رودربایستی قانون

به‌طور کلی در قوانین ما نسبت به حسابرسی و نظارت روی وزارتخانه‌ها، موسسات و سازمان‌های دولتی و نهادها و موسساتی که ممکن است به مفهوم دقیق کلمه دولتی محسوب نشوند اما تحت ‌نظارت دولت قرار دارند یا اینکه از سوی دولت کمک‌های بودجه‌ای دریافت می‌کنند، راهکارهایی پیش‌بینی شده و این سازمان‌ها تحت ‌نظارت نهادهای نظارتی قرار گرفته است تا سلامت امور در آن تضمین شود و سوء‌استفاده‌ای صورت نگیرد.

برای نمونه قانون محاسبات عمومی کشور که برای حسابرسی و حساب‌کشی و دفاع از هزینه‌کرد بیت‌المال در دولت وضع شده است، در تبصره‌ ماده‌ 5 خود به نهادهای عمومی غیردولتی اشاره کرده است. برابر قانون فهرست این نهادها با پیشنهاد هیات‌ دولت به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد. مجلس نیز قانون فهرست نهادهای عمومی غیردولتی را تصویب کرده است و بر این اساس سازمان‌های مشخصی در طول زمان به‌عنوان نهادهای عمومی غیردولتی شناخته شده‌اند که تحت شمول قانون محاسبات عمومی قرار گرفته‌اند. 

علاوه‌بر این؛ قانون «محاکمه و مجازات ماموران به ‌خدمات عمومی» که یک قانون بسیار قدیمی و مصوب سال 1315 است به مامورینی اشاره می‌کند که در موسسات عام‌المنفعه یا موسسات انتفاعی که تحت‌نظر دولت اداره می‌شود، مشغول به کار و فعالیت هستند. 

همچنین در قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور هم بر اساس ماده‌ 2 به ترتیبی مشابه نظارت سازمان بازرسی بر کلیه‌ نهادها و موسساتی که دولت به نحوی بر کار آنها نظارت دارد یا به‌نحوی به آنها کمک می‌کند، پیش‌بینی شده است. پس این نهادها تحت شمول قانون بازرسی هم می‌شوند. این قوانین فقط در بُعد کلان جاری نیست و بنا بر احتمالات نسبت به بروز فساد و وقوع برخی جرائم که ممکن است از سوی کارکنان دولت رخ دهند نیز حساس است. جرائمی از قبیل اختلاس، ارتشا یا تصرف غیرقانونی در قوانین پیش‌بینی شده است و ارتکاب آن علاوه بر کارکنان دولت، از سوی مامورین به خدمات عمومی یا کارکنان موسسات عمومی غیردولتی نیز اگر رخ دهد، مشمول مجازات‌هایی متناسب با قانون می‌شود. 

ماده‌ 5 قانون تشدید مجازات مرتکبین ارتشاء و اختلاس و کلاهبرداری در مورد جرم اختلاس اشاره می‌کند که ماموران به خدمات عمومی در نهادهای عمومی اگر اختلاس بکنند، مشمول مقررات راجع به اختلاس می‌شوند. در حالی که مثلاً اختلاس از سوی کارکنان بخش خصوصی قابل ‌ارتکاب نیست؛ یعنی این عنوان مجرمان را به کارکنان بخش خصوصی نمی‌توانیم اطلاق کنیم.

ماده‌ 590 قانون تشدید مجازات در مورد مساله‌ ارتشا و رشوه گرفتن یا رشوه دادن به مامورین به خدمات عمومی هم اشاره کرده است. یا مثلاً ماده‌ 598 قانون مجازات اسلامی (بخش تعزیرات) مصوب 1375 وقتی به جرم تصرف غیرقانونی در اموال دولتی اشاره می‌کند، در آنجا هم باز علاوه ‌بر کارکنان دولت به کارکنان نهادها و سازمان‌های عمومی هم اشاره کرده است.

با این تفاسیر و با مجموعه قوانینی که در مورد مبارزه با فساد هم در وجه کلان و هم در وجه خرد وجود دارد معتقدم در رابطه با مبارزه با مفاسد اداری و اقتصادی، خلأ قابل‌توجهی در قوانین نداریم. هرچند برخی از این قوانین مثل قانون اعمال نفوذ مربوط به 1315 است اما این قوانین قابل‌ اصلاح و بازنگری است. همچنین وجود نهادهای نظارتی نیز مکمل وجود این قوانین است اما اشکالی که دیده می‌شود مربوط به حوزه اجراست. یعنی متاسفانه وظایف نهادهای نظارتی به خوبی انجام نمی‌شود، گاه مدیران در مورد این اعمال نظارت مقاومت می‌کنند در حالی که مدیران علی‌الاصول باید جزو اولین افرادی باشند که نسبت به این مساله حساسیت داشته باشند. اگر مشکلات حوزه اجرایی حل شود، از نظر تقنینی و قوانین در حوزه‌ مفاسد اقتصادی و اداری مشکلات جدی و بزرگی وجود ندارد.

