آغاز یک پایان

روز موعود فرارسید و سرانجام یکی از ستون‌های اتحادیه قاره سبز، از این پیمان جدا شد تا در راه سرنوشتی که در سر دارد قدم بگذارد. برگزیت هرچند حرف و حدیث‌های فراوانی را با خود به همراه داشت اما برای بسیاری، همواره سرشار از ابهام و پرسش‌های بی‌پاسخ بود. سرنوشت بریتانیا و اتحادیه اروپا شاید مهم‌ترین ابهاماتی است که هنوز هم جنجال فراوانی بر سر آن وجود دارد و کماکان روشن نیست که بریتانیا خود را چگونه در نظام بین‌الملل و ساختار اقتصادی آن تعریف و درگیر خواهد کرد. مسعود فرخی، پژوهشگر اقتصاد سیاسی در دانشگاه اسکس، با موشکافی این بحث و نور تاباندن بر جنبه‌های تاریک آن، روشن می‌سازد که آثار اقتصادی بلندمدت برگزیت بر اقتصاد جهانی وابستگی خاصی به سناریوهای انتخابی و همین‌طور چرخه‌های تجاری کلان دارد. اما در نهایت، اقتصاد جهان به‌صورت کلی تحت تاثیر برگزیت قرار خواهد گرفت و به سمت یک تعادل جدید پیش خواهد رفت.

♦♦♦

معنای برگزیت برای اقتصاد بریتانیا و جهان چیست؟ کاهش دسترسی این کشور به بازار واحد اروپا آیا اثر جدی بر اقتصاد اتحادیه اروپا و خود بریتانیا خواهد داشت؟

برای آغاز بحث ابتدا لازم می‌دانم که اقتصاد سیاسی برگزیت و شرایط خاص سیستم دموکراسی در بریتانیا را مورد بررسی قرار دهم. بحث در مورد اقتصاد سیاسی برگزیت از این جهت حائز اهمیت است که می‌توان سیاست‌های اقتصادی اجتماعی و تا حدودی روابط بین‌المللی و سیاست‌های خارجی و دفاعی بریتانیا را در دوران پسابرگزیت تحلیل کنیم. برای درک بهتر از سیستم دموکراسی انتخاباتی در بریتانیا باید بدانیم مکانیسم رای‌دهی و انتخاب اعضای پارلمان از طریق سیستم Fist past the post است. در این سیستم متداول انتخاباتی برنده مطلق انتخابات نامزد حائز آرای بیشتر است. رهبر حزبی که بیشترین رای را از حوزه‌های انتخاباتی به دست می‌آورد نخست‌وزیر و مسوول تشکیل کابینه می‌شود. حوزه‌های انتخاباتی در بریتانیا خود سیستمی منحصربه‌فرد و استثنایی دارد. این سیستم بر اساس جمعیت و مساحت جغرافیایی تنظیم شده است. در یک تقسیم‌بندی کلی آرا رای‌دهندگان به خروج از اتحادیه اروپا در رفراندوم سال ۲۰۱۶ به سه دسته تقسیم می‌شد: دسته اول محافظه‌کاران سنتی یوراسکپتیک (Eurosceptic) و دست راستی‌های افراطی به رهبری نایجل فاراژ و حزب استقلال بریتانیا. دسته دوم بخشی از حزب کارگر که اتحادیه اروپا را سمبل لیبرال دموکراسی بوروکرات می‌دانست و معتقد بود مقررات متعدد اتحادیه مانع از اجرای سیاست‌های اجتماعی مدنظر آنان خواهد بود. و دسته سوم افرادی که لزوماً به حزب سیاسی خاصی وفادار نبوده و تنها تحت تاثیر شعارهای انتخاباتی بالاخص مهاجرت و دسترسی اروپایی‌ها به سیستم‌های دولتی از قبیل سیستم بهداشتی و مسکن دولتی قرار گرفته و به خروج از اتحادیه رای دادند. پس این نکته مهم است که رای به خروج از اتحادیه اروپا لزوماً انتخابی حزبی نبوده است و در میان رای‌دهندگان از طیف‌های مختلف سیاسی موافقان خاص خود را داشته است. با در نظر گرفتن این دسته‌بندی می‌توان رای‌دهندگان را از لحاظ سنی، تحصیلی، مذهبی و طبقه درآمدی و اجتماعی طبقه‌بندی کرد که خود بحث مفصلی را می‌طلبد و خارج از بحث فعلی ماست. ما در این بحث به دنبال تحلیل اقتصاد سیاسی برگزیت و تبعات آن هستیم. حدود سه سال بعد از رفراندوم جدایی و پس از تغییرات زیاد و شرایط کاهش اطمینان ایجادشده نسبت به دولت محافظه‌کار به رهبری بوریس جانسون با شعار و هدف انتخاباتی روشن و واضح خروج از اتحادیه در موعد تعیین‌شده رای بالایی کسب کرد که به او و اکثریت یوراسکپتیک برتری مطلق با ۸۶ صندلی بیشتر در وست‌مینستر داد. توجه داشته باشید که این برتری تا پنج سال آینده ادامه خواهد داشت. با این اوضاع پس از یک دوره طولانی‌مدت پارلمان از حالت هانگ پارلمان خارج شد و حزب محافظه‌کار با اطمینان تا پنج سال آتی و موعد انتخابات عمومی در قدرت خواهد بود. پس ریسک انتخاباتی عملاً از بین رفت و اکنون دولت می‌تواند به برنامه‌های کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت متنوعی بپردازد. حال با این توضیحات می‌توان گفت از هر طیف و دیدگاه و خواستگاه رای بازگرداندن تصمیم‌ها به وست‌مینستر و کنترل مرزها و به‌صورت کلی مفهوم استقلال عام حق حاکمیت (Sovereignty) در همه ابعاد در بطن برگزیت قرار داشت.

