لحاف چهل‌تکه
بررسی ابعاد حقوقی نهادهای عمومی غیردولتی در گفت‌وگو با کورش استوارسنگری
کورش استوارسنگری می‌گوید: در امور حاکمیتی دولت یا به طور عام نظام حاکم، اراده برتر دارد. اما امر اقتصادی یک امر حاکمیتی نیست. در امر تصدی‌گری دولت هیچ برتری بر دیگران ندارد و همه بازیگران از حق یکسان برخوردار هستند. در حوزه اقتصاد هم قوانین صراحتاً پذیرفته است که امر اقتصادی، تصدی‌گری است.
نهادهایی که با مصوبه مجلس در فهرست نهادهای عمومی غیردولتی قرار گرفته‌اند، خلاف آنچه در عنوان خود دارند کاملاً دولتی هستند؛ یا وابسته به حاکمیت هستند یا قوه مجریه و در هر صورت دولتی محسوب می‌شوند. کورش استوارسنگری، مدرس دانشگاه و مولف کتاب‌های حقوقی، با اشاره به نقص بنیادی قانون مربوط به نهادهای عمومی غیردولتی، اجرای آن را هم دچار اشکال می‌داند. از دید این حقوقدان نهادهایی که مدیریت و اداره آنها در اختیار دولت است یا مدیران آن از سوی دولت منصوب می‌شود نمی‌تواند غیردولتی باشد. با این استدلال اغلب نهادهایی که در فهرست نهادهای عمومی غیردولتی قرار می‌گیرند در تناقض جدی با ماهیت خود قرار گرفته‌اند. استوارسنگری همچنین قوانین مترتب بر نهادهایی مانند شهرداری را مانند یک لحاف چهل‌تکه می‌خواند که اجزای آن تناسبی با هم ندارد. با این حال او ضعف نظارت بر عمده این نهادها را نه ناهنجاری و برخاسته از ضعف قانون، که رفتاری می‌داند.
♦♦♦
در قانون چه تعریفی از نهاد عمومی غیردولتی ارائه شده است؟ آیا این تعریف می‌تواند جامع و مانع تلقی شود یا اینکه قانون در این حوزه دچار ابهام و احیاناً اشکال است؟
برای پاسخ به این سوال باید به قانون محاسبات عمومی مصوب سال 1366 رجوع کنیم که معرف نهاد عمومی غیردولتی در مجموعه قوانین ماست. توجه داشته باشید که قانون محاسبات عمومی در همه نظام‌های حقوقی پایه مسائل مالی دولت و به نوعی قانون مادر در کنترل دولت در این حوزه است. ماده 5 این قانون موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی را واحدهای سازمانی مشخصی توصیف می‌کند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل شده یا می‌شود. در این ماده دو مولفه برای این نهادها برشمرده شده است. نخست اینکه با اجازه قانون تشکیل می‌شود و دوم اینکه کارکردشان ارائه خدماتی است که جنبه عمومی دارد. در تبصره این ماده قانونی نیز عنوان شده است که فهرست این نهادها با پیشنهاد دولت و تصویب مجلس مشخص شود. فهرست 10 ردیفی این نهادها در تاریخ 29 تیرماه 1373 به تصویب مجلس رسید و شهرداری‌ها و سازمان‌های تابعه، بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی، هلال‌احمر، کمیته امداد امام، بنیاد شهید انقلاب اسلامی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، کمیته ملی المپیک ایران، بنیاد 15 خرداد، سازمان تبلیغات اسلامی و سازمان تامین اجتماعی در نخستین گام در این فهرست قرار گرفتند. این فهرست در طول زمان بزرگ‌تر شد و با تصویب قانونگذار تا سال 1389 تعداد نهادهای عمومی غیردولتی بالغ بر 20 نهاد شد.
ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 هم مجدد به تعریف این نهادها پرداخت و آن را سازمان مشخصی دانست که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس ایجاد شده یا می‌شود و بیش از 50 درصد بودجه سالانه آن از منابع غیردولتی تامین می‌شود؛ همچنین عهده‌دار وظایف یا خدماتی است که جنبه عمومی دارد. دو مولفه‌ای که در قانون محاسبات عمومی برای شناسایی نهادهای عمومی غیردولتی عنوان شده بود در این قانون نیز تکرار شده اما مولفه‌هایی مازاد هم برای آن دیده شده از جمله تامین بیش از 50 درصد بودجه از منابع غیردولتی و استقلال حقوقی. با اینکه دو تعریف از این نهادها در دو قانون ذکر شده است اما مبنای درستی برای تشخیص مصادیق وجود ندارد و گاه متناقض است که وقتی به فهرست متنوع این نهادها از شهرداری‌ها تا سازمان ملی المپیک یا کتابخانه حضرت آیت‌الله مرعشی نگاه کنید متوجه آن می‌شوید. مشخصه این نهادها غیردولتی‌بودن آن است اما خود غیردولتی به چه معناست. فارغ از اینکه از نظر من در قانون اساسی ما می‌توان از مفهوم دولت پنج معنا برداشت کرد، دو مفهوم کلی در کشور ما برای دولت متصور است: نخست به مفهوم کل حاکمیت یعنی نظام جمهوری اسلامی که همه نهادهای حاکمیتی و سه قوا را دربر می‌گیرد و دوم به طور مشخص به قوه مجریه برمی‌گردد. حالا سوال این است که دولت در این قانون به کدام مفهوم اشاره دارد. جالب اینکه مصادیقی که در قانون و تبصره‌ها آمده است با هیچ‌کدام از این مفاهیم نمی‌خواند. برای نمونه قانونگذار می‌گوید بنیاد شهید انقلاب اسلامی یک نهاد عمومی غیردولتی است. از نظر مفهوم اول این نهاد نمی‌تواند غیردولتی باشد چون به هیچ عنوان از حاکمیت و نظام جدا نیست. در مفهوم دوم هم غیردولتی نیست چون رئیس آن را رئیس قوه مجریه تعیین می‌کند. علاوه بر این رئیس این نهاد از مقام رهبری هم حکم نمایندگی ولی‌فقیه در بنیاد شهید می‌گیرد. بنابراین عملاً این نهاد کاملاً دولتی است. بخش عمده‌ای از این موسسات و نهادها مانند بنیاد مسکن، سازمان تبلیغات اسلامی، سازمان تامین اجتماعی و... با هر مفهومی که در نظر بگیرید دولتی است. نتیجه اینکه اولاً پایه و اساس تعریف این نهادها در قانون دچار اشکال است. ثانیاً تشخیص مصادیق هم انطباقی با همان قوانین ناقص موجود ندارد. شاید بتوان استثنائاتی مانند کتابخانه آیت‌الله مرعشی هم در این فهرست پیدا کرد که بشود گفت غیردولتی است اما به کلیت این تعریف و فهرست اشکالات عمده وارد است.
