بانکدار دولت
چرا دولت انگیزه‌ای برای اصلاح ساختار بانک مرکزی ندارد؟
قانون کنونی پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 است. یعنی تقریباً حدود 50 سال از زمان تصویب آن قانون می‌گذرد. بعد از آن تاریخ هم قانون عملیات بانکی بدون ربا تصویب شد که البته چندان ارتباطی با فعالیت‌های بانک مرکزی به‌طور مستقیم نداشت. با این حال قانون عملیات بانکی بدون ربا هم مصوب سال 1362 بوده و از تصویب آن قانون هم نزدیک به 40 سال می‌گذرد.
طی این سال‌ها بحران‌های متعددی گریبان نظام پولی و بانکی در کشورهای مختلف را گرفته است و مقامات پولی هم درس‌های بسیار زیادی از تجربیات این سال‌ها گرفته‌اند. تجربیاتی که همگی دستمایه تغییرات و تحولاتی در نظام پولی و بانکی اغلب کشورها شده است. قوانین پولی و بانکی جزو مواردی است که تصمیم‌گیران همواره تلاش کرده‌اند با اصلاحات مناسب و ایجاد تغییرات به موقع در آن از وقوع بحران‌های جدید جلوگیری کنند و زمینه را برای عملکرد شفاف و اثرگذار مقام پولی در مواجهه با تکانه‌ها و شوک‌های اقتصاد فراهم کنند.
جامانده از قافله
در دهه‌های گذشته کشور ما از قافله این اصلاحات عقب مانده است. در این فاصله ما مشکلات بسیار زیادی را در حوزه پولی و بانکی تجربه کردیم و اقدامی هم در جهت رفع این مشکلات انجام نشد. مسائلی از قبیل تورم بالا، ناترازی‌های شدید در ترازنامه بانک‌ها و صورت‌های مالی بانک‌ها و مشکلاتی که در زمینه تامین مالی بنگاه‌های تولیدی و کسری‌هایی که خانوارها با آن مواجه هستند. همه این موارد گویای آن هستند که متاسفانه در اقتصاد ما مشکلات و مسائل مرتبط با حوزه پولی و مالی مزمن شده است و طی چند دهه گذشته هم اقدام موثر و جدی برای حل این مشکلات انجام نشده است در حالی که برخی از این مشکلات در اکثر کشورهای دنیا حل شده است. مثل تورم که در غالب کشورهای دنیا مساله‌ای حل‌شده است ولی در کشور ما کماکان استمرار دارد. مساله بحران‌های بانکی هم به صورت قابل ملاحظه‌ای در کشورهای مختلف کاهش پیدا کرده است و روش‌ها و شیوه‌های جدیدی در مواجهه با بانک‌های مساله‌دار و مشکل‌آفرین به وجود آمده است و همچنین مقامات ناظر اختیارات قانونی زیادی را برای حل معضلات بانکی کسب کرده‌اند.
تامین مالی هم از دیگر موارد است. اکنون تامین مالی در کشورهای دیگر با کمترین هزینه ممکن و با سطح دسترسی قابل قبول در این کشورها انجام می‌شود و اگر قرار باشد مقایسه‌ای ساده بین ایران و سایر کشورها انجام دهیم متوجه می‌شویم که ایران جزو معدود کشورهایی است که در چند دهه گذشته نتوانسته است این مشکلات را حل کند و این مسائل و مشکلات مزمن شده و ریشه دوانده است و با گذر زمان هم هزینه‌های حل این مشکلات برای اقتصاد و جامعه ما افزایش می‌یابد.
