نقشه‌ راه

سرانجام هفتم آبان‌ماه 1396، آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم با تاخیری بیش از یک سال تصویب شد. طبق ماده 17 قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم (که 13 بهمن 1394 توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شده و 13 اسفند 1394 به تایید شورای نگهبان رسیده و نهایتاً 10 فروردین 1395 در روزنامه رسمی چاپ شده است) مقرر شده بود که آیین‌نامه اجرایی این قانون، ظرف مدت شش ماه توسط سه وزیر امور اقتصادی و دارایی، دادگستری و اطلاعات تهیه شود و پس از تایید رئیس قوه قضائیه به تصویب هیات وزیران برسد.

در خصوص تاریخچه این مقررات باید اشاره شود که با توجه به اینکه جمهوری اسلامی ایران از بدو انقلاب تا سال‌های اخیر قربانی عملیات تروریستی متعددی بوده است، موضوع مبارزه با تامین مالی تروریسم نیز در مقررات ایران سابقه داشته و در قانون مجازات اسلامی پیشین، موادی در خصوص مجازات تامین مالی محارب توسط قانونگذار در نظر گرفته شده بود که البته کامل و کافی نبود. جهت انطباق بیشتر با استانداردهای بین‌المللی، مقرر شد قانون جداگانه‌ای برای مبارزه با تامین مالی تروریسم نگاشته شود و لایحه آن نیز در تیرماه 1389 توسط دولت وقت تهیه شد، لیکن با توجه به ایرادات شورای   نگهبان (عمدتاً ایرادات شکلی) تصویب آن به درازا انجامید و سرانجام 13 اسفند 1394 این قانون مورد تایید شورای نگهبان قرار گرفت و در آبان 1396 آیین‌نامه آن با تایید دو قوه مجریه و قضائیه تصویب شد.

در این نوشتار به صورت خلاصه به بررسی بخش‌های مختلف آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم و مواد متناظر آن در مقررات مبارزه با پولشویی کشور و همچنین استانداردهای بین‌المللی می‌پردازیم.

فصل اول آیین‌نامه به «تعاریف» اختصاص دارد لیکن نکته متمایز در خصوص این آیین‌نامه آن است که در موارد زیادی مفاد آن با آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی (مصوب 1388) همپوشانی دارد و بر این اساس است که بسیاری از کشورها «مبارزه با پولشویی» و «مبارزه با تامین مالی تروریسم» را در ذیل یک قانون به تصویب رسانده‌اند.

در این فصل تعریف برخی عبارات برای جلوگیری از تکرار مکررات در قانون‌نویسی، مستقیماً به مقررات مبارزه با پولشویی ارجاع شده است مانند تعریف «پولشویی»، «اشخاص مشمول»، «شورا»، «واحد اطلاعات مالی» و «موسسات اعتباری». در سایر موارد، از تعاریف ارائه‌شده در مقررات مبارزه با پولشویی وام گرفته شده یا با اعمال برخی تغییرات تکرار شده‌اند مانند تعریف «ارباب‌رجوع»، «خدمات پایه»، «شناسایی اولیه و کامل» و «معاملات و عملیات مشکوک». برخی عبارات نیز برای اولین‌بار در مقررات مربوطه ارائه شده‌اند مانند «فهرست تحریمی» (که مختص موضوع مبارزه با تامین مالی تروریسم است)، «شناسایی مضاعف» و «ذی‌نفع نهایی» (البته به نظر می‌رسد دو مورد آخر باید به مقررات مبارزه با پولشویی نیز اضافه شوند). شایان ذکر آنکه عبارت «شاغلان مشمول» که به نظر می‌رسد ترجمه عبارت «Designated Non-Financial Businesses and Professions (DNFBP)i» باشد، پیش از این در آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی (بند ی ماده 1) تحت عنوان «مشاغل غیرمالی» ترجمه شده بود. سایر عبارات به کار رفته نیز عمدتاً ریشه در استانداردهای بین‌المللی دارند.

فصل دوم این آیین‌نامه همچون آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی به موضوع «شناسایی مشتری» پرداخته است که یکی از سه ضلع اصلی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم است (در کنار «گزارش عملیات مشکوک» و «نگهداری سوابق و اطلاعات»). اگرچه در بخش تعاریف به سبک و سیاق مقررات مبارزه با پولشویی، به «شناسایی اولیه» و «شناسایی کامل» اشاره شده است اما در فصل دوم و سایر قسمت‌های آیین‌نامه، از عبارت «شناسایی اولیه» استفاده نشده و معادل آن یعنی «احراز هویت» مورد استفاده قرار گرفته است.