چگونه می‌توان یک نهاد عمومی غیردولتی را از دیگر نهادها تمیز داد و مشخص کرد؟
کارکرد نهاد عمومی ارائه خدمتی است که به همه مردم تعلق می‌گیرد، خلاف نهاد خصوصی که منافع آن متعلق به یک گروه خاص است. نکته دوم هم برجسته نبودن امر اقتصادی در شناسایی این نهادهاست. یعنی ملاک اصلی تشخیص این نهادها ارائه خدمات عمومی است نه کارکرد اقتصادی. با این مفهوم عام می‌دانیم که وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی هم خدمات عام ارائه می‌دهند. اینجا باید تفکیک دولتی و غیردولتی نهادهای عمومی مشخص شود. با تعریف کنونی چه تفاوتی میان وزارتخانه‌های دولت و اغلب نهادهای موجود در آن فهرست دیده می‌شود؟ چطور آنها دولتی خوانده می‌شوند و بقیه غیردولتی؟ برای روشن شدن تفاوت‌ها بگویم ما تعریف نهاد عمومی غیردولتی را می‌توانیم در ماهیت و کارکرد برخی نهادهای صنفی مانند سندیکاها، اتحادیه‌ها، اتاق‌های بازرگانی یا اتاق تعاون ببینیم. چون کارکرد این نهادها دفاع از منافع عمومی، حال که در یک حوزه خاص، است. اما این نهادها برای یک فرد یا گروه خاص کار نمی‌کنند و منافع ناشی از کارکرد آنها عام است و مدیران آنها هم از سوی دولت تعیین نمی‌شوند. در واقع این نهادها هستند که غیرعمومی دولتی هستند. شاخص اصلی که می‌توانیم برای تفکیک یک نهاد دولتی از غیردولتی در نظر بگیریم، مدیریت آن است. باید در مورد هر نهادی به این سوال جواب دهیم که آیا مدیریت این نهاد در اختیار دولت است یا اینکه از سوی اشخاصی مستقل از دولت و حکومت اداره می‌شود و مدیران تابع امر و نهی و دستورات دولت و حکومت نیستند. این تابعیت از منظر سلسله مراتبی است نه قانونی چراکه در نهایت همه تابع قانون هستند. پس رکن اصلی شناسایی ماهیت دولتی یا غیردولتی، مدیریت و اداره کردن یک نهاد است. دقت داشته باشید که این تشخیص فارغ از مساله هزینه یا بودجه است. اگر مدیریت یک شرکت از سوی دولت تعیین می‌شود، هر اسمی که به آن بدهیم در دولتی‌بودن آن شرکت تردیدی ایجاد نمی‌کند. این مساله در مورد بودجه صدق نمی‌کند چون ممکن است دولت به دلایلی بودجه یک نهاد، مثلاً یک خیریه را پرداخت کند، اما اگر در انتصاب مدیرانش نقشی ندارد، آن نهاد غیردولتی است. نهادی که برای حفظ محیط زیست یا مبارزه با بیماری‌های خاص تاسیس شده است عمومی است چون خدمت عمومی ارائه می‌کند اما دولتی بودن یا غیردولتی بودنش را مدیریت آن تعیین می‌کند. در حال حاضر قوانین ما معجونی است که دارای تعارض است و از این‌رو قانونگذار و تصمیم‌گیر باید در مورد اساس و بنیان این تعریف بازنگری صورت دهند.
به نظر می‌رسد فهرست کنونی نهادهای عمومی غیردولتی به درستی تعریف نشده است و نهادهای دیگری مانند آستان قدس رضوی با کارکردی مشابه و حجم فعالیت‌های بیشتر مشخص نیست در چه دسته‌بندی قرار می‌گیرند؟ یا نهاد دانشگاه آزاد اسلامی چطور؟ این نهاد نباید عمومی غیردولتی تلقی شود؟
نهادی مانند آستان قدس قطعاً دولتی است چون از سوی حکومت اداره می‌شود. از این‌رو نمی‌تواند جزو این فهرست قرار گیرد اما باید تحت قانون محاسبات عمومی قرار گیرند. آستان حضرت شاهچراغ در شیراز هم دولتی است چون مدیریت آن به طور مستقیم منصوب حاکمیت است. در نتیجه این نهادها باید برابر قانون محاسبات عمومی، عملکرد مالی شفاف و قابل کنترل داشته و پاسخگو باشند. در مورد دانشگاه آزاد اسلامی موضوع کمی متفاوت است. این نهاد ماهیتاً یک موسسه عمومی غیردولتی است که البته در این فهرست نیامده است. این نهاد یک بنگاه اقتصادی نیست که بخواهد در پایان سال مالی بیلان ارائه و سود و زیان تقسیم کند بلکه خدمات عمومی در حوزه آموزش ارائه می‌دهد.
