دست‌های خالی

 نزدیک به سه سال از آغاز دولت ابراهیم رئیسی می‌گذرد و دولت سیزدهم کم‌کم به روزهای پایانی خود نزدیک می‌شود. با گذشت بیش از 30 ماه از آغاز به کار این دولت، حالا بهتر می‌توان عملکرد این دولت را در دوران یکدستی، یعنی زمانی که صداوسیما و دو قوه دیگر نهایت همکاری را با آن داشتند، ارزیابی کرد. این ارزیابی از دو منظر مهم است: اول آنکه برخی عقیده داشتند و دارند که دولت یکدست، بهره‌وری و کارآمدی بیشتری خواهد داشت و حالا می‌توان این ادعا را صحت‌سنجی کرد. ضرورت دیگر این ارزیابی آن است که وعده‌ها و شعارهای ابراهیم رئیسی، رئیس دولت سیزدهم در بوته نقد و ارزیابی قرار گیرد تا چراغ راه آینده باشد؛ به‌عبارت بهتر تا زمانی که ارزیابی دقیقی از عملکرد این دولت به دست نیاید، نمی‌توان نسبت به آینده آن سخن گفت.

یکی از روش‌های معتبر و قابل قبول در ارزیابی عملکرد دولت‌ها، بررسی عملکرد هر دولت بر اساس شاخص‌های حکمرانی خوب است. حکمرانی خوب یا «Good Governance» مفهومی است که به نحوه مدیریت و اداره کشورها یا سازمان‌ها اشاره دارد. این مفهوم به‌طور کلی بر اهمیت بخشیدن به عدالت اجتماعی، رعایت قانون و احترام به حقوق شهروندان تاکید می‌کند. بانک جهانی، شش شاخص مشخص را در نسبت با حکمرانی خوب در دولت‌ها ذکر کرده است که این شاخص‌ها عبارت‌اند از:

1- پاسخگویی (accountability): این شاخص به میزان مشارکت شهروندان در فرآیندهای سیاسی و مدیریت عمومی، و همچنین قدرت و حقوق آنها در اعتراض به تصمیمات دولت و نهادهای عمومی اشاره دارد. معیارهای مهمی که در ارزیابی شاخص پاسخگویی در نظر گرفته می‌شوند عبارت‌اند از:  مشارکت سیاسی: درجه شرکت مردم در فرآیندهای انتخاباتی، انجام اعتراضات و تظاهرات، عضویت در حزب‌ها و گروه‌های سیاسی و مشارکت در فعالیت‌های سیاسی. 

 شفافیت و دسترسی به اطلاعات: درجه دسترسی شهروندان به اطلاعات مربوط به فرآیندهای تصمیم‌گیری و عملکرد دولت و سازمان‌های عمومی.  حقوق شهروندی: حقوق و آزادی‌های شهروندان در اعتراض به تصمیمات دولت، انتقاد از مسئولان، و دسترسی به دادگاه‌ها برای تامین حقوق خود.  کیفیت دموکراسی: درجه‌ای که سیستم سیاسی به نظرات و انتقادهای مردم واکنش نشان می‌دهد و اینکه آیا شهروندان توانایی تاثیرگذاری بر تصمیمات دولت را دارند یا خیر.

بر اساس تعریف بانک جهانی، شاخص‌هایی نظیر شاخص دموکراسی، حقوق سیاسی، اعتماد به سلامت انتخابات، آزادی انتخابات در سطح ملی، حضور نظامیان در سیاست، آزادی رسانه، آزادی بیان، اعتماد به پارلمان، مشارکت سیاسی و... ذیل این شاخص قرار می‌گیرند.

2- کیفیت تنظیم‌گری و قانون‌گذاری (Regulatory Quality):

 این شاخص به کیفیت و کارایی تنظیم‌گری و قوانین حاکم بر فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی در یک کشور اشاره دارد. معیارهایی که در ارزیابی شاخص کیفیت تنظیمی در نظر گرفته می‌شوند عبارت‌اند از:  شفافیت و پیش‌بینی: درجه شفافیت و قابلیت پیش‌بینی قوانین و مقررات، اطمینان از اعلام به موقع قوانین جدید و تغییرات در آنها.

  آسانی تنظیم‌گری: درجه سهولت در فهم و اجرای تنظیم‌گری و قوانین، و امکان پیروی قوانین.  تاثیرگذاری و کارآمدی: میزان تاثیرگذاری تنظیم‌گری بر اقتصاد و جامعه، نبود بارهای زیاد برای کسب‌وکارها و شهروندان به دلیل قانون‌گذاری پیچیده و زیاد.  اجرا و نظارت: میزان اجرای صحیح و موثر تنظیم‌گری و قوانین از سوی نهادهای مربوطه، نظارت و کنترل بر فعالیت‌های مختلف.  منعطف و به‌روز بودن: قابلیت تطبیق قوانین با تغییرات در شرایط اقتصادی و اجتماعی، به‌روزرسانی و اصلاح قوانین برای تامین نیازهای جامعه.