 در کوتاه‌مدت با توجه به دوران پیشنهادی گذار (transition period) دسترسی به بازارهای متقابل کماکان وجود خواهد داشت و در عمل احتمالاً مشکلی پیش نخواهد آمد. در میان‌مدت هزینه‌های بازرسی کنترل و قوانین جدید باعث تغییرات می‌شود که طبیعتاً بازارهای گوناگون واکنش‌های متفاوت خواهند داشت. مثلاً به‌طور کلی بازار مسکن و حتی خدمات وابسته به آن شاهد تغییر در تقاضا خواهد بود. در شرایط گذار رسیدن به یک توافق جامع و همچنین یک توافق بلندمدت و ایجاد تعادل اقتصادی با اروپا به نحوی تعامل با یک بلوک اقتصادی نخواهد بود بلکه بازیگران مختلفی در آن نقش خواهند داشت؛ از ایالات ‌متحده و کانادا گرفته تا چین، هند، برزیل و حتی کشورهای آفریقایی. در تعامل با هرکدام از این کشورها یا بلوک‌های تجاری بریتانیا با مجموعه‌ای از هزینه‌های گوناگون روبه‌رو خواهد شد که در کوتاه‌مدت باعث کاهش رشد اقتصادی خواهد بود.  با در نظر گرفتن همه هزینه‌ها (از جمله هزینه‌های تطابق‌پذیری و ایجاد قراردادهای جدید) و منافع ناشی از دسترسی به بازارهای گوناگون با داشتن اختیار بیشتر در وضع یا عدم وضع تعرفه و موارد مشابه دولت ملزم به ایجاد توافق‌های جدید است. اینکه لزوماً این توافق‌ها بهینه است یا نه در حال حاضر خالی از اهمیت است. ولی حداقل نفعی که خواهد داشت این است که دست دولت را در تعیین نوع و میزان تعرفه‌ها یا جوازها باز خواهد گذاشت. اینجاست که بحث ابتدایی در مورد اقتصاد سیاسی برگزیت اهمیت پیدا می‌کند، چون رای‌دهندگان نقش مستقیم خود را در وضع سیاست‌های تجاری (و همچنین غیرتجاری) بیشتر حس می‌کنند. از طرفی خروج از دادگاه عدالت اروپایی و همین‌طور دادگاه حقوق بشر اروپایی و بقیه نهادهای ذی‌ربط و مرتبط به دولت این امکان را می‌دهد که با دست بازتر حتی مجموعه‌ای از سیاست‌های غیراقتصادی و تجاری خود را با توجه به شرایط داخلی و همین‌طور شرکای جدید تجاری اتخاذ کند. از جمله بحث مهاجرت نیروی انسانی، بازنگری در سیستم بهداشت ملی و سیستم مخارج دولتی و همین‌طور سیاست‌های مرتبط با محیط‌ زیست.  از لحاظ تعامل اقتصادی با توجه به بحث روابط ویژه (Special Relations) که سیاستمداران بریتانیایی و آمریکایی همواره بر آن تاکید دارند بیشترین نگاه به سمت ایالات‌متحده است. مخصوصاً در بحث سیستم بهداشت ملی (NHS) و صنایع دارویی و خدمات پزشکی و درمانی.  با توجه به نزدیکی به انتخابات ریاست‌جمهوری در آمریکا امکان مذاکرات و توافقات اولیه وجود دارد ولی در عمل ریسک انتخابات و رفتار خاص ترامپ باعث عدم اطمینان با درصد بالا می‌شود که خود در کوتاه‌مدت باعث کاهش رشد اقتصادی خواهد شد. مخصوصاً با توجه به موقعیت سیاسی و دیدگاه خاص شهروندان و مالیات‌دهندگان بریتانیایی به سیستم بهداشت ملی که هرگونه خصوصی‌سازی و واگذاری و برون‌سپاری را با دیده شک و تردید و حتی ناخوشایند می‌نگرند. این باعث می‌شود لااقل در کوتاه‌مدت بخش‌های مرتبط در اقتصاد آسیب ببینند.

