مصائب دخالت‌های دولت و قیمت‌گذاری دستوری

رشد روز‌افزون جمعیت جهان، تغییرات اقلیمی و آب‌وهوایی، موضوع امنیت غذایی را به یکی از مسائل امنیت ملی کشورها تبدیل کرده است. تولید پایدار غذا در هر منطقه‌ای وابسته به وضعیت کشاورزی آن است و این مهم بخش کشاورزی را در زمره بخش‌های کلیدی اقتصادی کشورهای جهان قرار داده است. طبق آمار منتشر شده سال 2015 سازمان خواربار و کشاورزی (فائو)، تعداد گرسنگان جهان 795 میلیون نفر بوده است به‌گونه‌ای که اکنون از هر 9 نفر در جهان، یک نفر با گرسنگی دست‌وپنجه نرم می‌کند. تا سال 2050، جهان بیش از 9 میلیارد نفر جمعیت خواهد داشت که برای سیر کردن آنها تولیدات غذایی باید به میزان 60 درصد افزایش پیدا کند. امروز آمار و ارقام، تغییرات معنادار در سبد غذایی خانوارها در کشورهای در حال توسعه را نشان می‌دهد که گویای اهمیت بحث غذا در روند توسعه‌یافتگی است.

جایگاه صنایع غذایی در اقتصاد ایران

در کشور ما نیز با توجه به اقتضائات جهانی از یک‌سو و سیاست‌های داخلی از سوی دیگر تامین امنیت غذایی از ابتدای انقلاب در برنامه دولت‌های مختلف بوده است. صنایع غذایی از صنایع باسابقه ایران محسوب می‌شود و به خصوص در دو دهه اخیر بسیار موفق عمل کرده است. در حال حاضر حدود 11 هزار و 200 واحد صنعتی غذایی و زیرشاخه‌های مرتبط با آن در کل کشور فعالیت می‌کنند که با ایجاد ارزش افزوده‌ای معادل 143 هزار میلیارد ریال، 11 درصد از ارزش افزوده بخش صنعت را به خود اختصاص داده‌اند. در اشتغال‌زایی صنایع غذایی ایران نیز به‌طور مستقیم 400 هزار شغل تعیین شده است که بدون تردید اگر سیستم گسترده توزیع و تامین مواد اولیه را نیز در نظر بگیریم به رقم بزرگ‌تری خواهیم رسید. کشور ما به لحاظ تولید مواد اولیه و فرآوری این مواد، که دو بخش جدا‌نشدنی از صنایع غذایی هستند، دارای مزیت‌های غیرقابل انکاری است. وجود 51 میلیون هکتار زمین قابل کشت، چهار فصل بودن اغلب نقاط ایران و تنوع اقلیمی که در کشور وجود دارد، دست به دست هم داده تا شرایط لازم برای تولید بسیاری از محصولات کشاورزی در ایران فراهم باشد. امروز اغلب مواد اولیه صنایع تبدیلی غذایی کشور در داخل کشور تولید می‌شود که درست یا نادرست بودن این سیاست نیز خود جای بحث دارد.

 صنایع تبدیلی غذایی، بخش کشاورزی، به عنوان بخش سنتی تولید غذا را به صنعت مدرن تولید مواد غذایی پیوند زده و از این حیث اهمیت بسیار زیادی در فرآیند توسعه صنعت غذایی و گذار از سنت به مدرنیسم در این حوزه دارد. تجربه کشورهای نوظهور نشان می‌دهد آنها توانسته‌اند ارتباط مناسبی بین بخش کشاورزی و صنایع تبدیلی خود ایجاد کنند و از این طریق به ارزش افزوده بالاتری در تولیدات غذایی خود دست پیدا کنند. صنایع تبدیلی در ایران نیز از ظرفیت‌های تولیدی بالایی برخوردار است. با این وجود این ظرفیت‌ها به‌طور کامل مورد استفاده قرار نگرفته است، به‌طوری‌که امروز ما شاهد ظرفیت‌های خالی تولیدی در این صنایع هستیم. این در حالی است که اهمیت صنایع تبدیلی در افزایش ارزش افزوده، کاهش ضایعات کشاورزی و توسعه صادرات مواد غذایی بر کسی پوشیده نیست و تجربه کشورهای در حال توسعه نشان می‌دهد توسعه این صنایع می‌تواند نقش بسیار موثری در توسعه بخش کشاورزی ایفا کند. صنایع تبدیلی کشور ما ظرفیت جذب بیش از 150 میلیون تن ماده خام را داراست و قادر است علاوه بر مرتفع کردن نیازهای غذایی داخلی، به بازارهای خارجی نیز نظری داشته و صادرکننده مواد غذایی باشد.

