کج‌راهه مسیر قانون

شورای عالی هماهنگی اقتصادی در یکی از تصمیم‌های اخیر خود، در روز شنبه 10 آذرماه تصویب کرد که چک‌های تضمینی بانکی قابل ظهرنویسی و انتقال به غیر نباشند. در این مصوبه با هدف افزایش شفافیت در مبادلات بانکی و مبارزه با پولشویی، مقرر شد که در چک‌های تضمینی جدید بانکی نام ذی‌نفع به همراه کد ملی متقاضی درج شود و قابل انتقال به دیگری نباشد. بر اساس این تصمیم، بانک مرکزی در یک بخشنامه مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی را در قالب یک بخشنامه ابلاغ کرد. بخشنامه‌ای که مشخص کرده است که چک‌های تضمینی صرفاً در وجه گیرنده چک صادر شود و در نتیجه پشت‌نویسی آن ممنوع شده است. در این خصوص ملاحظات قانونی و عملیاتی وجود دارد که در این نوشتار به آن اشاره می‌شود.

ابتدا باید به این موضوع اشاره کرد که قانون تجارت، صراحتاً ذکر می‌کند که چک با ظهرنویسی منتقل می‌شود. با توجه به این قانون که طبعاً شامل چک‌های تضمینی نیز است انواع چک با پشت‌نویسی قابل انتقال به دیگران است. در نتیجه اگر بنا باشد تغییری در این مساله داده شود و برخی از چک‌ها از شمول مقررات ظهرنویسی مستثنی شوند، حتماً نیاز به اصلاح قانون یا قانونگذاری جدید وجود دارد. حال شورای هماهنگی سران قوا در جلسه‌ای در مورد تغییر قانون چک مصوبه‌ای داده و بر اساس این مصوبه بانک مرکزی نیز بخشنامه‌ای صادر کرده است. در حالی که جلسه مسوولان قوا یا ستاد اقتصادی از صلاحیت کافی برای صدور حکم برخوردار نیست و این موضوع با متن صریح قانون مغایرت دارد.

در کنوانسیون‌ها و اسناد بین‌المللی نیز زمانی که صحبت از چک و انتقال آن است به همین مساله اشاره کرده‌اند که چک‌ها با ظهرنویسی از شخصی به شخص دیگر منتقل می‌شود. بنابراین اگر قرار است که احترامی به قانون گذاشته شود، باید این مساله در قالب لایحه یا طرحی در مجلس مطرح شود و بر آن اساس، انتقال چک‌های تضمینی از طریق پشت‌نویسی را ممنوع کرد. اگرچه در قوانین موجود نکاتی در مورد چک‌های تضمینی پیش‌بینی ‌شده که قابل توجه است. به عنوان مثال در مورد چک‌های تضمینی ادعای گم شدن آنها پذیرفته‌شده نیست و کسی دستور عدم پرداخت آن را نمی‌تواند به بانک صادر کند. مگر اینکه بانک صادرکننده چک تضمینی در مورد آن ادعای جعل و از پرداخت آن جلوگیری کند.

باید توجه کرد اگر قرار باشد در بحث انتقال این نوع چک‌ها تغییری انجام شود باید توسط مجلس شورای اسلامی در مورد آن تصمیم‌گیری شود و نباید نهادهای دیگری را اضافه کرد که به‌جای مجلس کار قانونگذاری را انجام دهند.

باید تاکید کرد اصل اینکه ممکن است صدور چک‌های تضمینی و انتقال‌های پی در پی خود مبنایی برای پولشویی باشد اصل پذیرفته‌ای است، اما برای یک اصل درست نباید راه‌های غیرصحیحی استفاده کرد و باید روند قانونی حفظ شود. در این خصوص نیز نمی‌توان نیت‌خوانی کرد که هدف رئیس‌کل بانک مرکزی از اینکه بخشنامه را بر اساس مصوبه شورای عالی هماهنگی صادر کرده است، چه موردی را دربر می‌گرفته است اما باید به این نکته توجه کرد، چه رئیس‌کل بانک مرکزی چه شورای عالی هماهنگی این تصمیم را بگیرد، به هر حال جنبه قانونی ندارد و باید از کانال مجلس شورای اسلامی قانونگذاری انجام شود. بنابراین باید توجه کرد اصل بحث این است که باید فرآیند قانون رعایت شود و در مورد بخشنامه اخیر این موضوع رعایت نشده است.

امکان ابطال بخشنامه

از سوی دیگر، اگر فرآیند قانونی در این بخشنامه رعایت نشود این بخشنامه می‌تواند توسط دیوان عدالت اداری ابطال شود. به بیان دیگر در صورتی که شخص حقیقی یا حقوقی به دیوان عدالت اداری شکایت کند که بخشنامه‌ای توسط نهادی صادر شده که خلاف قانون است، دیوان عدالت اداری با بررسی آن و در صورت تایید مساله، می‌تواند ابطال بخشنامه را صادر کند.