نظارت بر نهادهای عمومی غیردولتی

به طور مشخص در مورد نهادهای عمومی غیردولتی که عمدتاً نهادهایی تحت ‌نظارت دولت هستند که در واقع با کمک دولت اداره می‌شوند نیز می‌توان شمول قوانین نظارتی را مورد تاکید قرار داد. فهرست اولیه این نهادها در قانون سال 1373 ذکر شده است. نهادهایی که در این فهرست قرار داده شده‌اند مانند شهرداری‌ها یا بنیاد 15 خرداد یا دیگر نهادهایی که ذکر شده، در شمول قانون نسبت به آنها تردیدی وجود ندارد. از این جهت نیز قاعدتاً ابهامی وجود ندارد و هرگونه ابهام و مشکل به این برمی‌گردد که قوانین موجود به‌درستی به اجرا در‌نمی‌آید. 

در باب آسیب‌شناسی مشکلات مربوط به حسابرسی این نهادها یا غیرشفاف بودن‌شان قاعدتاً مجموعه‌ای از جهات و عوامل دخیل هستند. ممکن است در درجه اول یک سری ابهامات در قوانین وجود داشته باشد. از این طرف ممکن است وضعیت به این شکل باشد که مدیران مربوطه و مدیران بالادستی به غلط چنین تصوری دارند که اگر تخلفات موجود در این نهادها فاش و آشکار شود ممکن است به تخطئه این نهادها منجر شود یا اینکه به‌نوعی نمایانگر سوء‌مدیریت خود این مدیران باشد. در نتیجه آنها هم ترجیح می‌دهند این موارد هرچند مستقیماً به آنها مربوط نیست و آنها سوء‌استفاده‌ای نکرده یا قصوری مرتکب نشده‌اند اما مسائل آن‌طور که باید و شاید مطرح نشود. گاهی اوقات هم به دلیل برخی ملاحظات مدیریتی،‌ دست و بال مدیر بسته می‌شود و مدیر جسارت و گستاخی لازم را برای تصمیم‌گیری از دست می‌دهد. در نتیجه مجموعه‌ای از ادله وجود دارد که باعث می‌شود، کارکرد قوانین در این حوزه آنچنان که باید پیش نرود.

از طرفی می‌توان به بحث رودربایستی اشاره کرد که متاسفانه در کشور ما حاکم است و گاهی نظارت و برخورد با قاطعیت اعمال نمی‌شود و به‌نوعی اعمال نفوذ صورت می‌گیرد.

راهکار چیست؟

از یک جهت باید به این مساله توجه کافی شود که برخی از قوانین مانند قانون اعمال نفوذ قدیمی است و نیاز مبرم به بازنگری دارد. بعضی  از تعاریفی که از مفاسد اقتصادی شده است، کامل نیست و باید مجدد بازتعریف شود. مثلاً تعریف رشاء، ارتشا، اختلاس یا تصرف غیرقانونی در اموال دولتی در اسناد بین‌المللی و در کشورهای دیگر بسیار گسترده‌تر از آن است که در قانون ما دیده شده است. این مجموعه قوانین و مقررات قطعاً نیاز به بازنگری دارد برای اینکه دامنه‌ شمول آن بیشتر شود.

نکته دوم اینکه اگر در مورد برخی از این نهادها واقعاً ابهاماتی وجود دارد باید آن ابهامات برطرف شود. اما نکته‌‌ اساسی به‌نظر نگارنده بیشتر به موانع اجرایی برمی‌گردد که از سوی خود مدیران ایجاد می‌شود. این نکته مهم را هم باید مدنظر قرار داد که گاهی اوقات نهادهای نظارتی بیش از اندازه و متعدد هستند. همین تعدد نهادهای نظارتی گاهی باعث می‌شود که کار به‌درستی انجام نگیرد و هر نهادی این را بر ‌عهده‌ نهادهای دیگر بگذارد؛ بنابراین تعریف شرح وظایف این نهادهای نظارتی مختلف باید تجمیع و مشخص شود. به‌طوری که هر نهادی باید بداند دقیقاً در چه مواردی کدام نهادها را تحت پوشش امر بازرسی و نظارت قرار دهد. شفاف‌سازی وظایف نهادهای نظارتی و جسارت برخورد و اجرای دقیق قوانین می‌تواند متضمن شفاف‌سازی و سلامت کارکرد نهادهای عمومی اعم از دولتی و غیردولتی شود. اجرای دقیق قوانین به‌روز شده و متناسب با کارکردهای امروزی، می‌تواند مشکل رودربایستی را نیز از میان ببرد. همچنین مدیران این نهادها باید در نظر داشته باشند که شفاف‌سازی و برخورد با مشکلات احتمالی موجود، خود آنها را بیشتر از سایرین منتفع می‌کند.