با این حال وجود برخی ضعف‌ها مانند عدم رقابت‌پذیری قیمت مواد خام کشاورزی تولیدی ایران درمقابل محصولات مشابه خارجی، منطبق نبودن این محصولات با استانداردهای بین‌المللی و فقدان برنامه‌ریزی منسجم برای گسترش صادرات، سبب شده صادرات محصولات صنایع غذایی ما به رغم دارا بودن پتانسیل لازم، جایگاه مناسب خود را در میان اقلام صادرات غیرنفتی کشور پیدا نکند. این در حالی است که موقعیت ژئوپولتیک ایران ما را در مسیر پنج کریدور اصلی ترانزیت و حمل‌ونقل بین‌المللی قرار داده است. برخی از کشورهای همسایه ایران نیز از کشورهای واردکننده مواد غذایی هستند که این موضوع موقعیت بسیار مناسبی را در اختیار ما قرار می‌دهد تا با اتخاذ سیاست‌های صادرات‌محور این بازارها را در اختیار بگیریم. هرچند در سال‌های اخیر گام‌های مثبتی در زمینه توسعه صادرات مواد غذایی در کشور برداشته شده است اما این حجم صادرات تناسبی با توان صنایع غذایی ندارد و برای ایستادن در جایگاه مناسب باید قدم‌های موثرتری برداشته شود. تجربه حمایت‌های دولتی در قالب مشوق‌های صادراتی در سال‌های گذشته موفق بوده و افزایش صادرات برخی اقلام غذایی را در پی داشته است که نشان‌دهنده اثرگذاری سیاست‌های حمایتی دولت بر رونق صادرات مواد غذایی است و برای رسیدن به جایگاهی که کشور شایستگی آن را دارد، باید در سطح گسترده‌تری دنبال شوند. نزدیک‌ترین نمونه آن اختصاص یارانه صادراتی به محصولات لبنی کشور بود. اجرای این سیاست افزایش معنی‌دار صادرات محصولات لبنی را به دنبال داشت، به‌طوری‌که صادرات لبنیات کشور را به مرزهای 744 میلیون دلار رساند و شیرخشک مازاد موجود در دپوی کارخانه‌های لبنی نیز با اعطای یارانه صادراتی به کشورهای عراق و روسیه صادر شد. مهم‌ترین علت ناکامی ایران در به دست آوردن بازارهایی که توان حضور در آنها را دارد، عدم رقابت‌پذیری قیمتی متاثر از قانون خرید تضمینی است. محصولات کشاورزی ایرانی در مقایسه با محصولات مشابه خارجی قیمت تمام‌شده بالاتری دارند و این مهم سبب شده قدرت رقابت‌پذیری کمتری نسبت به کالاهای مشابه داشته و به راحتی بازار را به رقبا واگذار کنند. علت اصلی این مشکل بالا بودن قیمت مواد اولیه نسبت به متوسط جهانی است. در کشور ما ماده اولیه با قیمت بسیار بالاتری نسبت به کشورهای دیگر به دست تولید‌کنندگان مواد غذایی می‌رسد که سبب افزایش معنادار قیمت تمام‌شده و کاهش رقابت‌پذیری قیمتی آنها می‌شود. علت اصلی این مساله نحوه حمایت‌های دولتی از بخش کشاورزی است. دولت برای حمایت از کشاورزان اقدام به خرید تضمینی محصولات کشاورزی می‌کند. قیمت تضمینی پرداختی به کشاورزان در کشور ما تفاوت معناداری با متوسط قیمت این محصولات در سطح جهانی دارد که سبب شکست ما در بسیاری از کارزارهای رقابت بین‌المللی می‌شود. در شیوه خرید تضمینی که در کشور ما اجرا می‌شود، قیمت نهایی محصول و یارانه حمایتی، هر دو در دل قیمت تضمینی به کشاورزان پرداخت می‌شود که سبب می‌شود قیمت ماده اولیه که به دست تولید‌کنندگان صنایع تبدیلی می‌رسد، با متوسط قیمت جهانی فاصله داشته باشد. همه کشورها بنا بر مصالح استراتژیک از بخش کشاورزی خود حمایت می‌کنند. در اتحادیه اروپا برای جلوگیری از تورم، به ازای هر هکتار به کشاورزان یارانه‌ای پرداخت می‌شود. در این حالت یارانه پرداختی به کشاورزان به‌طور جداگانه پرداخت شده و با قیمت تمام‌شده محصولات اختلاط پیدا نمی‌کند در حالی که در کشور ما یارانه دولتی با قیمت تمام‌شده محصول کشاورزی مخلوط شده است. در مورد مواد اولیه وارداتی نیز سیاست حمایتی دولت در قالب وضع تعرفه‌های بالا بر ورود این محصولات، سبب گران‌تر بودن این محصولات نسبت به متوسط جهانی آنها و در نهایت افزایش قیمت تمام‌شده محصولات تولیدی می‌شود. کشور ما می‌تواند با اتخاذ سیاست‌هایی منسجم و صادرات‌محور در بازارهای منطقه‌ای سهمی بگیرد که این همه در نهایت سبب رونق بیشتر بخش کشاورزی و صنایع تبدیلی به‌طور همزمان می‌شود.