با در نظر گرفتن این معیارها، شاخص کیفیت تنظیم‌گری نشان می‌دهد که چقدر یک کشور دارای قوانین کارآمد و منعطف است که قادر به تنظیم و مدیریت فعالیت‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی باشد.

بر اساس تعریف بانک جهانی، شاخص‌هایی نظیر میزان عادلانه بودن رقابت، آزادی سرمایه‌گذاری، سهولت در راه‌اندازی کسب‌وکار در ابعاد محلی، قیمت‌گذاری آزاد و... از جمله شاخص‌هایی است که از طریق آن کیفیت تنظیم‌گری ارزیابی می‌شود.

3- ثبات سیاسی و نبود خشونت /تروریسم (Political Stability and Absence of Violence /Terrorism): این شاخص به میزان پایداری سیاسی و عدم وقوع خشونت یا تروریسم در یک کشور اشاره دارد. این شاخص نشان‌دهنده ثبات سیاسی، صلح و امنیت در کشور است که اساسی برای توسعه و پیشرفت اجتماعی و اقتصادی است. معیارهایی که در ارزیابی شاخص پایداری سیاسی و عدم وقوع خشونت /تروریسم در نظر گرفته می‌شوند عبارت‌اند از:

 پایداری سیاسی: درجه ثبات و پایداری نظام سیاسی، عدم ایجاد ناپایداری‌های سیاسی و تغییرات ناگهانی در حکومت.   عدم وقوع خشونت: میزان عدم وقوع خشونت و اعمال خشونت‌آمیز در کشور، شامل خشونت‌های داخلی و خارجی.  عدم وقوع تروریسم: درجه عدم وقوع حوادث تروریستی و حملات تروریستی در کشور، امنیت و پایداری اجتماعی را نشان می‌دهد.  نظم عمومی و حفظ قانون: درجه حفظ نظم عمومی و اعمال قانون در کشور، شامل کنترل جرم و اجرای عدالت.

با در نظر گرفتن این معیارها، شاخص پایداری سیاسی و عدم وقوع خشونت /تروریسم نشان می‌دهد که چقدر یک کشور دارای یک محیط سیاسی پایدار و امن است که به توسعه و پیشرفت بیشتر آن کشور کمک می‌کند. بانک جهانی همچنین ریسکی را که ممکن است اعتراضات و شورش‌ها بر دارایی‌ها و اقتصاد بگذارد نیز ذیل این شاخص ارزیابی می‌کند.

4- حاکمیت قانون (Rule of Law): این شاخص به اهمیت اجرای قوانین و رعایت حقوق مدنی و سیاسی از سوی دولت و سازمان‌های اجرایی اشاره دارد. هدف اصلی این شاخص ایجاد یک محیط قانونی پایدار، پیش‌بینی‌پذیر و عادلانه است که از جمله اصول اساسی حکمرانی خوب است. معیارهایی که در ارزیابی شاخص حکمرانی قانون در نظر گرفته می‌شوند عبارت‌اند از:  اعمال قانون: درجه اجرای قوانین و مقررات در کشور، اطمینان از اعمال قانون برابر همه افراد بدون تبعیض.  نظام قضایی: کیفیت و کارآمدی سیستم قضایی، اعلام دادرسی منصفانه و به‌موقع، و حفظ استقلال قضات.  حمایت از حقوق مدنی و سیاسی: میزان تضمین حقوق مدنی و سیاسی شهروندان، اعمال حقوق اساسی انسانی، و حفظ حریم خصوصی و آزادی شهروندان.  مبارزه با فساد: درجه مبارزه با فساد در نظام قضایی و سایر نهادهای دولتی و پیگیری پرونده‌های فساد بدون تبعیض.  حقوق مالکیت: حفاظت از حقوق مالکیت و قوانین مرتبط با ثبت و مالکیت، اعمال قوانین مالی و تجاری.

با در نظر گرفتن این معیارها، شاخص حکمرانی قانون نشان می‌دهد که چقدر یک کشور دارای یک سیستم قانونی قوی، عادلانه و پایدار است که به حفظ حقوق شهروندان، جلوگیری از سوءاستفاده و فساد و ایجاد اعتماد عمومی کمک می‌کند.