 با توجه به این اتفاق، باید منتظر چه تحولاتی باشیم و گام‌های بعدی چه خواهد بود؟ آیا انتظار خروج کامل بریتانیا از اتحادیه اروپا بی‌دردسر انجام می‌شود یا این آغاز راهی سخت خواهد بود؟ چرا رئیس کمیسیون اروپا تعبیر جنگ منافع را برای خروج بریتانیا به کار برده است؟

 به‌صورت کلی شاهد دوران جدیدی در سیاست در بریتانیا خواهیم بود. هم در تعاملات مرتبط با سیاست داخلی از جمله سیاست‌های مالیاتی و خصوصی‌سازی منابع دولتی از سوی حزب محافظه‌کار و هم نوع سیاستگذاری تجاری و دیپلماسی در بریتانیا. سیاست دفاعی و امنیتی در دوران پسابرگزیت همانند سیاست بین‌المللی و خارجی در تعامل بیشتر با ایالات‌متحده خواهد بود. گرچه معتقدم نقش بریتانیا به‌عنوان اهرم بالانس و توازن بین ایالات متحده و اتحادیه اروپا خواهد بود و در مسائل بین‌المللی لزوماً هم‌جهت مطلق با آمریکا نیست. دقیقاً در مساله هسته‌ای ایران نیز این مورد به‌وضوح دیده می‌شود. همچنین این امکان برای بریتانیا به وجود خواهد آمد که دامنه چانه‌زنی اقتصادی و دیپلماتیک و سیاسی خود را با توجه به شرایط افزایش دهد.

از آنجا که در همه زمینه‌های گوناگون نیاز به مذاکره و توافق‌های جدید است در واقعیت احتمال رسیدن به توافق جامع شامل موارد تجاری، اقتصادی، حقوقی و سیاسی در افق زمانی فعلی به نظر بسیار نامحتمل می‌رسد. مطابق داده‌های وزارت تجارت بین‌الملل در حال حاضر حدود نیمی از مراودات بریتانیا مستقیماً با اتحادیه اروپا، حدود ۱۱ درصد با کشورهایی که متعهد به توافقات تجاری اتحادیه اروپا هستند و در حدود ۴۰ درصد با سایر کشورها از جمله ژاپن و ایالات ‌متحده است. در حال حاضر بوریس جانسون و اعضای دولت از سیاست تجارت آزاد تعرفه صفر، کوتای (quota، مجوز) صفر و شرایط عدم محدودیت واردات صادرات و مالیات مرزی سخن می‌گویند. اما حفظ این شرایط عملاً بسیار دشوار خواهد بود و این به ماهیت اقتصاد بریتانیا بازمی‌گردد که تا حدود زیادی به بخش سرویس و خدمات وابسته است. از صنایع غذایی و نوشیدنی گرفته تا بازارهای مالی و تجاری ۸۰ درصد اشتغال در بریتانیا در بخش خدمات است. مسلماً رسیدن به توافق جدید با کمترین هزینه ممکن گزینه مطلوب دو طرف است ولی مسائلی مانند ماهیگیری و آب‌های مشترک، رقابت منصفانه، قوانین مربوط به نیروی کار و استانداردهای محیط زیستی نهادهای قانونی از جمله دادگاه عالی حقوقی اروپا به‌شدت رسیدن به توافق جامع در این بازه کوتاه را با چالش روبه‌رو می‌کند. پس سناریوی عدم حصول توافق بسیار محتمل است. هرچقدر امکان رسیدن به یک توافق تجاری همه‌جانبه در مدت ۱۱ ماه (در عمل ۹ ماه) دشوار به نظر می‌رسد توافق بر سر مسائل دفاعی و امنیتی بسیار چالش‌برانگیزتر خواهد بود. برای مثال، بریتانیا دیگر عضوی از یورو پل -نهادی که مسوول بررسی جرائم سازمان‌یافته در اروپاست- نخواهد بود و به‌تنهایی باید به دنبال تعامل با کشورهای گوناگون در مورد جرائم سازمان‌یافته از جمله قاچاق انسان و حتی دسترسی به پیشینه افراد باشد. مساله مهاجرت از طریق کانال از دیگر موارد مهم است که دسترسی پلیس بریتانیا به پایگاه داده و اطلاعات افراد سخت می‌شود. اتحادیه اروپا در مورد دسترسی به داده‌ها و پایگاه داده شیرینگ قوانین متعدد و سختی دارد.

