پرهیز از نگاه سیاسی

صنعت خودرو، به عنوان یکی از بزرگ‌ترین و مهم‌ترین موتورهای صنایع ایران، راهی پرفرازونشیب را تاکنون طی کرده است. از اولین خودرو تجاری ساخته‌شده در کشور دهه‌ها می‌گذرد و در واقع یادآوری می‌کند صنعت خودرو در ایران، صنعتی نوپا نیست. از اولین تلاش‌ها برای تولید اتوبوس در ایران که با ساخت اتاق‌های چوبی بر روی شاسی کامیون‌های بدون اتاق وارداتی آمریکایی و اروپایی بیش از 60 سال می‌گذرد و تقارن زمانی آن با زمان تاسیس بسیاری از شرکت‌های صاحب‌نام دنیا، نشان می‌دهد اگرچه این صنعت در ایران نوپا نیست ولی رویه اتخاذشده چندان صحیح نبوده است که صنعت خودرو ایران بعد از گذشت دهه‌ها هنوز به بلوغ کافی دست نیافته است و رشدی پایدار را تجربه نکرده است و نیازمند حمایت‌های بسیار برای ادامه حیات خود است. از دهه 30 تلاش‌های جسته گریخته‌ای در کشور برای تولید خودروهای سواری هم صورت گرفته است که عمدتاً محدود به مونتاژ SKD در سطح بسیار محدودی بود.

 در دهه 40 با پیش گرفتن سیاست توسعه صنعتی کشور و الزام وزارت اقتصاد وقت به ساخت اتاق خودرو در داخل، هرچند در ابتدا منجر به محدودیت ورود برندهای صاحب‌نامی مانند مرسدس بنز و قطع تولید برخی برندهای دیگر در کشور شد، ولی تکیه بر توان و استعداد داخلی و با توجه ویژه به فناوری وارداتی همراه با کمک‌های مالی و پشتیبانی معنوی دولتی و نقش‌آفرینی پررنگ بخش خصوصی در این صنعت، سبب شد در اواسط این دهه، کم‌کم کارخانجاتی در کشور پدید بیایند که هنوز بنیان اصلی صنعتی شدن و مقدمات خودروساز شدن کشور به حساب می‌آیند. افزایش عمق ساخت داخل و ورود فناوری‌های تولید مجموعه‌ها و قطعات اصلی با سیاست نسبتاً درستی دنبال شد به گونه‌ای که در گذر زمانی حدود ده سال کارخانجات بزرگی در تولید قوای محرکه و بسیاری از قطعات مهم خودرو در کشور پدید آمد.

نمای صنعت خودرو بعد از انقلاب

بعد از انقلاب، سیاست‌های دولتی‌سازی و سپس جنگ سبب شد عملاً صنعت خودرو نتواند در مسیر توسعه کمی و کیفی قرار بگیرد. طبعاً اولویت‌های یک کشور در حال جنگ توسعه صنایع کم‌اهمیت‌تری مانند خودروسازی نیست. اما همزمان با پایان جنگ و سیاست‌های تعدیل اقتصادی دولت سازندگی، زمزمه‌های توسعه این صنعت مجدداً آغاز شد. توسعه خودروسازی این بار در جنبه‌های مختلف به صورت همزمان اما با رویکردی کاملاً دولتی پیگیری شد. توسعه خطوط تولید، صنعت قطعه‌سازی، تولید موارد اولیه مورد نیاز این صنعت، ایجاد و توسعه برند داخلی و توسعه شبکه‌های فروش و خدمات محورهای اصلی این برنامه بودند. در دولت اصلاحات، برنامه توسعه صنعت خودرو با قدرت بیشتری پیگیری شد که منجر شد زیرساخت‌های تولید خودرو در کشور بهبود قابل ملاحظه‌ای پیدا کند.

