احیای روابط مالی

گروه ویژه اقدام مالی (من‌بعد «گروه ویژه» نامیده می‌شود) را شاید بتوان در زمره اولین نهادهایی نام برد که گرچه در عرصه مالی شروع به کار کرد اما با ایجاد فهرست‌هایی همچون فهرست سیاه و خاکستری، وارد حوزه‌های تنبیهی همچون محرومیت و محدود کردن کشورها نیز شد. اما سوال اینجاست که آیا در حال حاضر نهادهای دیگری با برنامه کاری مشابه وجود دارند؟ اهمیت شناسایی این نهادها از این روست که ممکن است کمک کند در طولانی‌مدت بتوان منافع ملی کشور را با اتخاذ تصمیمات به موقع و مقتضی به نحو مناسبی مدیریت کرد.

یکی از نهادهایی که به نظر می‌رسد مشابهت‌هایی با گروه ویژه داشته باشد، «موسسه حکمرانی بازل»1 است. اولین نکته‌ای که باید ذکر شود این است که بایستی میان «موسسه بازل» و «کمیته بازل» تفاوت قائل شد. کمیته بازل که نام کامل آن «کمیته نظارت بانکی بازل» است، زیر نظر «بانک تسویه بین‌المللی» فعالیت می‌کند که ماموریت آن ایجاد ثبات مالی و پولی در بین بانک‌های مرکزی است. تمرکز کمیته بازل بر مقررات احتیاطی و همکاری در خصوص موضوعات نظارتی بانکی (همچون الزامات سرمایه‌ای و بحران بانکی و...) است. این موسسه قبل از آنکه هیچ استانداردی توسط گروه ویژه اقدام مالی وضع شود، در سال 1988 سند «پیشگیری از سوءاستفاده عوامل جنایتکار از نظام بانکی جهت پولشویی» را منتشر کرد. اسناد این کمیته صرفاً جنبه فنی دارد و تاکنون فهرستی از سوی این کمیته منتشر نشده که به‌طور مثال نشان دهد کدام کشورها الزامات این کمیته را رعایت نمی‌کنند؛ هرچند رعایت الزامات این کمیته از جمله ملاک‌های بانک‌های بزرگ بین‌المللی برای ایجاد رابطه کارگزاری بانکی است.

«موسسه حکمرانی بازل» در سال 2003 تشکیل شده است. یکی از ویژگی‌های این موسسه که آن را مشابه گروه ویژه کرده تلاش برای گسترش شبکه خود در کشورهاست. در دسته‌بندی موسسه بازل می‌توان به جنوب و شرق آفریقا، آمریکای لاتین، اروپای شرقی و همچنین آسیای مرکزی و جنوب شرق آسیا اشاره کرد. نکته قابل توجه اینکه در گروه ویژه نیز نهاد جنوب و شرق آفریقا (ESAAMLG)، نهاد منطقه‌ای آمریکای لاتین (GAFILAT)، شورای اروپا (Moneyval) و نهاد آسیا /اقیانوسیه (APG) (در کنار پنج گروه دیگر) مشغول فعالیت هستند و به نظر می‌رسد از نظر جغرافیایی این دو نهاد تقسیم‌بندی جغرافیایی نسبتاً یکسانی را تحت پوشش دارند.

یکی دیگر از اشتراکات این دو نهاد، نقاط تمرکز و دستور کار آنهاست. به‌طور مثال یکی از سیاست‌هایی که موسسه حکمرانی بازل همواره دنبال کرده، همکاری و مشارکت با سازمان‌های بین‌المللی مرتبط است. این موضوع در عملکرد گروه ویژه نیز به‌طور خاص چشمگیر است به نحوی که ۲۴ سازمان بین‌المللی جایگاه عضویت ناظر این گروه را دارند که از جمله می‌توان به کمیته نظارت بانکی بازل، گروه اگمونت، انجمن بین‌المللی ناظران بیمه، صندوق بین‌المللی پول، سازمان بین‌المللی کمیسیون اوراق بهادار، اینترپل، دفاتر سازمان ملل متحد، بانک جهانی و سازمان جهانی گمرک اشاره کرد. موسسه حکمرانی بازل نیز با مجامع متعدد بین‌المللی مبارزه با فساد در ارتباط است مانند: گروه اگمونت (همچنین عضو گروه ویژه)، شبکه استرداد دارایی GAFILAT (همچنین عضو گروه ویژه)، ائتلاف جهانی برای مبارزه با جرائم مالی، شبکه ناظران برای جلوگیری از فساد، دفتر مقابله با جرم و مواد مخدر سازمان ملل متحد (همچنین عضو گروه ویژه)، بانک توسعه آفریقایی (همچنین عضو گروه ویژه)، یوروپل و اینترپل (همچنین اعضای گروه ویژه)، آکادمی بین‌المللی مبارزه با فساد و سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه (سازمانی که دبیرخانه گروه ویژه در ساختمان آن مستقر است). تعداد نسبتاً زیاد سازمان‌های مشترک بین گروه ویژه و این موسسه جالب توجه است.