نگاه واقع‌بینانه به بازارهای صادراتی کشور نشان می‌دهد صادرات مواد غذایی ما عمدتاً مربوط به کالاهایی مانند پسته و زعفران است که ما در تولید آنها مزیت خدادادی داریم یا به دلیل گرفتار شدن همسایگان در گیرودارهای سیاسی بوده است. در مورد کالاهایی که ما از دیرباز به‌طور خدادادی در تولید آنها مزیت داشته‌ایم، این امتیازات در طول زمان به دلیل بی‌تدبیری از میان رفته‌اند؛ کشور همسایه افغانستان به پیاز زعفران دست پیدا کرده و در سال‌های اخیر به تولیدکننده زعفران تبدیل شده و رشد بسیار چشمگیری نیز داشته است. در پنج سال گذشته و در پی سیاست‌های کاهش کشت خشخاش، تولید زعفران این کشور پنج برابر شده است. در مورد بازارهایی که به تبع تنش‌های سیاسی طالب واردات مواد غذایی ایران هستند نیز شرایط به همین صورت است. این کشورها پس از مدتی از این شرایط خارج می‌شوند و دیگر طالب واردکردن کالایی که در بازار جهانی توان رقابت ندارد، نخواهند بود. از این‌رو تبدیل شدن ایران به صادرکننده مواد غذایی که پتانسیل آن در کشور وجود دارد، سیاست‌هایی منسجم و برنامه‌ریزی بلندمدت را طلب می‌کند. در غیر این‌صورت اشتباهات گذشته تکرار خواهد شد و صنعت ما بازارهایی را که پتانسیل حضور در آنها را دارد از دست خواهد داد. بارزترین نمونه این بازارها، روسیه است؛ همسایه شمالی ما و از بزرگ‌ترین واردکنندگان مواد غذایی. پس از تنش سیاسی این کشور با اتحادیه اروپا، فرصت بسیار مناسبی برای ایران فراهم شد تا به بازار بزرگ 40 میلیارد دلاری مواد غذایی روسیه وارد شود، ما دو سال برای گرفتن سهم از این بازار بزرگ فرصت داشتیم، با این وجود فرصت‌سوزی‌ها تا جایی ادامه پیدا کرد که در پی تحریم‌های روسیه بازار مواد غذایی وارداتی این کشور به بازاری 27 میلیارد دلاری تبدیل شد. مدتی بعداز اختلاف با اتحادیه اروپا، بین روسیه و ترکیه، یکی از صادرکنندگان عمده غذا به روسیه نیز اختلافات سیاسی درگرفت که قطع واردات غذا از ترکیه را به دنبال داشت. ما این فرصت را نیز از دست دادیم و در نهایت سهم امروز ما از بازار مواد غذایی روسیه تنها 152 میلیون دلار است. صنایع غذایی ایران از معدود صنایعی است که تقریباً 90 درصد آن از سوی بخش خصوصی اداره می‌شود اما 90 درصد تصمیمات این صنعت از سوی دولت گرفته می‌شود! با این وجود در شرایطی که بسیاری از فعالیت‌های اقتصادی کشور از سوی بخش‌های دولتی و شبه‌دولتی اداره می‌شوند، خصوصی بودن این صنعت مزیت محسوب می‌شود. این مزیت سبب شده فضای رقابت تا حد بسیار زیادی بر این صنعت حکمفرما باشد و درجه انحصار و تمرکز به کمترین میزان برسد. صنایع غذایی ایران توانسته با وجود مشکلات و موانع فراوان همچنان به کار خود ادامه داده و دچار عقبگرد محسوسی نشود. با این وجود هنوز موانع بسیاری بر سر راه تولید بخش خصوصی در کشور وجود دارد که برای رونق هرچه بیشتر تولید و حمایت از تولیدکننده داخلی باید از سر راه برداشته شوند؛ مشکلاتی از قبیل تامین سرمایه، مالیات بر ارزش افزوده، قاچاق و... که سبب شده سرمایه‌گذاری در این صنعت تقریباً متوقف شود و تولیدکنندگان موجود در بازار نیز با انواع مشکلات دست و پنجه نرم کنند.