توصیه شماره 10 گروه ویژه اقدام مالی نیز به شناسایی مشتری اختصاص دارد که موضوعاتی همچون زمان انجام شناسایی، لزوم اتخاذ رویکرد ریسک‌محور و انجام شناسایی با دقت بیشتر در خصوص مشتریان با ریسک بالا، لزوم شناسایی ذی‌نفع نهایی و عدم ارائه خدمت در صورت عدم تکمیل فرآیند شناسایی مشتری را پوشش داده است. این موضوعات در مواد 2، 5، 6 و 4 فصل دوم آیین‌نامه اجرایی نیز به ترتیب لحاظ شده‌اند.

فصل سوم، تحت عنوان «پایش مستمر» است و مواد ذیل آن، عمدتاً به موضوع عملیات مشکوک به تامین مالی تروریسم و ضرورت نظارت مستمر بر وضعیت مشتری پرداخته است. در این بخش مقرر شده موسسات مالی بر اساس رویکرد ریسک‌محور پایش مستمر خود را انجام دهند. همچنین به این موضوع مهم نیز توجه شده است که ارسال گزارش معاملات مشکوک با اتکای صرف به نیروی انسانی نمی‌تواند کارآمد باشد و ضروری است به این منظور سامانه‌هایی در نظر گرفته شوند و فناوری به کمک نیروی انسانی تحلیلگر بشتابد. گزارش عملیات مشکوک دومین ضلع مثلث مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم و موضوع توصیه 20 گروه ویژه اقدام مالی است.

گزارش‌های مشکوک به تامین مالی‌ تروریسم به دلیل ابعاد اجتماعی، سیاسی و اقتصادی‌ای که ممکن است کشور از باب آنها متحمل شود، از اهمیت فراوانی برخوردارند و در تمام سطوح (اعم از اشخاص مشمول، واحد اطلاعات مالی و مراجع مجری قانون) بررسی آنها باید در اولویت قرار گیرد.

فصل چهارم، در خصوص «نگهداری سوابق و اطلاعات»، موضوع توصیه 11 گروه ویژه اقدام مالی و بخش مهم دیگری از زنجیره مبارزه با تامین مالی تروریسم است. همچون فصل ششم آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی، لزوم نگهداری اسناد و مدارک به مدت حداقل پنج سال و امکان بازسازی معاملات از طریق آنها مورد تاکید قرار گرفته است. البته در ماده 33 آیین‌نامه اجرایی مبارزه با پولشویی (متن ماده ذیلاً آورده شده است) تاکید شده است که این پنج سال، از «بعد از پایان عملیات» شروع می‌شود، لیکن در این آیین‌نامه به این موضوع اشاره‌ای نشده است.

ماده 33- تمامی اشخاص مشمول مکلفند مدارک مربوط به سوابق معاملات و عملیات مالی (اعم از فعال و غیرفعال) و نیز مدارک مربوط به سوابق شناسایی ارباب‌رجوع هنگام ارائه خدمات پایه را به صورت فیزیکی یا سایر روش‌های قانونی، حداقل به مدت پنج سال بعد از پایان عملیات نگهداری کنند. هیات تسویه اشخاص حقوقی مشمول، در صورت انحلال نیز موظف به نگهداری اسناد تا پنج سال پس از رویداد مالی هستند.

فصل پنجم «ساختار و نحوه گزارش‌دهی عملیات مشکوک» به تامین مالی تروریسم مربوط است. این فصل اگرچه در دو ماده خلاصه شده اما دو ماده مذکور تقریباً جمع مواد فصل‌های سوم و چهارم آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی است. با توجه به اشاره به «واحد مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم» مشخص می‌شود که از واحدهای مبارزه با پولشویی که پیش از این و طبق آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی در اشخاص مشمول تشکیل شده بودند، انتظار می‌رود وظیفه مبارزه با تامین مالی تروریسم را نیز بر عهده گیرند.

فصل ششم تحت عنوان «توقیف اموال و انسداد حساب‌ها» (موضوع توصیه 4 گروه ویژه اقدام مالی) فصل جدیدی است که در آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی وجود نداشت. تاکید بر توقیف و انسداد بر این مبناست که شریان حیاتی اعمال تروریستی، منابع مالی آن است و توقیف و انسداد آنها می‌تواند به طرق مختلف مانع از انجام اعمال تروریستی شود. ماده 16 به انسداد و توقیف اموال افرادی که نام‌شان در فهرست تحریم‌هاست، اشاره می‌کند (موضوع توصیه 6 گروه ویژه اقدام مالی) و وظیفه اجرای آن بر عهده اشخاص مشمول گذاشته شده است. ماده 17 به توقیف و انسداد دارایی‌هایی که ظن ارتباط آنها با تامین مالی تروریسم وجود دارد، اشاره می‌کند و متولی آن نیز واحد اطلاعات مالی است.