 مهم‌ترین اثر ملموس این برنامه برای مشتریان، ورود محصولات جدید با زمان انتظار کوتاه و ثبات نسبی قیمت‌های محصولات این صنعت به بازار مصرف بود. اولین خودرو با برند داخلی در اوایل دهه 80 به بازار معرفی شد که سبب شد احساس رضایت نسبی و غرور ملی در بین مشتریان ایرانی و باور در دسترس بودن خودروساز شدن در بین اقتصادگردانان به‌شدت افزایش یابد. ادامه این روند سبب شد بازارهای صادراتی هرچند محدود برای محصولات ایرانی در کشورهای همسایه و برخی بازارها با محوریت روابط سیاسی دولتی به روی محصولات ایرانی باز شود و ایران را در جرگه کشورهای خودروساز قرار دهد. برنامه توسعه صنعت خودرو، سبب شد تولید خودرو از صرف مونتاژ قطعات منفصله به تولید با کمک یک زنجیره تولید داخلی با‌ارزش گستره قابل توجهی از قطعات معمولی تا فناورانه با کیفیت قابل قبول تبدیل شود. اوج عملکرد این سیاست توسعه‌ای، در همکاری مشترک ایران‌خودرو و پژو برای طراحی مشترک پژو 206 صندوقدار بود که یک محصول مشترک ایرانی-فرانسوی به وجود آمد که در شبکه فروش پژو در اروپا هم فروخته شد. زیرساخت‌های ایجاد‌شده سبب شد ایران جزو 10 تولیدکننده بزرگ خودرو در دنیا مطرح شود و تولید بیش از 5 /1 میلیون دستگاه در ایران در دولت نهم ثبت شود.

 برنامه توسعه‌ای صنعت خودرو هرچند به استناد آمار و ارقام به اهداف بزرگی دست یافت، اما توسعه‌ای پایدار و همگن محسوب نمی‌شد و آسیب‌پذیری جدی در آن مشاهده می‌شد. ادامه پیگیری سیاست توسعه صنعت خودرو نهایتاً با چالش‌های فراوانی مواجه شد که صنعت خودرو را در ایران با افول بسیار شدیدی مواجه کرد. هرچند متهم اصلی این افول و کاهش 50 درصد تولید خودرو در کشور و به تبع آن دستاوردهای مهمی مانند ثبات قیمت‌ها و افزایش قدرت خرید مشتریان در این دوره زمانی از دست رفت، تحریم‌های خودرویی بین‌المللی ناشی از پرونده هسته‌ای ایران انگاشته می‌شود ولی مسائل زیادی در این افول و ناپایداری رشد صنعت خودرو موثر بودند. مسائلی که در ادامه به بخشی از آنها پرداخته خواهد شد، رشد پایدار برای صنعت خودرو و حفظ پویایی آن را نشانه می‌رفت و این افت و افول را از طریق عوامل اغتشاش خارجی دیگر گریزناپذیر می‌کرد.

خودرو در دولت یازدهم

 به هر صورت دولت یازدهم توانست با باز شدن فضای بین‌المللی بخشی از قدرت از دست‌رفته صنایع خودرویی کشور را بدون تغییر عمده در سیاست‌های کلان احیا کند و تولید را به روال طبیعی برگرداند، هرچند این بازگشت تولید به چرخه طبیعی قبل از تحریم‌ها، نتوانست رضایت مشتریان را در حوزه‌های محصول، کیفیت و قیمت جلب کند و دولت مجبور شد برای حفظ صنعت نگاه بسته‌تری به این بازار پیدا کند. به نظر می‌رسد برای ایجاد یک رشد پایدار و رسیدن به سطحی که دولت ملزم به حمایت‌های ویژه‌ای از این صنعت نباشد، نیاز است دولت دوازدهم به صورت کلی در بسیاری از سیاست‌ها و نگاه‌های خود تجدیدنظر کند و سیاست‌های توسعه‌ای را بر مبنای دیدگاه‌های جدیدی بنیانگذاری کند. برای دستیابی به افزایش قدرت رقابت‌پذیری و تاثیرگذاری واقعی آن بر تولید ناخالص ملی به عنوان مهم‌ترین اهداف بالادستی این صنعت تغییر در تعریف جایگاه دولت و وزارت صنایع به عنوان متولی صنعت و سیاست‌های کلان و برنامه‌ریزی‌ها را گریزناپذیر می‌‌کند.