چالش‌های صنعت غذا

رکود اقتصادی حاکم بر اقتصاد در سال‌های اخیر ضمن اینکه تمایل به فعالیت‌های تولیدی را کاهش داده، تبعات منفی دیگری مانند کاهش تقاضا و افزایش قدرت چانه‌زنی کانال‌های توزیع و فروش برای زنجیره غذایی کشور را نیز به دنبال داشته است. یکی از مشکلاتی که در دوران رکود پررنگ‌تر شده و تاثیر بسزایی بر عملکرد بنگاه‌های تولیدی داشته، مشکل تامین مالی و نقدینگی بنگاه‌هاست. نرخ تامین مالی در کشور ما بسیار بالاتر از کشورهای دیگر است که خود سبب افزایش قیمت تمام‌شده محصولات و کاهش توان رقابتی کالاهای ایرانی می‌شود. کمبود منابع مالی و عدم کارایی بازار سرمایه، هزینه‌های مالی تولید مواد غذایی ایران را افزایش داده و کاهش قدرت رقابت‌پذیری صنعت را در مقابل رقبای خارجی در پی داشته است در حالی که در کشورهای همسایه و رقیب ما، سیستم بانکی یاور بخش خصوصی است و با اعطای تسهیلات ارزان سعی در حمایت از تولید داخلی دارد.

تفاوت عمده صنعت غذا با سایر صنایع این است که تهیه مواد اولیه یک‌ساله برای صنایع غذایی، باید در فاصله زمانی ماه‌های اردیبهشت-مهر انجام شود (قانون سلف‌خری در فصل برداشت) که به دلیل هزینه نگهداری بالا، بهای تمام‌شده محصول افزایش پیدا می‌کند. همچنین به دلایلی چون کاهش قدرت خرید خانوار، مشکلات نظام توزیع و...، فروش این صنعت مدت‌دار است. از این منظر حمایت سیستم بانکی برای تامین مالی ارزان‌قیمت (خصوصاً سرمایه در گردش)، حائز اهمیت است.