در قانون، چه مواد و تبصره‌ها و چه آیین‌نامه‌های اجرایی و مکانیسمی برای شفاف‌سازی عملکرد این نهادها دیده شده است؟ یا اینکه این نهادها از پاسخگویی و شفاف‌سازی، آگاهانه یا غیرآگاهانه مبرا شده‌اند؟
همان‌طور که در پایه و اساس قانون نهادهای عمومی غیردولتی اشکال و ابهام وجود دارد، در نظام حاکم بر آنها نیز اشکال دیده می‌شود. در مورد سازمان‌های موجود در این فهرست نمی‌توان نظر یکسانی داد چون تفاوت‌های عمده‌ای دارند و در مورد برخی از این نهادها قانون ناظری وجود ندارد. اولین نهاد مشخص‌شده در این فهرست، شهرداری است. در مورد نهاد شهرداری از قدیم قانون داریم، از بیش از 100 سال قبل که قانون بلدیه‌ها را داشتیم تا آخرین قانونی که مصوب سال 1334 است. اما در مورد کتابخانه عمومی کشور یا موسسه جهاد نصر یا شورای تبلیغات اسلامی قانون جامعی که مشرف بر این نهادها باشد و همه ابعاد آنها را پوشش دهد، نداریم. نهاد شهرداری قانون دارد اما دارای اشکالات متعدد است. قانون شهرداری‌ها مانند یک لحاف چهل‌تکه است که هر تکه‌اش رنگی دارد و از جایی آمده است. اولاً که این قانون بسیار قدیمی است و متناسب با تحولات جامعه تغییر پیدا نکرده است. برای نمونه به وظایف شهرداری اشاره می‌کنم که در ماده 55 قانون شهرداری‌ها و در 28 بند آمده است. جالب است که یکی از وظایف شهرداری برابر این قانون نظارت و مراقبت بر اوزان و مقیاس‌هاست. یعنی شهرداری باید به مغازه‌ها و فروشگاه‌ها مراجعه کند و ترازو و متر مورد استفاده را امتحان کند. یا نظارت بر نصب برچسب قیمت روی کالاها بر عهده شهرداری است یعنی این نهاد باید با گران‌فروشی مبارزه کند. در حالی که می‌دانیم امروز شهرداری چنین وظایفی را انجام نمی‌دهد. وضع چنین وظایفی برای شهرداری به واسطه گرته‌برداری از قوانین غرب است. در غرب شهرداری حکومت محلی و یک نمونه کوچک‌شده از حکومت مرکزی است برای همین تمام وظایف حکومت را دارند. حتی کاری مانند آبله‌کوبی در مجموعه وظایف شهرداری دیده شده است اما برابر این قانون جمع‌آوری زباله بر عهده شهرداری نیست. در ماده 5 قانون چنین وظیفه‌ای برای شهرداری دیده نشده و تنها در تبصره 4 گفته شده است که شهرداری باید محل‌هایی برای تخلیه زباله ایجاد کند. در حالی که اکنون برای ما غیرقابل باور است که شهرداری چنین وظیفه‌ای انجام ندهد. اما از نظر لزوم ایجاد شفافیت در عملکرد شهرداری‌ها از جمله مسائل مالی، باید به این نکته اشاره کنم که ضعف قانون نداریم. معتقدم با همین قانونی که لحاف چهل‌تکه است امکان نظارت بر شهرداری وجود دارد و مشکل ما در این حوزه هنجاری نیست بلکه رفتاری است. از جمله قوانین دیگری که ناظر بر عملکرد شهرداری‌هاست، قانون شوراهاست. ماده 71 قانون شوراهای اسلامی شهر و روستا وظایف این شورا را مطرح کرده است. حتی اگر این قانون هم نمی‌بود، از آنجا که شهردار از سوی شورا انتخاب می‌شود، شورا می‌تواند از منتخب خود، یعنی شهردار، حساب‌کشی کند و بر عملکرد او نظارت کامل داشته باشد. مضاف بر اینکه در همین قانون شورا بندهایی وجود دارد که به طور صریح اجازه می‌دهد از شهرداری شفافیت بخواهد. بند ب ماده 71 قانون شوراها یکی از وظایف شورای شهر را تایید صورت جامع هزینه و درآمد شهرداری در هر شش ماه یک‌بار دانسته است. ضمن اینکه قانون می‌گوید این گزارش باید از سوی شهرداری تهیه شود و علاوه بر تایید شورا به صورت عام منتشر و یک نسخه از آن به وزارت کشور فرستاده شود. تصویب، اصلاح و تفریغ بودجه شهرداری و موسسات وابسته به آن باید در شهرداری انجام شود. تصویب تمام معاملات شهرداری‌ها و نظارت بر آنها اعم از خرید، فروش، مقاطعه، اجاره و استیجاره که به نام شهر و شهرداری صورت می‌گیرد جزو وظایف شوراهاست. بنابراین مساله عدم‌شفافیت لااقل در حوزه شهرداری‌ها مربوط به مشکل قانون نیست و به عملکرد شورای شهر برمی‌گردد. قوانین موجود امکان نظارت، شفافیت و پاسخگویی را برای شهرداری‌ها فراهم کرده است اما مسائل سیاسی مانع از اجرای این وظیفه بوده است.