مهم‌ترین انتقادی که به برنامه توسعه‌ای صنعت خودرو بعد از جنگ می‌توان وارد کرد، روح دولتی‌نگرانه در تبیین سیاست‌ها و مدیریت اجرایی دولتی این صنعت از طراحی و تولید تا شبکه توزیع و خدمات آن است. برنامه توسعه صنعت خودرو در دوره پسا‌جنگ، تماماً دولتی نوشته شد. هرچند در آن سال‌ها خودروسازان خصوصی هم در کشور شروع به فعالیت کردند، اما بروز مشکلات تجاری بین‌المللی برای بزرگ‌ترین شرکت خودروساز خصوصی کشور در اوایل دهه 80 ناشی از ورشکستگی شریک خارجی و تملک آن از سوی تولیدکننده آمریکایی و طبعاً قطع ارتباط با شریک ایرانی، سبب شد خودروسازان دولتی که از توان حمایتی ویژه دولتی هم برخوردار بودند، بتوانند دوران توسعه و گسترش را با فراغ بال بیشتری دنبال کنند. نگاه دولتی برنامه توسعه هم بر سیاستگذاری تاکید داشت، هم بر اجرا. هرچند سیاستگذاری جزو حقوق اصلی دولت در برنامه‌های توسعه کشورها محسوب می‌شود، اما دخالت عمدی دولت بر اجرا و مدیریت اجرایی که ناشی از عدم حس اعتماد به بلوغ بخش خصوصی در نقش‌آفرینی در اقتصاد ملی بود، سبب شد به‌رغم رشد خوب این صنعت، آسیب‌پذیری هم به همان نسبت رشد کند. نگاه و حضور پررنگ دولت در وهله اول منجر به مهندسی بازار مصرف و محدودیت‌های شدید رقابتی در بازار شد. واردات که عمدتاً از طریق بخش خصوصی مدیریت می‌شد، ممنوع شد و تامین بازار صرفاً از طریق تولیدکنندگان داخلی میسر شد. این محدودیت شدید اعمال‌شده در بازار سبب شد امکان تامین مالی توسعه این صنعت از جیب مشتریان و مصرف‌کنندگان در قالب پیش‌فروش‌های طولانی‌مدت میسر شود، آسیبی که این صنعت را جز در دوره کوتاهی که تولید بسیار افزایش یافته بود، رها نکرده است. در واقع دولت به نوعی با صدور مجوز گروگانگیری بازار مصرف از سوی تولیدکنندگان توانست برنامه‌های خود را با کمترین ریسک اجرا کند و موفقیت برنامه‌های توسعه‌ای را تضمین کند. هرچند در همین بازار مهندسی‌شده بسته هم، بودند محصولاتی که نتوانستند از اقبال عمومی برخوردار شوند ولی نهایتاً مشتریان به ناچار مجبور بودند از میان محصولات محدود داخلی یکی را انتخاب کنند.

تبعات نگاه سیاسی دولتی‌مآبانه

این نگاه سیاسی دولتی به صنعت خودرو، رویه‌هایی را در این صنعت جاری کرده است که موجب ایجاد یک فرهنگ مدیریتی خاص در کشور شده است. فرهنگ مدیریتی که فاصله زیادی با استانداردهای این صنعت در مقیاس بین‌المللی دارد و ریشه بسیاری از آسیب‌های این صنعت و حتی اقتصاد کلان کشور است. بازار خودرو در دوران توسعه به گونه‌ای مهندسی شد که کوچک‌ترین رقابتی بین دو شرکت خودروساز که از تجمیع شرکت‌های متنوع خودروسازی کشور ایجاد شده بودند ایجاد نشود. مشتریان با پایین‌ترین تا بالاترین قدرت خرید تنها می‌توانستند یک محصول مطابق بودجه خود انتخاب کنند. این سیاست ضد‌رقابتی به عنوان فرهنگ مدیریتی در این صنعت نهادینه و سبب شد شرکت‌های خودروسازی ایران به‌‌رغم رشدهای قابل توجه به هیچ عنوان روحیه رقابت‌پذیری و انتقادپذیری نداشته باشند و به‌شدت آسیب‌پذیر باشند.