راه اصلاح
طبعاً اولین گامی که برای اصلاح باید برداشته شود در حوزه قوانین و مقررات است. در زمینه اصلاحات پولی و بانکی نکته مهم این است که مقامات مسوول بدون داشتن اختیارات قانونی لازم، دستشان برای انجام اقدامات موثر بسته است. حوزه پول و بانک اکنون درگیر قوانین و مقررات بسیاری است. به این دلیل که اول، نقصان‌ها و کاستی‌های نظام و بازار در حوزه پولی و بانکی بسیار زیاد است و بنابراین نیاز به تنظیم‌گری و مقررات‌گذاری جدی در این زمینه احساس می‌شود و دوم، به موضوع حساسی می‌پردازد. نهادهای مالی به ویژه بانک‌ها با میلیون‌ها نفر سروکار دارند و اگر نتوانند از عهده تعهدات خود برآیند شکست این نهادها تبعات اجتماعی و سیاسی قابل ملاحظه‌ای دارد. به همین جهت است که قانونگذاران در اغلب کشورهای دنیا اقدامات احتیاطی را به شکل قوانین و مقررات اعمال می‌کنند و اختیارات کافی هم در اختیار مقام مسوول قرار می‌دهند تا این افراد بتوانند از بروز بحران‌ها در مواقع شکل‌گیری زمینه‌های وقوع بحران پیشگیری کنند.
متاسفانه ما در ایران در حوزه اصلاحات قانونی و مقررات تاخیر داشتیم و حالا هم که موضوع طرح مجلس مطرح است باید از این فرصت استفاده کرده و بستر قانونی و نهایی لازم را برای اصلاحات در حوزه پولی و بانکی فراهم آوریم. به این امید که بتوانیم بر مشکلات و معضلاتی که حدود چند دهه است اقتصاد و مردم را آزار می‌دهد غلبه کنیم.
چرا اصلاحات به تعویق افتاد؟
البته اصلاح نظام بانکی از دوره مرحوم هاشمی‌رفسنجانی با تاکید بر موضوع استقلال بانک مرکزی مطرح بوده اما به عرصه عمل نرسیده است. فراموش نکنیم که نزدیک به پنج دهه است تورم اقتصاد ما را آزار می‌دهد و به آن آسیب رسانده است. به همین دلیل اغلب دولت‌های بعد از دوران جنگ هم به این صرافت افتاده‌اند که باید اقدام موثری در این زمینه انجام دهند. ولی این تصمیمات به نتیجه نرسید عمدتاً به این دلیل که قدرت خلق پول یا مالیات تورمی ابزاری است که دولت‌ها به راحتی نمی‌خواهند آن را از دست بدهند. به همین دلیل است که گرچه دولت‌ها اغلب صحبت از ایجاد اصلاحات در حوزه پولی و بانکی می‌کنند اما همواره جذبه خلق پول برای آنها آنقدر زیاد بوده که به‌طور طبیعی خود برای واگذاری آن به یک نهاد مستقل اقدام نمی‌کنند. بنابراین من فکر می‌کنم مساله اصلی مساله تعارض منافع است و اگر قرار باشد لایحه‌ای از دولت بیرون بیاید باز هم مساله‌ای حل نمی‌شود.
استقلال بانک مرکزی یعنی چه؟
وقتی صحبت از استقلال بانک مرکزی می‌کنیم یعنی می‌خواهیم این نهاد را از دولت مستقل کنیم. نهادی که قرار است دیگر بله‌قربان‌گوی دولت نباشد. در واقع می‌خواهیم زمینه‌ای را ایجاد کنیم که دولت دیگر نتواند ناکارایی‌ها و سوءمدیریت‌های خود را از طریق خلق پول یا به تعبیر عامیانه چاپ پول حل کند. سوال این است که چرا باید انتظار داشته باشیم دولت بخواهد داوطلبانه قدرتی را واگذار کند که به موجب آن می‌تواند در موارد متعددی پوششی برای سوءمدیریت‌ها و ناکارآمدی‌هایش ایجاد کند؟ بنابراین شاید انتظار خروج لایحه‌ای با این محتوا از دولت بیهوده باشد. بعید می‌دانم که حتی اگر دولت در این زمینه اقدام کند لایحه‌ای موثر و اثرگذار ارائه شود. مقصودی که ما به دنبال آن هستیم ایجاد استقلال کامل بانک مرکزی از دولت است که به نظر نمی‌رسد چنین هدفی در لایحه دولت به درستی طراحی شود.