یکی دیگر از اشتراکات بین این دو نهاد، تاکید هر دو بر مشارکت بخش خصوصی در مبارزه با جرائم مالی است. به نظر می‌رسد هر دو نهاد به این نتیجه رسیده‌اند که صرفاً با دستور حاکمیت کشورها، امور به نحو مطلوب پیش نمی‌رود و از این رو هر دو برنامه‌هایی برای تبادل نظر با بخش‌های خصوصی در دستور کار دارند. یکی دیگر از مواردی که اخیراً به صورت جدی در دستور کار هر دو نهاد  قرار گرفته، جرائم محیط زیستی و جرائم مالی مرتبط با آنهاست. از نظر رویکرد سیاسی نیز جالب توجه است که هر دو نهاد بر روی سایت خود بیانیه‌هایی در زمینه محکومیت حمله روسیه به اوکراین قرار داده‌اند.

نزدیکی برنامه و رویکرد کاری دو نهاد، در این سطح و اندازه، شاید به نوعی نشان‌دهنده دغدغه یا فکر مشترک در ورای عملکرد این دو باشد. شاید دانستن این موضوع که مدیرعامل موسسه بازل، خانم گرتا فنر و مسوول بخش‌های تطبیق، حاکمیت شرکتی و اقدام جمعی موسسه، خانم گما آیلفی، پیش از پیوستن به موسسه بازل در «سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه» مشغول به کار بوده‌اند می‌تواند تا حدودی دلیل این مواضع را مشخص کند؛ زیرا گروه ویژه و این سازمان، همکاری بسیار نزدیکی با یکدیگر دارند و اصولاً استخدام نیروی انسانی دبیرخانه گروه ویژه از طریق این سازمان انجام می‌شود.

همچنین موسسه بازل مانند گروه ویژه اقدام به تهیه فهرست و رتبه‌بندی کشورها طبق الگوهای مدنظر خود کرده است. این طرح که نام آن «شاخص مبارزه با پولشویی بازل» است، رتبه‌بندی سالانه‌ای است که ریسک پولشویی و تامین مالی تروریسم کشورها را مورد بررسی قرار می‌دهد. این فهرست بر اساس اطلاعات موجود در 17 منبع اطلاعاتی عمومی (از جمله گروه ویژه اقدام مالی، بانک جهانی و...) تهیه می‌شود. در این ارزیابی علاوه بر کیفیت چارچوب پولشویی و تامین مالی تروریسم، رشوه و فساد، شفافیت مالی، شفافیت عمومی و ریسک‌های قانونی و سیاسی نیز در نظر گرفته می‌شوند. تا چند سال پیش، این موسسه ایران را به عنوان کشوری با بالاترین سطح ریسک معرفی می‌کرد؛ ولی اخیراً فهرست منتشره خود را به کشورهایی محدود کرده که در مورد آنها اطلاعات کافی برای ارزیابی وجود دارد و نام ایران در این رتبه‌بندی نیست. شایان ذکر است که عدم ذکر نام کشوری در رتبه‌بندی با این استدلال که اطلاعات کافی در مورد آن وجود ندارد خود می‌تواند شهرت آن کشور را به خطر بیندازد. نیاز به ذکر نیست که نام ایران به همراه کره شمالی سال‌هاست در فهرست سیاه گروه ویژه نیز قرار دارد.

سوالی که ممکن است به وجود آید این است که با توجه به وجود نهادهای متعدد با عملکردهای نسبتاً مشابه، به ویژه نهاد قدرتمندی مانند گروه ویژه، چه ضرورتی وجود دارد که نهاد دیگری با صرف هزینه گزاف تلاش کند به‌طور مثال کشورها را بر اساس ریسک پولشویی و تامین مالی تروریسم آنها رتبه‌بندی کند؟ البته بدیهی است که موسسه مذکور تا حدودی قصد انتفاع مالی از ارائه چنین خدماتی دارد؛ اما موسساتی که به این حوزه صرفاً با دید کسب‌وکار نگاه می‌کنند، عمدتاً به دنبال گسترش شبکه جهانی با سازمان‌های بین‌المللی و کشورها در این ابعاد نیستند.