طبق داده‌های دفتر آمارهای ملی بریتانیا بخش غذا و مواد آشامیدنی حدود ۴۶۰ میلیارد پوند در سال گردش مالی و حدود چهار میلیون نفر شاغل دارد. در حقیقت یک‌پنجم صنایع بریتانیا. نکته جالب در بررسی داده‌ها این است که حدود یک‌سوم افراد شاغل در این بخش مهاجران اروپایی بالاخص اروپای شرقی هستند. قوانین مهاجرتی در مورد نیروی کار غیرماهر که به احتمال فراوان همراه با شرط حداقل دستمزد و حقوق خواهد بود و در نتیجه، زندگی و کار را برای مهاجران اروپایی بسیار محدود خواهد کرد.

نظام بازرسی و نظارت در مرزها هزینه تجارت مواد غذایی را نیز افزایش می‌دهد و ممکن است در بعضی موارد موجب بروز برخی موانع فنی شود. قوانین مبدأ در اتحادیه اروپا حکم‌فرماست که این مساله، امکان رسیدن به توافق را سخت‌تر می‌کند. شاید مهم‌ترین وظیفه بوریس جانسون علاوه بر ترمیم شکاف‌های سیاست داخلی، ساختن نقش جدید برای بریتانیا در دنیاست. نقشی که اکنون به‌عنوان یک قدرت مجزا، نه در قالب اتحادیه اروپا، برایش تعریف شده است. به‌خصوص شرایط جنگ تجاری چین و آمریکا هرگونه مذاکره تجاری را با هر یک از طرفین برای بریتانیا به شدت چالش‌برانگیز و مشکل می‌کند.

 آیا می‌توان برگزیت را آغازی بر تغییر سیاست‌های اساسی بریتانیا و اتخاذ رویکردی جدید در تعامل این کشور با سایر بازیگران عرصه بین‌الملل در نظر گرفت؟

 به عقیده من به‌موازات سیاست‌های تجاری و اقتصادی، دولت آقای جانسون وظیفه خطیری که بر عهده دارد بازسازی نقش جدید بریتانیا در مناسبات سیاسی بین‌الملل است. در حقیقت بر عهده گرفتن نقش بازیگری که اکنون به‌صورت مستقل مجبور به تعامل با قدرت‌های گوناگون است. بریتانیا که معمولاً در چهار دهه گذشته نقش یک محور رابط بین اروپا و آمریکا را داشت اکنون خود به‌عنوان قدرتی مستقل باید در تعامل با هر دو باشد. این مساله شامل بسط و گسترش یک سیاست خارجی مستقل بوده و ممکن است منجر به تغییر در موازنه قدرت بین اتحادیه اروپا و ایالات‌ متحده شود. در عمل و در بحث سیاست خارجی نیاز به تعامل با تک‌تک کشورهای اروپایی حس می‌شود اما به نظر می‌رسد روابط سه‌جانبه آلمان، فرانسه و بریتانیا تقویت شود، همان‌طور که در مورد بحث ایران شاهد آن هستیم. به نظر من دشوارترین تصمیم سیاست خارجی بعد از برگزیت حفظ توازن و تنظیم رابطه بین چین از یک‌سو و ایالات‌متحده از سوی دیگر است. برای همین منظور است که بوریس جانسون در یکی از اولین اقدامات از وزارت خارجه، وزارت دفاع و دستگاه‌های اطلاعاتی خواست تا یک سند راهبردی یکپارچه در مورد امنیت دفاعی و سیاست خارجی هرچه سریع‌تر تهیه کنند. از طرف دیگر آقای جانسون مسوولیت بسیار سنگینی دارد که آن بازسازی اعتماد عمومی جامعه دوپاره بریتانیاست. جامعه‌ای که به‌واسطه رفراندوم جدایی دچار گسست شدید سیاسی شده است. باید بتواند به نحوی با سرسخت‌ترین برگزیترها (مدافعان برگزیت سخت) از یک‌سو و طرفداران سرسخت ماندن در اتحادیه تعامل کند. آقای جانسون اسم خود را در کتاب تاریخ ثبت کرد ولی هنوز فصل‌های بسیار زیادی باقی مانده است. بنابراین معتقدم هر مدلی در مورد برگزیت و توافق بریتانیا با اتحادیه اروپا اتفاق بیفتد، در دوره پنج‌ساله تحت رهبری حزب محافظه‌کار شاهد سرمایه‌گذاری در بخش‌های گسترده‌ای چون امنیت، خدمات عمومی، مدارس، زیرساخت‌هایی شامل بیمارستان‌های جدید، قطارهای سریع‌السیر و به‌صورت کلی افزایش هزینه عمومی خواهیم بود. در این دوران تقریباً ۱۰ماهه گذار بریتانیا در اتحادیه گمرکی و بازار واحد باقی خواهد ماند ولی از باقی نهادهای سیاسی و حقوقی و قضایی و مقرراتی خارج خواهد شد. به نظر من با توجه به مجموعه شرایط ریسک عدم رسیدن به توافق یا رسیدن به توافقی که جامع و مشخص نباشد وجود دارد، مخصوصاً با اکثریت ۸۶ صندلی حزب محافظه‌کار در وست‌مینستر. در حقیقت طیفی از سناریوهای گوناگون محتمل است: عدم رسیدن به توافق و برقراری قوانین سازمان تجارت جهانی، توافق تجارت آزاد به‌صورت بی‌قید و شرط. مدل کانادایی، مدل سنگاپوری و حالات مشابه دیگر.