باید پذیرفت که تضاد منافع جدی وجود دارد و استقلال بانک مرکزی دست و پای دولت به ویژه دولت‌های ناکارآمد را می‌بندد. تاکنون دولت‌هایی که با کسری بودجه مواجه می‌شدند برای تامین کسری‌ها راحت‌ترین راه را که چاپ پول بوده، برمی‌گزیدند. چطور می‌توان انتظار داشت که این دولت‌ها بخواهند استقلال بانک مرکزی را آن‌گونه که شایسته است بپذیرند؟ بنابراین به نظر من برخلاف آنچه این روزها مطرح می‌شود این اصلاحات باید از طریق یک لایحه تقدیم مجلس شود. به عبارتی اگر واقع‌بین باشیم باید بدانیم که چنین اتفاقی رخ نخواهد داد و دولت‌ها هم به راحتی قدرت خلق پول را به یک نهاد مستقل واگذار نمی‌کنند. در واقع شاید بهتر باشد که موضوع استقلال بانک مرکزی از طریق همان طرح و از طریق نمایندگان مجلس پیگیری شود. البته مشروط بر اینکه نمایندگان هم فقط مصلحت جامعه را در نظر گرفته و به دنبال زدوبند سیاسی نباشند. معمولاً دولت و بانک‌ها می‌خواهند بانک مرکزی، سیاستگذار پولی و مقام ناظر را تا جای ممکن تحت سلطه خود بگیرند و در این جهت هم لابی‌های متعددی می‌کنند.
حالا باید دید که نظام سیاسی و نظام تصمیم‌گیری در کشور ما تا چه اندازه می‌تواند در مقابل این لابی‌گری‌ها مقاومت کند؟ لازم به تاکید است که مساله خلق پول موضوعی است که دولت و بانک‌ها به راحتی حاضر به واگذاری آن به نهادی مستقل نیستند. بنابراین پیش‌بینی می‌شود که مقاومت بسیار زیادی نشان داده شود. علاوه بر دولت که از فرآیند خلق پول در جهت پوشش ناکارآمدی خود استفاده می‌کند باید به نقش بانک‌ها هم توجه کرد. بانک‌ها هم از فرآیند خلق پول برای کسب درآمد و سودآوری نهایت استفاده را می‌برند. طبیعی است که یک مقام پولی مستقل استمرار چنین وضعیتی را برنمی‌تابد.
راه دیگر کشورها
البته بسیاری از کشورهای دنیا هستند که توانسته‌اند از این مرحله‌ای که ما در آن قرار داریم عبور کرده و به یک پختگی و درجه‌ای از بلوغ برسند که درک کنند استقلال بانک مرکزی به نفع کشور است. امیدوارم جامعه ما هم به این پختگی برسد و اجازه دهد این نهاد مستقل عمل کند.
تاکنون مهم‌ترین مشکل بانک مرکزی در ایران این بوده که به نحوی بانکدار دولت محسوب می‌شده است و می‌توان گفت به‌طور کامل تابع تصمیماتی بوده که در هیات دولت گرفته می‌شود. همچنین برخورد بانک مرکزی در مقابل بانک‌ها هم تاکنون منفعلانه بوده است و بانک‌ها نفوذ زیادی بر بانک مرکزی داشته‌اند و بانک مرکزی نتوانسته است با اقتدار با آنها برخورد کند. بنابراین این عدم استقلال در بانک مرکزی باعث شده است نهادی که باید از شفافیت کامل برخوردار باشد، حتی در ارائه آمارهای اقتصادی از شفافیت لازم برخوردار نباشد. مثلاً می‌بینیم آمارهایی که باید بانک مرکزی اعلام کند، در زمان مناسب، با توازن مناسب و با کیفیت و کمیت مناسب ارائه نمی‌شود. این نهاد در حال حاضر تابع تصمیمات هیات دولت بوده و در مقابل بانک‌ها نمی‌تواند با اقتدار عمل کند، در عین حال که پاسخگویی چندانی هم از آن مشاهده نمی‌شود.
به این ترتیب است که تاکنون کمتر مشاهده کرده‌ایم مقامات بانک مرکزی در مقابل اتفاقاتی که در اقتصاد ما می‌افتد و درباره سیاست‌هایی که اتخاذ می‌کنند پاسخگو باشند. اتفاقاتی مانند تورم بالا یا ناترازی‌های مالی که در بانک‌ها وجود دارد، در اقتصاد ایران رایج است ولی بانک مرکزی تاکنون پاسخگوی آنها نبوده است.