اجرای ناقص قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز از دیگر مشکلاتی است که بر سر راه صنایع غذایی کشور قرار دارد. نظام فعلی مالیات بر ارزش افزوده، به جای مالیات بر مصرف، مالیات بر تولید است. همین مساله با توجه به فضای رکودی حاکم بر جامعه، موجبات افزایش قیمت هرچه بیشتر مواد غذایی و رشد تولیدات زیرپله‌ای را فراهم کرده، قاچاق را گسترش داده و در نهایت تهدید امنیت و سلامت غذایی جامعه را به دنبال خواهد داشت. معافیت برخی کالاها از پرداخت مالیات در حالی که زنجیره پیشین آنها از پرداخت مالیات معاف نیست، نحوه استرداد و زمانبر بودن مطالبات مودیان از سازمان امور مالیاتی، نبود امکانات سخت‌افزاری و نرم‌افزاری و کمبود نیروی انسانی متخصص در اجرای قانون، عدم تنظیم دوره‌ها و تعداد فواصل زمانی پرداخت، عدم تعیین دقیق کالاهای معاف از مالیات و مشکلات ناشی از گستره انواع آن، دریافت مالیات براساس تاریخ فاکتور از خرید و فروش‌های مدت‌دار و معضل استرداد اعتبار مالیاتی، از مشکلاتی هستند که نظام ارزش افزوده فعلی برای صنعت غذای کشور ایجاد کرده است.

نحوه اجرای ماده 37 برنامه پنجم توسعه نیز به چالشی دیگر برای صنعت غذا تبدیل شده است. این قانون وزارت بهداشت و درمان را موظف به ارائه فهرست اقدامات و کالاهای آسیب‌رسان به سلامت و درصد عوارض برای این کالاها در ابتدای هر سال کرده است. روح این قانون در واقع اقدامات و کالاهای آسیب‌رسان به سلامت انسان است ولی نحوه تفسیر این قانون از سوی وزارت بهداشت جای بسی تعجب دارد زیرا با وجود عوامل آسیب‌زایی چون باقی مانده فلزات، سموم و نیترات در محصولات، کالاهای قاچاق، غیرمجاز و بدون پروانه ساخت، آسیب‌رسان بودن کالاها را تنها به میزان نمک، شکر و روغن موجود در آنها منوط کرده و در عین ناباوری کنترل خود را به دلیل فقدان پتانسیل لازم برای نظارت بر اصناف، بر صنایع غذایی معطوف کرده است در حالی که در برخی حوزه‌های صنایع غذایی سهم صنف بیشتر از صنعت است. به عنوان مثال در مورد نان، 95 درصد آن در صنف و تنها پنج درصد آن در کارخانه تولید می‌شود.  چنین سیاست‌هایی در کشورهای دیگر نیز اجرا شده است ولی قانونگذاران و کارشناسان این حوزه در الگوبرداری از تجربیات این کشورها، تنها به سیاست‌های بازدارنده آنها نظیر وضع عوارض توجه داشته و از سایر مطالعات لازم مانند فرهنگ‌سازی، غافل شده‌اند. به عنوان مثال، عمده نمک مصرفی از طریق سفره به بدن می‌رسد و با ابزارهایی مانند مالیات نمی‌توان مصرف آن را کاهش داد بلکه برای مصرف کمتر آن باید فرهنگ‌سازی صورت گیرد. مداخلات دولتی در قیمت‌گذاری مواد و فرآورده‌های غذایی یکی از مهم‌ترین چالش‌های تولیدکنندگان فعال در این صنعت است. قیمت‌گذاری دستوری در زنجیره‌های مختلف تولید مواد غذایی وجود دارد؛ بخش قابل توجهی از مواد اولیه صنایع غذایی، محصولات خام کشاورزی هستند که دولت یا به وسیله خرید تضمینی قیمت بالایی برای این کالاها وضع کرده یا با وضع تعرفه‌های بالا بر مواد خام وارداتی سعی در بالانس کردن قیمت آنها با قیمت‌های مواد خام داخلی دارد. زنجیره بعدی قیمت‌گذاری دستوری بر کالای نهایی است که از سوی نهادهایی نظیر سازمان حمایت و تعزیرات به‌طور گسترده‌ای دنبال می‌شود. دولت سالانه به وسیله افزایش قیمت تضمینی، قیمت ماده اولیه را بالا می‌برد. حداقل دستمزد نیز یکی دیگر از مولفه‌های تولید است که سالانه از سوی دولت افزایش پیدا می‌کند. با این وجود دولت اجازه متعادل کردن قیمت کالای نهایی را به میزان اثرگذاری مولفه‌های تولیدی که خود سبب افزایش آنها بوده است به تولیدکنندگان نمی‌دهد. تولیدکنندگانی که سعی در متعادل کردن قیمت کالای خود با افزایش در مولفه‌های تولید داشته‌اند، با برخورد سخت و اعمال جرایم سنگین روبه‌رو شده‌اند. اعمال چنین جرایم سنگینی تحت شرایطی که بعضی از شرکت‌های تولیدی با وجود زیان به کار خود ادامه می‌دهند، سبب تعطیلی واحدهای تولیدی غذایی و افزایش بیکاری خواهد بود. با وجود آنکه در بسته سیاستی دولت برای خروج غیر‌تورمی از رکود در بخش بهبود فضای کسب‌وکار، حذف تدریجی قیمت‌گذاری دولتی تا پایان سال 1393، غیر از کالاهای اساسی و انحصاری، ارائه شده بود، دولت هنوز در عمل به قیمت‌گذاری مواد و فرآورده‌های غذایی ادامه می‌دهد به‌طوری که سیاست‌های مداخله‌گرایانه دولتی در قیمت‌گذاری زنجیره غذا، سبب تضعیف واحدهای صنایع غذایی و تجمیع زیان انباشته واحدهای تولیدی شده و امکان برنامه‌ریزی بلندمدت را از تولیدکنندگان صنعت غذا سلب کرده است.چالش‌های موجود در صنعت غذای کشور نشان می‌دهد عمده مشکلاتی که تولیدکنندگان این صنعت با آن روبه‌رو هستند به سیاستگذاری‌های دولتی و دخالت بیش از اندازه دولت در این حوزه مربوط می‌شود. دولت‌های مختلف به بهانه کنترل تورم، حمایت از مصرف‌کننده و تنظیم بازار، به بازار محصولات کشاورزی و غذایی داخل تبدیل شده و نقش تصدی‌گر را ایفا می‌کنند در حالی که دولت باید با اعتماد بیشتر به بخش خصوصی، میدان را برای فعالیت بیشتر این بخش خالی کرده و به نقش نظارتی بر بازار مواد و فرآورده‌های غذایی بسنده کند؛ در سیاست‌های حمایتی خود در این حوزه بازنگری کرده و راه را برای فعالیت گسترده‌تر بخش خصوصی باز کند.