نهادهای دولتی مانند وزارتخانه‌ها در مورد امور مالی پاسخگوی دیوان محاسبات هستند. آیا نهادهای عمومی غیردولتی مانند بنیاد 15 خرداد تحت پوشش این قانون قرار می‌گیرند؟ یا رابطه‌ای مانند شورا و شهرداری وجود دارد که نهادی بتواند روی عملکرد آنها نظارت کند؟
خیر، قاعدتاً این نهادها مشمول این حسابرسی نیستند کمااینکه برخی از نهادهای دولتی و حاکمیتی هم تحت این نظارت و مشمول حسابرسی دیوان محاسبات نیستند. در امور حاکمیتی دولت یا به طور عام نظام حاکم، اراده برتر دارد. اما امر اقتصادی یک امر حاکمیتی نیست. ما در تعریف قانونی برای یک عمل آن را یا حاکمیتی می‌شماریم یا تصدی‌گری. تفاوت این دو در این است که دولت در امر حاکمیتی از جایگاه قدرت و از موضع قدرت برخورد می‌کند. بنابراین دیگران تابع دولت هستند. اما در امر تصدی‌گری دولت هیچ برتری بر دیگران ندارد و همه بازیگران از حق یکسان برخوردار هستند. در حوزه اقتصاد قوانین صراحتاً پذیرفته است که امر اقتصادی تصدی‌گری است. ماده 11 قانون مدیریت خدمات کشوری می‌گوید امور اقتصادی آن دسته از اموری هستند که دولت متصدی اداره و بهره‌برداری از اموال جامعه است. از این‌رو ذاتاً امر اقتصادی، تصدی‌گری است نه حاکمیتی. و در امر تصدی‌گری همه باید برابر باشند و دولت حقی بیش از سایرین ندارد. اینکه دکتر روحانی، رئیس‌جمهور، گفتند اقتصاد را به دست دولت با تفنگ داده‌ایم کاملاً درست است. در اقتصاد به عنوان یک امر تصدی‌گری همه باید برابر باشند نه اینکه یک نهاد قدرت بالاتر و بیشتری داشته باشد. در اقتصاد بازار آزاد و رقابتی و فارغ از فساد حکومت می‌کند نه قدرت برتر یک نهاد. بنابراین عدم‌شفافیت نهادهایی که به آنها عمومی غیردولتی گفته می‌شود با بنیان‌ها و اساس مسائل اقتصادی هم تعارض دارد. قطعاً باید این تفکیک صورت گیرد که اگر چنین نهادی وارد امر اقتصادی می‌شود نباید هیچ تفاوتی با بقیه داشته باشد. در یک مسابقه دو و میدانی زمانی رقابت معنا می‌دهد که همه در شرایط یکسان بدوند، نه اینکه کسی با موتورسیکلت در این مسابقه حضور داشته باشد. حضور چنین کسی نفس مسابقه را از بین می‌برد. در حوزه اقتصاد هم ماجرا همین است. رقابت نابرابر نابودکننده اقتصاد است.