این موارد از جمله مهم‌ترین کاستی‌هایی است که با آنها مواجه هستیم و طرح مجلس هم باید بتواند کاستی‌ها را رفع کند. البته طرحی که اکنون در جریان است، طرحی کامل نیست و نمی‌تواند به‌طور کامل برای بانک مرکزی استقلال ایجاد کرده و مساله شفافیت و پاسخگویی و تعارض منافع را به‌طور کامل حل کند ولی با توجه به اینکه اکنون به کمیسیون اقتصادی مجلس ارجاع شده است می‌توان امیدوار بود که فرصتی مهیا شود برای اینکه ایرادات و اشکالات و کاستی‌هایی که در طرح وجود دارد برطرف شود. با وجود این اگر بخواهیم طرح موجود را تا همین‌جا با قانون پولی بانکی مصوب سال 1351 مقایسه کنیم متوجه می‌شویم که این طرح نسبت به آن قانون اختیارات بیشتری، برای بانک مرکزی در نظر گرفته و بانک مرکزی را مکلف به شفاف‌تر بودن کرده و آن را پاسخگوتر می‌کند. همچنین به مساله تعارض منافع در مقامات پولی هم تا حدودی می‌پردازد. تاکید می‌کنم طرح البته آن‌گونه که لازم است کامل نیست. به عبارتی کفایت نسبی دارد اما می‌تواند بهتر از این باشد.
استقلال بانک مرکزی مقدم است
بسیاری این سوال را مطرح می‌کنند که برای حل مشکلاتی مانند تورم موضوع اصلاح ساختار بودجه مهم‌تر است یا استقلال بانک مرکزی؟ سازمان برنامه و بودجه نهادی است که برنامه‌های میان‌مدت و کوتاه‌مدت دولت مستقر را تهیه کرده و با توجه به وعده‌های دولت مستقر اهداف مشخصی را دنبال می‌کند به نحوی که تا زمان استقرار دولت مستقر اهداف تعیین‌شده تحقق پیدا کنند. همان‌طور که توضیح دادم چون برنامه‌های دولت‌ها ممکن است تا حدودی جنبه‌های پوپولیستی و آرمانی و ایده‌آل داشته باشد، وقتی اغلب دولت‌ها بر سر کار می‌آیند اولین موانعی که بر سر تحقق وعده‌های خود ملاحظه می‌کنند کمبود منابع مالی لازم برای تحقق آن وعده‌هاست. بنابراین به‌طور طبیعی به سمت بانک مرکزی می‌روند تا بتوانند از قدرت خلق پول برای ایفای تعهدات خود استفاده کنند. در این نقطه است که می‌گوییم یک بانک مرکزی مستقل جلوی دولت‌ها می‌ایستد و می‌گوید باید وعده‌ها اصلاح شوند. اگر توانایی وجود دارد باید این توانایی با استفاده از منابع موجود بروز داده شود و دولت نباید به سراغ فرآیند خلق پول برای انجام تعهدات خود برود.
اینجاست که یک بانک مرکزی مستقل کارایی لازم را پیدا می‌کند. در بسیاری از کشورهای پیشرفته می‌بینیم که بانک‌های مرکزی مقابل بلندپروازی‌های غیرواقعی سیاستمداران می‌ایستند و اجازه نمی‌دهند سیاستمداران برای انجام وعده‌هایی که به مردم داده‌اند سراغ فرآیند خلق پول بروند.
مشخص است که چاپ پول گرچه در کوتاه‌مدت توفیقاتی را برای سیاستمداران ایجاد می‌کند اما در میان‌مدت توفیقات پایدار نبوده و آنچه باقی می‌ماند تورم بالاست.