در دهه 80 هرچند تلاش شد تا بازار با ورود محصولات جدید تولیدی و بعدها وارداتی قدری رقابتی‌تر شود ولی نگرانی شدید این شرکت‌ها در عدم توانایی رقابت با محصولات روز دنیا ناشی از کیفیت رو به افول محصولات داخلی و عدم توانایی در کنترل هزینه‌های تولید و سربار و قیمت فروش محصولات سبب شد فشار شدیدی برای عدم اجرای برنامه کاهش دیوار تعرفه واردات در نظر گرفته شود. این نحوه تعرفه‌گذاری و اخذ مالیات‌های مستقیم و غیرمستقیم بی‌شمار بر واردات خودرو سبب شد صنعت خودرو ایران دچار معضلات جانبی شود. ورود مدل‌های جدید بسیار زیادی به خطوط تولید با تیراژ پایین که نه‌تنها در کلان اقتصاد ملی ارزش افزوده خاصی به کشور اضافه نمی‌کند بلکه معمولاً موجب خروج بیشتر ارز از کشور و گران‌تر تمام شدن محصولات در داخل برای مشتریان هم می‌شود یکی از آفت‌های این سیاست بود. خودروسازان بزرگ و کوچکی که عمر زیادی بعضاً ندارند از سایه دیوار تعرفه استفاده کردند و بخشی از تولید داخل محدود به مونتاژ قطعات منفصله عمدتاً وارداتی و بعضاً SKD شد که یک بازگشت به عقب بزرگ برای این صنعت محسوب می‌شد. هرچند سیاست‌های کلان اقتصادی در دولت‌های نهم و دهم مانند تثبیت دستوری نرخ ارز و بعدها اختصاص ارز مرجع و مبادلاتی به این صنعت در گسترش سیاست واردات قطعه و کاهش عمق ساخت داخل و از بین رفتن زیرساخت‌های قطعه‌سازی بسیار موثر بود و عملاً راه را برای سازندگان درجه چند چینی به بازار خودرو کشور باز کرد. سیاستی که با طرح‌هایی مانند واردات در قبال صادرات یا بهانه الزام به سرمایه‌گذاری در داخل در صورت قصد واردات به بازار ایران در دولت یازدهم هم به‌شدت دنبال شد که قطعاً به توسعه و بالندگی صنعت خودرو ایران منجر نخواهد شد.