چشم‌انداز صنعت غذای ایران

نگاهی به موقعیت کشور به لحاظ آب‌وهوایی و ذخایر آبی نشان می‌دهد تولید مواد خام کشاورزی در کشور ما نیاز به بازنگری دارد. ایران کشوری نیمه‌خشک است و ما به دلیل ضعف در مدیریت منابع آبی، با مشکل کم‌آبی مواجه هستیم که در سال‌های آینده نیز چالشی بزرگ برای ما محسوب شده و ما را در تولید مواد خام کشاورزی با مشکلات جدی مواجه خواهد کرد. همین امروز نیز شرایط برخی استان‌های کشور که محصولات زراعی را در سطح گسترده‌ای تولید می‌کنند، بسیار بحرانی است ولی با وجود هشدارهای این استان‌ها همچنان به روند پرشتاب تولید محصولات زراعی و باغی ادامه می‌دهند. با وجود پتانسیل‌های بالا در تولید مواد اولیه صنایع غذایی، این صنعت برای ادامه راه، نیاز به بازنگری در برخی حوزه‌ها و اتخاذ سیاست‌های واقع‌بینانه‌تر دارد. کشور ما نیاز به یک نقشه راه کشاورزی دارد تا مشخص شود چه کالاهایی مورد نیاز ماست و میزان مصرف ما چه اندازه است. در طول 30 سال گذشته در حدود 90 میلیارد متر‌مکعب اضافه‌برداشت از منابع آبی کشور صورت گرفته است، از این‌رو در تولید برخی محصولات باید واقع‌بینی بیشتری به خرج دهیم و ببینیم با توجه به ذخایر آبی موجود در کشور آیا تولید همه این محصولات به صرفه است؟