یک دیدگاه آن است که این نهادها گاهی تضادهای منافعی به وجود می‌آورند و از این رو از سوی ذی‌نفعان تلاش‌هایی آغاز می‌شود تا آنها را حذف کنند. به‌طور نمونه گروه ویژه با این تفکر کار خود را آغاز کرد که تا زمانی که اراده سیاسی کشورها همراه نباشد، فرآیند مبارزه با پول‌های کثیف به سرانجام نمی‌رسد. این تفکر اگرچه تفکر درستی است، اما در عمل مشاهده شد که مکانیسم‌های پیشنهادی گروه ویژه در قالب توصیه‌ها نتوانست مانع بروز پولشویی در بین دولتمردان شود و در عمل چندین رسوایی مالی از جمله اسناد بهشت و پاناما نشان داد که سیاستمداران با ایجاد پوشش‌هایی برای خود تلاش کردند تا خود را مبرا از اقدامات مجرمانه نشان دهند.

از سوی دیگر بانک‌های بزرگ دنیا -که شاید قدرتی کمتر از سیاستمداران نداشته باشند- به دلیل توصیه‌های گروه ویژه طی سالیان اخیر مشمول جریمه‌های کلان شده‌اند. به نظر می‌رسد گروه ویژه تلاش معنادار و چشمگیری برای ایجاد گفتمان و درک دغدغه‌های سرمایه‌داران و بانک‌های بزرگ انجام نداده و نسبت به ایشان رویکرد سلبی داشته است. این موضوع سبب شده برخی بانک‌های بزرگ دنیا، گروه ویژه را نهادی بدانند که تصمیماتش قابل اجرا یا حداقل شفاف نیست؛ دستوراتی که آنها را از دریافت برخی منافع مالی محروم کرده و آنها را تهدید به پرداخت جریمه‌های کلان می‌کند. برای فرار از این جریمه‌ها که ریسک شهرت نیز برای آنها به همراه خواهد داشت، این موسسات مالی ناگزیر از پرداخت هزینه‌های میلیون‌دلاری برای تهیه نرم‌افزار و استخدام نیروی انسانی شده‌اند.

از سوی دیگر در سال 2000، 13بانک جهانی (مانند بارکلیز، بانک آو آمریکا، کردیت سوئیس، دویچه بانک، اچ‌اس‌بی‌سی، جی‌پی مورگان، سوسیته جنرال، استاندارد چارتر، یوبی‌اس و...) گروهی برای مدیریت ریسک جرائم مالی، پولشویی و تامین مالی تروریسم تشکیل دادند که «ولفزبرگ» نامیده می‌شود. این گروه استانداردهایی برای بانک‌ها وضع کرده که مقبولیتی جهانی دارد. اعضای این گروه نخستین‌بار در سال 2000 در سوئیس گردهم آمدند؛ درحالی‌که نمایندگانی از سازمان شفافیت بین‌المللی و دانشگاه بازل نیز در آنجا حاضر بودند. نماینده دانشگاه بازل در این جلسه، آقای مارک پیت بوده است. جالب آنکه آقای پیت، هم‌اکنون رئیس هیات‌مدیره موسسه بازل نیز هست و جالب‌تر آنکه یکی از بنیانگذاران گروه ویژه نیز بوده است! همچنین هانس پیتر باور نیز که یکی از بنیانگذاران گروه ولفزبرگ است، پیش از این عضو هیات‌مدیره موسسه بازل و همچنین مشاور ارشد پروژه شاخص مبارزه با پولشویی بازل بوده است. از دیگر تحولات مهم این حوزه این بوده که از اکتبر ۲۰۲۱، مقرر شده موسسه بازل نقش دبیرخانه گروه ولفزبرگ را نیز بر عهده بگیرد! این درهم‌تنیدگی ممکن است معانی مختلفی داشته باشد. یک آنکه موسسات مالی قدرتمند قصد دارند در آینده، خود نقش سیاستگذاری حوزه کاری خود را بر عهده گرفته و بعد از کسب مقبولیت کافی برای نهادهای تحت مدیریت خود، بتوانند از دام توصیه‌هایی که دولتمردان برای آنها وضع می‌کنند و از نظر آنها غیرعملیاتی است یا برایشان هزینه‌های کلان دارد رها شوند. سناریوی بعدی می‌تواند این باشد که این نهادها با اهداف خاصی از سوی کشورها رشد و توسعه می‌یابند تا روزی به عنوان جایگزین نهادهای دیگر همچون گروه ویژه فعالیت کنند و البته همیشه این گزینه وجود دارد که در ابتدا هیچ تئوری وجود ندارد (هرچند ممکن است بعداً به وجود بیاید). تنها آینده می‌تواند صحت‌وسقم این سناریوها را نشان دهد.

پی‌نوشت:

1- بازل یا بال