فصل هفتم در خصوص «کارگزاری بانکی و بانک‌های پوسته‌ای» است (موضوع توصیه 13 گروه ویژه اقدام مالی). موضوع روابط کارگزاری بانکی در آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی نیز مورد اشاره قرار گرفته و همچنین موضوع یکی از 13 دستورالعمل صادره توسط شورای عالی مبارزه با پولشویی است.

فصل هشتم در خصوص «سازمان‌های غیرانتفاعی و خیریه‌ها»ست (موضوع توصیه 8 گروه ویژه اقدام مالی). با توجه به حساسیت موضوع خیریه‌ها و تجربه دنیا در مورد سوءاستفاده از آنها برای مقاصد تامین مالی تروریسم، اختصاص فصلی به آن قابل پیش‌بینی بود در حالی که در موضوع پولشویی این حساسیت کمتر است.

فصل نهم به «آموزش» و عناصر و لزوم آن پرداخته (مشابه فصل هفتم آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی) و فصل دهم در مورد «واحد اطلاعات مالی» - به عنوان ستون اصلی مبارزه با تامین مالی تروریسم- است (موضوع توصیه 29 گروه ویژه اقدام مالی). در این فصل علاوه بر مشخص شدن وظایف واحد اطلاعات مالی و نقشه راه در صورت عدم تطبیق اشخاص مشمول با مقررات، موضوع محرمانه بودن اطلاعات و اسناد نیز مورد تاکید قرار گرفته است (توصیه 21 گروه ویژه اقدام مالی). 

موضوع مهم دیگر مبادله اطلاعات است که اگرچه در زیر فصل واحد اطلاعات مالی آمده و ممکن است این‌گونه به ذهن متبادر شود که موضوع تبادل اطلاعات توسط واحد اطلاعات مالی است لیکن در صدر ماده 25 به وزارت امور اقتصادی و دارایی اشاره شده است (شایان ذکر آنکه واحد اطلاعات مالی در این وزارتخانه مستقر است).

فصل یازدهم به موضوع «نظارت» پرداخته است که اهرم ضمانت اجرای این مقررات است. در این فصل رویکرد ریسک‌محور به نظارت مورد تاکید قرار گرفته است. از جمله مزیت‌های رویکرد ریسک‌محور این است که کمک می‌کند منابع محدود نظارتی (اعم از نیروی انسانی، بودجه و...) به صورت موثرتر مورد استفاده قرار گیرند، به این معنا که با صرف نیروی کمتر، نتیجه بهتر و کارآمدتری حاصل شود. 

از نکات مهم این بخش تاکید بر نظارت با اتکا بر فناوری اطلاعات است که کمک می‌کند میزان خطای اشخاص مشمول و ناظران آنها به حداقل برسد.

موضوع رعایت مقررات در شعب خارجی و نظارت بر حسن اجرای آنها (موضوع توصیه 18 گروه ویژه اقدام مالی) و نظارت نهادهای ناظر مانند بانک مرکزی (توصیه 26 و 27 آن گروه) که در آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی، به ترتیب در مواد 31 و 20 نیز وجود داشتند در این بخش نیز ذکر شده‌اند. در ماده 28 آیین‌نامه تحت بررسی، دو موضوع مهم دیگری که به طور اختصاصی در امر مبارزه با تامین مالی تروریسم کاربرد دارند یعنی «نقل‌وانتقال ارز یا وجوه به صورت فیزیکی» (توصیه 32 گروه ویژه اقدام مالی) و همچنین «حواله وجوه» (موضوع توصیه‌های 14 و 16 آن گروه) مورد تاکید و اشاره قرار گرفته‌اند.

نهایتاً در ذیل فصل دوازدهم بر لزوم همکاری اشخاص مشمول با واحد اطلاعات مالی و در اختیار قرار دادن اطلاعات تاکید شده است. پیش از این در ماده 47 آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی نیز این موضوع ذکر شده بود.

در مقایسه تطبیقی بین آیین‌نامه تازه‌تصویب‌شده با آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی، به نظر می‌رسد این‌گونه مقرر شده باشد که این آیین‌نامه کمتر وارد جزئیات شده و جزئیات به دستورالعمل‌ها منتقل شوند. 

همچنین اگرچه استانداردها به صورت کلی در آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم مدنظر قرار گرفته‌اند اما برخی از آنها دارای جزئیاتی هستند که گمان می‌رود در دستورالعمل‌ها و راهنماها بیشتر مورد توجه قرار گیرند.

امید است با تصویب قوانین و مقررات سختگیرانه در خصوص این موضوع و اجرایی شدن آنها، ایادی تروریست‌ها و حامیان مالی آنها بیش از گذشته از سرزمین ما دور باشند.