علاوه بر جنبه قانونی که به آن اشاره شد، باید جنبه‌های عملیاتی این سیاست نیز مورد بررسی و ارزیابی قرار گیرد. باید به این نکته توجه کرد که ممکن است فردی چکی را در وجه فردی صادر کند اما معامله انجام نشود، سابقاً این‌گونه بود که این چک در وجه خود فرد فروشنده صادر می‌شد، در صورتی که معامله انجام می‌شد فرد چک را ظهرنویسی و به طرف معامله پرداخت می‌کرد. همچنین در صورتی که معامله به هم می‌خورد، چک پس گرفته می‌شد. اما اینکه از ابتدا چک به نام طرف معامله صادر شود در حالی که تکلیف معامله معلوم نیست ممکن است از لحاظ عملی مشکلاتی را برای مردم ایجاد کند.

نادیده گرفتن روح قانون

به نظر می‌رسد این تصمیم برای جلوگیری از پولشویی و شفاف‌تر شدن معاملات گرفته شده است، کثرت چک‌های تضمینی و دست به دست شدن آنها بدون اینکه مشخص شود، منشأ این پول از کدام محل است و چه شخصی آن را برداشت می‌کند، بنابراین ردیابی منشأ پول سخت می‌شود و گفته می‌شود که می‌تواند یکی از مصادیق پولشویی باشد. اما برای حل این مساله نباید روح قانون را نادیده گرفت و از مسیر اشتباه به حل مشکل پرداخت. از یک‌سو باید فرآیند قانونی حفظ شود و از سوی دیگر به این نکته توجه شود که مردم در عمل با مشکل مواجه نشوند.

تجربه کشورهای دنیا

در این خصوص تجربه کشورهای دنیا نشان می‌دهد که این عملیات عموماً از طریق وکلا صورت می‌گیرد و طرفین معامله درگیر تحویل و جابه‌جایی مبالغ نیستند. طرفین یک معامله با انتقال پول به حساب وکلای خود معامله را انجام می‌دهند. دخالت و فعالیت وکلا در این فرآیند و واریز پول به حساب وکلا که از طریق دو وکیل به حساب فروشنده واریز می‌شود، کنترل نقل و انتقالات مالی را دقیق‌تر می‌کند.

کارکرد شورای عالی هماهنگی اقتصادی

نکته دیگری که باید توجه کرد، کارکرد شورای عالی هماهنگی اقتصادی است. همان‌طور که از اسم این شورا مشخص است، تنها برای هماهنگی بیشتر بین سه قوا تشکیل شده است تا از بی‌نظمی جلوگیری شده و کاملاً مشخص شود که هر قوه‌ای باید چه کارهایی انجام دهد.

بنابراین قراری وجود ندارد که این شورا در مورد قانونگذاری دخالتی داشته باشد. این شورا تشکیل شده تا همگرایی بیشتری در میان سه قوه ایجاد شود به طوری که مجلس کار قانونگذاری را انجام دهد، قوه قضائیه نیز باید هماهنگ با مجلس کار قضایی انجام دهد، دولت نیز هماهنگ با دو قوه دیگر کار اجرایی خود را پیش ببرد. در واقع کارکرد شورای هماهنگی اقتصادی این‌گونه است که اگر قرار است لایحه‌ای به مجلس تقدیم شود، در این جلسه هماهنگ شود که فوریت آن به چه صورت است و اگر لازم است مجلس با آن همکاری کرده و به بررسی آن سرعت بخشد. علی ایحال، این شورا تنها کارکرد هماهنگی دارد، اما اگر بنا باشد از این شورا به عنوان نهاد قانونگذاری استفاده کند، هرج و مرج در قانونگذاری به وجود می‌آید و در این خصوص کارکرد مجلس شورای اسلامی نیز زیر سوال می‌رود. در نتیجه، باید نقش هر یک از نهادها در تدوین و اجرای قانون مشخص شود.

در مجموع باید به این نکته توجه کرد که عیارسنجی عملیاتی این تصمیم بر عهده کارشناسان اقتصادی است و از این‌رو می‌تواند این تصمیم یک سیاست درست یا غلط تلقی شود و جای بحث دارد، اما در خصوص طی کردن رویه‌های قانونی، جای شکی وجود ندارد که باید تصویب یک قانون از مجرای معرفی‌شده آن صورت گیرد، در غیر این صورت باعث ایجاد چنددستگی و عدم شفافیت در مکانیسم قانونگذاری خواهیم شد.