 برگزیت چه اثری بر جریان آزاد گردش اقتصاد جهان خواهد گذاشت؟ چه سناریوهایی را می‌توان در این مورد پیش‌بینی کرد؟

اثر میان‌مدت و بلندمدت برگزیت به‌شدت به مدل و نوع توافق نهایی بین اتحادیه اروپا و بریتانیا بستگی دارد و همین‌طور به نوع توافق بین بریتانیا با دیگر کشورها. بدون در نظر گرفتن سناریوها اثرات برگزیت برای کشورها و مناطق گوناگون بسیار نامتقارن خواهد بود. ایرلند شمالی یکی از حساس‌ترین و تحت‌ تاثیرترین این نقاط خواهد بود. مهم‌تر از آن ریسک جدایی اسکاتلند و رفراندوم مجدد استقلال وجود دارد. نکته قابل ‌توجه این است که به لحاظ آکادمیک، اکثر پژوهش‌های نظری و کاربردی مربوط به «پیوستن» به پیمان‌ها و اتحادیه‌های تجاری است نه در مورد «خروج». به همین دلیل نمی‌توان این مورد را با قاطعیت ارزیابی کرد. آثار اقتصادی بلندمدت برگزیت بر اقتصاد جهانی وابستگی خاصی به سناریوهای انتخابی و همین‌طور چرخه‌های تجاری کلان دارد. اما در نهایت، اقتصاد جهان به‌صورت کلی تحت تاثیر برگزیت قرار خواهد گرفت و به سمت یک تعادل جدید پیش خواهد رفت. قطعاً این اثر تابعی از زمان خواهد بود. در بلندمدت هنگامی که تغییرات ساختاری، هزینه‌ای و سیاستگذاری در فاکتورهای تولید و زنجیره ارزش‌افزوده و حتی تغییر مکان تولید و جابه‌جایی نیروی کار صورت گیرد می‌توان دقیق‌تر به آثار اقتصادی آن پرداخت. این آثار را می‌توان به دو اثر ایستا و پویا هم دسته‌بندی کرد. آثار ایستا بیشتر با تجارت مرتبط هستند بنابراین بسیار محتمل است که برگزیت در کوتاه‌مدت به کاهش حجم تجارت و تغییر در ساختار تجارت منجر شود. آثار پویا در بلندمدت آشکار می‌شوند. در اصل این عوامل شامل تغییر در تخصیص منابع، تغییر در مکان تولید و همین‌طور تغییر در هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم تولید و توزیع است. طبق پیش‌بینی‌های بانک مرکزی انگلیس در کوتاه‌مدت کاهش رشد اقتصادی و کاهش تولید ناخالص ملی گریزناپذیر می‌‌نماید که این رقم در برخی گزارش‌ها بین سه تا پنج درصد نیز پیش‌بینی شده است. بسیاری از تحقیقات، برگزیت «بدون توافق» را فاجعه‌بار توصیف می‌کنند که در هر صورت ۱۰ ماه آینده و به‌طور کلی، سال ۲۰۲۰ سالی توام با عدم اطمینان و تغییر در موازنه تجاری برای بریتانیا خواهد بود. ر