5- کارایی و کارآمدی دولت (Government Effectiveness): این شاخص به عملکرد و کارایی دولت در ارائه خدمات عمومی، اداره منابع، اجرای سیاست‌ها و حل مشکلات اجتماعی و اقتصادی اشاره دارد. معیارهایی که در ارزیابی شاخص کارایی دولت در نظر گرفته می‌شوند عبارت‌اند از:  اداره منابع و مالیات: کیفیت و کارایی مدیریت منابع مالی و بودجه‌بندی دولتی و کارایی در جمع‌آوری مالیات و منابع مالی دیگر.  ارائه خدمات عمومی: کیفیت و کارایی در ارائه خدمات عمومی به شهروندان، شامل خدمات بهداشتی، آموزشی، حمل‌ونقل عمومی و... .  اجرای سیاست‌ها: کیفیت و کارایی در اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های دولتی و ارزیابی نتایج و تاثیرات این سیاست‌ها بر جامعه. 

 حل مشکلات: توانایی دولت در حل مشکلات اجتماعی و اقتصادی مانند بیکاری، فقر، خشونت و... .  مدیریت نهادی: کیفیت و کارایی سازمان‌های دولتی و نهادهای اجرایی، انعطاف‌پذیری در اداره و کارایی در اجرای وظایف و مسئولیت‌ها.

با در نظر گرفتن این معیارها، شاخص کارایی دولت نشان می‌دهد که چقدر یک دولت قادر به ارائه خدمات عمومی باکیفیت، مدیریت منابع مالی بهینه و حل مشکلات جامعه است. این شاخص می‌تواند به بررسی عملکرد و توانمندی دولت در مدیریت امور عمومی و توسعه اجتماعی و اقتصادی کشور کمک کند.

6- کنترل فساد (Control of Corruption): این شاخص به میزان مبارزه با فساد در یک کشور اشاره دارد و نشان می‌دهد که به چه میزان سیستم قضایی و دولتی یک کشور قادر به کنترل و پیشگیری از فساد است. معیارهایی که در ارزیابی شاخص کنترل فساد در نظر گرفته می‌شوند عبارت‌اند از:  سطح فساد: درجه فساد در نظام قضایی و دولتی، شامل رشوه، اختلاس، فساد مالی و... .  پیشگیری از فساد: اقدامات و سیاست‌هایی که انجام می‌شود تا از وقوع فساد جلوگیری شود، مانند قوانین ضدفساد، نظارت بر مالیات، و... .  تعقیب و مجازات: کیفیت و کارایی نظام قضایی در تعقیب و مجازات مقترفان فساد، اجرای عدالت و محاکمه عادلانه.  شفافیت و شهره‌سازی: افشای اطلاعات مربوط به معاملات دولتی و فعالیت‌های مالی و ترویج فرهنگ شفافیت و شهره‌سازی.  همکاری بین‌المللی: همکاری با سازمان‌ها و ارگان‌های بین‌المللی در مبارزه با فساد، اشتراک اطلاعات و تبادل تجارب.

با در نظر گرفتن این معیارها، شاخص کنترل فساد نشان می‌دهد که چقدر یک کشور قادر به مقابله با فساد در نظام خود است و چه میزان توانایی در ایجاد یک محیط سالم و شفاف دارد. این شاخص می‌تواند به بررسی و ارزیابی عملکرد دولت و نظام قضایی در مبارزه با فساد و ایجاد اعتماد عمومی در جامعه کمک کند.

با توجه به شاخص‌های فوق‌الذکر، می‌توان ارزیابی از عملکرد دولت سیزدهم از منظر حکمرانی خوب ارائه کرد. بر این اساس، و با توجه به ارزیابی و آمار و اطلاعات بانک جهانی، می‌توان وضعیت ایران را با کشورهایی نظیر ترکیه و عربستان مقایسه کرد. این قیاس از آن جهت اهمیت دارد که ایران قصد داشته در چشم‌انداز 1404، از رقبای منطقه‌ای خود یعنی عربستان و ترکیه پیشی بگیرد و حالا باید دید در قیاس با این دو کشور، از منظر شاخص‌های حکمرانی خوب در چه وضعیتی قرار دارد. بر همین اساس، وضعیت ایران با سه کشور از منظر شش شاخص فوق در ادامه بررسی شده است.

وضعیت نامناسب پاسخگویی در دولت سیزدهم

در حالی که بر اساس اطلاعات بانک جهانی، پاسخگویی در دولت عربستان افزایش یافته و در ترکیه کم شده، در دولت جمهوری اسلامی ایران که اکنون ابراهیم رئیسی ریاست آن را دارد، این پاسخگویی تا سال 2022 نسبت به گذشته آنچنان تغییری نکرده است و چه‌بسا در سال 2023 کمتر هم شده باشد. نکته مهم در اینجا آن است که در قیاس با رقبای منطقه‌ای، وضعیت پاسخگویی دولت در ایران بدترین وضعیت را دارد. این نکته نیز قابل تامل است که پاسخگویی در سال 2017، یعنی سال اول دولت دوم روحانی از شرایط به مراتب بهتری از اکنون برخوردار بوده است (نمودار 1).