نقد سیاست‌ها

ایراد اساسی دیگر سیاست‌های طراحی‌شده در توسعه صنعت خودرو، تکیه صرف بر بازار داخلی بود. هرچند خودروسازان در گذر زمان با مشکل حجم بازار داخلی مواجه شدند و الزامات قانونی و بازاری آنها را مجبور به ورود به بازارهای خارجی کرد، اما عملاً بازارهای صادراتی در درازمدت پایدار نبود و دستاوردهای صادراتی به‌شدت آسیب‌پذیر شد. ورود به شبکه فروش پژو و تلاش برای ورود به شبکه فروش رنو در دهه 80 هرچند دستاوردهای مهمی برای صنعت خودرو ایران بود، ولی بازار محافظت‌شده و تضمین‌شده داخلی که فروش محصولات را با هر مشخصات فنی، کیفیتی و قیمتی تضمین کرده بود، عملاً منجر به ایجاد یک روحیه رقابت‌پذیر و گوش شنوای خواسته‌های مشتری در این صنعت نشد که سبب شد بازارهای صادراتی بعضاً از دست برود. بازار فروش محصولات ایرانی در اروپا و کشورهای آسیای میانه دچار افول زودرس شد و بازارهای صادراتی محدود به کشورهایی شد که روابط سیاسی قوی دولتی در آنها حرف اول را می‌زد. در واقع، خودروسازان، دوران کوتاهی را در بازارهای رقابتی تجربه کردند و در نهایت ترجیح دادند در بازارهایی فعالیت کنند که دولت‌ها مانند دولت ایران، بازار رقابتی در صنعت خودرو را چندان نپسندند و دیوارهای تعرفه‌ای و غیر‌تعرفه‌ای هم برای حفظ امنیت تولیدکنندگان و عرضه‌کنندگان محدود آن بازارها قوی باشد. این سیاست در وزارت صنایع دولت یازدهم هم به‌شدت دنبال و تلاش شد با وضع قوانین دستوری مانند کمینه داخلی‌سازی و صادراتی دستوری فارغ از اقتصادی بودن آنها برای محصولات جدید، به نوعی بر روی بازار ایران قیمت‌گذاری شود تا تولیدکننده بین‌المللی صرفاً به طمع استفاده از منافع بازار داخلی به بازار ورود پیدا کند تا استفاده از امتیازات واقعی و ویژه کشور در تولید محصولاتی مانند خودرو. قوانین اخیر سبب افزایش بهای تمام‌شده محصولات جدید خواهد شد و درواقع مشتریان ایرانی باید همچنان هزینه سیاست‌های غیراقتصادی دستوری دولتمردان را برای صادرات و ایجاد اشتغال بپردازند.

مشکل بعدی این برنامه توسعه، سیاست‌زدگی شدید آن بود. هرچند برنامه توسعه صنعت خودرو در اوایل دهه 70 تا اواسط دهه 80 با تمرکزگرایی راه خود را پیمود، اما بزرگ شدن این بخش اقتصاد ملی و علاقه سیاسیون برای استفاده از منافع سیاسی توسعه این صنعت، سبب شد نهادها و جریان‌های سیاسی مختلفی به بهانه‌های حفظ حقوق مصرف‌کنندگان و تولید اشتغال و ثروت ملی در اقصی نقاط کشور به آن ورود پیدا کنند. مدیریت دولتی این صنعت و آسیب‌پذیری سیاسی آن سبب شد، سایت‌های تولیدی زیادی در کشور ایجاد شود بدون آنکه به کل زنجیره تولید و وجود زیرساخت‌های مورد نیاز آن دقت شود. احداث سایت‌های دولتی و خصوصی یا مشارکتی که نهایتاً از منابع با ارزش بانکی ایجاد شده بودند، تمرکز را از تولید خودرو در کشور بدون پشتوانه کارشناسی گرفت. اکثر سایت‌های تولیدی تنها بخشی از زنجیره تولید خودرو بودند که نه‌تنها ارزش افزوده واقعی در کشور ایجاد نکرده‌اند که باعث شده‌اند هزینه‌های تولید به‌شدت افزایش یابد. این افزایش هزینه‌ها به دلیل قیمت‌گذاری دستوری مدیریت دولتی بازار تنها منجر به کاهش سود شرکت‌های خودروسازی در کشور شد و بدل به یکی از عواملی شد که صنایع خودروسازی را به مرز ورشکستگی رساند.

