و اموری که بهتر کار می‌کنند آغاز می‌شوند. اگر اقتصاد یک شبکه ایمنی گسترده داشته باشد چنین فرآیندی آهسته‌تر خواهد شد.

در حال حاضر به نظر نمی‌رسد که دولت‌ها بخواهند تغییر مسیر دهند. تا زمانی که بسته‌های نجات منحصر به بانک‌ها نباشند طرفداران زیادی خواهند داشت. و به استثنای بریتانیا، به نظر نمی‌رسد که هنوز سرمایه‌گذاران خطرات مالی نهفته در این راهبرد جدید را درک کرده باشند. وقتی رکود بعدی پدیدار شود بلافاصله انتظارات مربوط با دور دیگری از طرح‌های امدادی، مزایای بیشتر و چک‌های محرک اقتصاد آغاز می‌شوند. وقتی صنعتی ورشکسته می‌شود منتظر یک بسته نجات بزرگ باشید. اکنون همه ما بانکدار هستیم.