بهبود ثبات سیاسی و دفع خشونت؛ اما نه آنچنان که باید

از منظر ثبات سیاسی، ایران در قیاس با عربستان و ترکیه در وضعیت نامناسبی قرار دارد؛ هرچند ثبات سیاسی و دفع خشونت در هر سه کشور ارتقا پیدا کرده است، اما همچنان ایران در جایگاهی عقب‌تر از دو کشور فوق‌الذکر قرار دارد؛ این در حالی است که در سال 2017، ایران از منظر ثبات سیاسی وضعیتی بهتر از کشور ترکیه داشت (نمودار 2).

ناکارآمدی دولت در قیاس با رقبای منطقه‌ای

شاخص کارآمدی، یکی از شاخص‌های بسیار مهم در ارزیابی و تحلیل عملکرد دولت است؛ داده‌های بانک جهانی نشان می‌دهد که وضعیت دولت ایران از منظر این شاخص در قیاس با عربستان و ترکیه و حتی گذشته خودش در سال 2017 به مراتب بدتر است. هرچند به نظر می‌رسد با پایان کرونا، کمی کارآمدی دولت افزایش یافته اما همچنان نسبت به سال اول دولت دوم حسن روحانی، وضعیت ناکارآمدی به مراتب بدتر است و ایران از منظر میزان ناکارآمدی در میان 20 درصد کشورهای بالای دنیا قرار دارد.

کیفیت قانون‌گذاری و تنظیم‌گری بدتر از همیشه

در میان شش شاخص مورد بررسی راجع به حکمرانی خوب، مسئله قانون‌گذاری بدتر از همه موارد است؛ این موضوع البته منحصر به دولت نیست و شوراهای عالی و مجلس نیز در آن نقش دارند. تشتت مراکز قانون‌گذاری و تنظیم‌گری از یک‌سو و بی‌توجهی به الزامات آن از سوی دیگر باعث شده است که کیفیت تنظیم‌گری در ایران به بدترین وضعیت خود در 10 سال اخیر تبدیل شود. این در حالی است که در همین دوران کیفیت قانون‌گذاری در کشوری مثل عربستان ارتقا یافته است.

حاکمیت قانون در محاق

وضعیت حاکمیت قانون در دولت رئیسی نیز چندان خوب نیست؛ از منظر مولفه‌های این شاخص، یعنی اعمال قانون، حمایت از حقوق مدنی و سیاسی، اعتماد به قوه قضائیه و نیروهای نظامی و... وضعیت دولت و دستگاه‌های قانون‌گذار در سال‌های اخیر مرتب بدتر شده است و وضعیت ایران در شرایطی بدتر از کشورهای عربستان و ترکیه قرار دارد.

ضعف قانون‌گذاری در کنترل فساد

سطح فساد و ادراک میزان فساد در کشور بالاست و برخلاف شعارهای دولت ابراهیم رئیسی در فسادستیزی، تفاوت چندانی هم با دولت قبلی از این حیث دیده نمی‌شود؛ این در حالی است که در سال‌های 2014 تا 2017 (دولت اول روحانی) کشور از منظر فسادستیزی در وضعیت به‌مراتب بهتری از این روزها بود. در تحلیل این داده‌ها بیان این نکته اهمیت دارد که وضعیت سال 2023 که در آن فساد چای دبش افشا شد، در آن لحاظ نشده و چه‌بسا با لحاظ آن، وضعیت کنترل فساد در این دولت حتی در قیاس با دولت دوم حسن روحانی بدتر هم باشد.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

مجموعه داده‌های فوق، که برگرفته از بانک جهانی است، نشان می‌دهد وضعیت حکمرانی در کشور در شرایط خوبی نیست؛ هر چند این داده‌ها سال 2023 را شامل نمی‌شود اما با توجه به مجموعه اتفاقات و روندهای این سال، بعید به‌نظر می‌رسد که عملکرد دولت در هیچ یک از این شاخص‌ها بهبود یافته باشد و چه‌بسا در برخی از این شاخص‌ها وضعیت دولت بدتر هم شده باشد. مجموعه این داده‌ها (با فرض صحت آن) نشان می‌دهد که دولت ابراهیم رئیسی از منظر شاخص‌های حکمرانی خوب نمره قبولی نمی‌گیرد و شرایط یکدستی در حاکمیت و یکدستی میان قوا لزوماً به افزایش بهره‌وری و کارایی دولت منجر نخواهد شد.