گریز از آفت

به هر صورت برای گریز از آفت‌هایی که برنامه توسعه صنعت خودرو را به چالش شدید کشیده‌اند، وزارت صنایع دولت دوازدهم در اولین گام نیازمند اخذ تصمیمات مهم و شاید دردناکی باشد. مهم‌ترین تصمیمی که باید گرفته شود، خروج دولت و زیرشاخه‌های آن مانند سازمان گسترش از مدیریت اجرایی صنعت خودروسازی کشور و ایجاد شرایط مساعد برای ورود بخش خصوصی و سرمایه‌گذاران خارجی به بازار ایران است. دولت باید فعالیت‌های خود را صرفاً محدود به سیاستگذاری کلان بداند و از هرگونه تصمیم‌گیری و اجرای آنها در صنعت خودروسازی کشور اجتناب کند. سیاست‌های کلان ترسیمی و تصویبی هم نیازمند یک بازنگری کلی است. ساختار تعرفه واردات قطعات و خودرو کامل باید تغییر اساسی کند تا تولید در قالب قطعات منفصله در تیراژهای چندده هزار‌دستگاهی فاقد جذابیت شود. دولت دوازدهم با استفاده از اهرم‌های قانونی باید صنعت خودرو را به سمتی حرکت دهد که کارخانه‌های داخلی نسبت به تولید متمرکز در محصولات خاص با حجم بسیار بالای داخلی‌سازی حرکت کنند و تنوع مورد نیاز بازار با بالانس ارزشی صادرات و واردات از طریق واردات تامین شود. تمرکز بر تولید بر تیراژ بالا به جای تولید ده‌ها مدل در تیراژ محدود که در سالیان اخیر بسیار مورد توجه و علاقه صنایع خودروسازی کشور بوده، سبب می‌شود زنجیره باارزش تولید قطعات در کشور احیا شود و فرآیند تولید خودرو و قطعات فارغ از دیوارهای تعرفه‌ای بازار داخلی به صورت واقعی اقتصادی شود. تغییر نگاه از فروش و گروگانگیری بازار داخلی به سمت ایجاد جذابیت در اقتصادی بودن تولید در کشور با اصلاح بندهای مزاحم در قوانین کار و بیمه و مالیات و اعطای تسهیلات مادی و معنوی به تولیدکنندگانی با صادرات گسترده محصولات می‌تواند علاوه بر کاهش شدید بار مالی صنعت خودروسازی بر شبکه بانکی کشور ناشی از سرمایه‌گذاری‌های غیراقتصادی سبب بازگشت سریع‌تر سرمایه‌ها به سرمایه‌گذاران و شبکه بانکی شود و تولید صنعتی را پایدار کند. در عین حال توسعه پایدار صادراتی در این روش میسر می‌شود و با ورود حجیم به شبکه فروش خودروسازان بین‌المللی علاوه بر ارزآوری فراوان و تولید اشتغال و ارزش افزوده واقعی و آمادگی برای ورود به سازمان تجارت جهانی، در حفظ و گسترش سیاست‌های تنش‌زدایی و امنیتی کلان کشور هم نقش پررنگی ایفا شود. به موازات، سایت‌های غیراقتصادی که تنها اشتغال بسیار محدودی در برخی نقاط کشور با صرف هزینه‌های واقعی بسیار بالا برای اقتصاد ملی ایجاد کرده‌اند که اکثراً ضرر آن به مراتب بیشتر از منافع آن است یا باید تعطیل شوند یا به یک کارخانه واقعی با زنجیره ارزش افزوده بالا تبدیل شوند. برای نیل به این اهداف، نگاه دستوری دولت و وزارت صنایع باید اصلاح شود و وزارت صنایع تلاش کند تنها با بهبود فضای کسب‌وکار و اتخاذ سیاست‌های تشویقی رشد صنعت خودرو را پایدار و نهادینه کند و در عین حال، منافع مشتریان را واقعاً در نظر بگیرد. با اتخاذ این سیاست‌ها، بار مالی توسعه صنعت خودرو از دوش مصرف‌کنندگان برداشته می‌شود و مشتریان با افزایش قدرت خرید و تنوع محصولات مواجه خواهند شد و در عین توسعه پایدار صنعت خودرو ناشی از پیوستن واقعی به زنجیره تولید جهانی خودرو، مشتریان ایرانی نهایتاً می‌توانند محصولاتی به‌روز و با قیمت و کیفیت مناسب خریداری کنند.