بنابراین به نظر من استقرار بانک مرکزی نسبت به هر چیز دیگری ارجحیت دارد. به این جهت که در ایران وعده‌های غیرواقعی از سوی سیاستمداران زیاد مطرح می‌شود و ایشان هم وقتی با مشکل مالی مواجه می‌شوند، اولین گزینه‌ای که به سراغ آن می‌روند مالیات تورمی یا چاپ پول است. استقلال بانک مرکزی می‌تواند جلوی این فرآیند را بگیرد و باعث شود سیاستمداران از نظر اقتصادی معقول‌تر فکر کنند. سیاستمداران وقتی ببینند برای تحقق وعده‌های خود منابع مالی کافی ندارند سعی می‌کنند وعده‌ها و قول‌هایشان را از منظر اقتصادی واقع‌بینانه‌تر کنند چون می‌دانند با یک بانک مرکزی مستقل مواجه هستند که این بانک مرکزی اجازه نمی‌دهد این افراد بی‌محابا به سراغ فرآیند چاپ پول بروند.
بانک مرکزی مستقل در پی مهار تورم
بانک‌های مرکزی مستقل در وهله اول بر این تمرکز می‌کنند که نرخ تورم را در محدوده مشخص و تحت کنترل قرار دهند. اکنون اغلب کشورهای دنیا به این جمع‌بندی رسیده‌اند که آستانه نرخ تورم قابل قبول برای یک اقتصاد حدود پنج درصد می‌تواند باشد بنابراین بسیاری از کشورها هدف تورمی خود را در محدوده یک تا سه درصد تعیین کرده و به ندرت اجازه می‌دهند نرخ تورم آنها به پنج درصد نزدیک شود. البته برای بعضی از کشورهای کمترتوسعه‌یافته مثل ایران ممکن است هدف تورمی بالای پنج درصد هم قابل قبول باشد ولی هیچ تردیدی وجود ندارد که تورم دورقمی و بالای 10 درصد بیشتر از اینکه برای اقتصاد منفعت داشته باشد، هزینه‌زاست و به اقتصاد کشور آسیب می‌زند، مخصوصاً در بلندمدت جلوی رشد و توسعه پایدار را می‌گیرد.
معتقدم تا زمانی که بانک مرکزی به درجه کافی از استقلال نرسیده است، ما از وعده‌های غیرواقعی سیاستمداران خلاصی و رهایی پیدا نخواهیم کرد. به نظر من استقلال بانک مرکزی مقدم بر هر اصلاح دیگری می‌تواند باشد. تا دولت‌ها در مقابل خود یک بانک مرکزی مستقل را مشاهده نکنند، اصلاحات لازم را در نظام بودجه‌ریزی خود در ساختار هزینه‌ای ایجاد نمی‌کنند.
نگاه اغلب سیاسیون به بانک مرکزی این است که این نهاد می‌تواند در برابر مشکلاتشان پول چاپ کرده و در اختیارشان قرار دهد. بنابراین چه ضرورتی دارد که دولت به دنبال آن باشد که ساختار بودجه‌ریزی خود را اصلاح کند؟ چرا باید هزینه‌هایش را تعدیل کند؟ به ویژه زمانی که این هزینه‌ها می‌تواند برای دولت رای‌آور باشد بنابراین نمی‌توان از دولت انتظار جدی برای اصلاح هزینه‌های غیرضروری در اقتصاد را داشت.
البته برخی می‌گویند باید اول ساختار بودجه دولت را اصلاح کنیم تا بانک مرکزی مستقل شود ولی من چنین باوری ندارم، فکر می‌کنم تا زمانی که بانک مرکزی اصلاح نشود، دولت هم هیچ اصلاحی در بودجه خود اعمال نمی‌کند به این دلیل که ضرورتی احساس نمی‌کند.
به ویژه آنکه طبق تجربه در کشور ما تورم مشکلات و تبعات اجتماعی چندان جدی به دنبال ندارد و بنابراین دولت بی‌پروا و بی‌محابا از قدرت خلق پول برای مقاصد خود بهره برده است و تجربه نشان داده است که تلاش‌ها برای اصلاح ساختار بودجه و هزینه‌های دولت بی‌فایده است. بنابراین ما اگر بخواهیم حتی بودجه دولت را هم اصلاح کنیم اول باید به دنبال استقلال بانک مرکزی باشیم.
دولت باید به در بسته برخورد کند و ببیند در پرداخت هزینه‌ها ناتوان است و آن وقت در این صورت است که به صرافت اصلاح هزینه‌های خود و اعمال سیاست‌های ریاضتی خواهد افتاد.
در آخر تاکید می‌کنم استقلال بانک مرکزی باید برای دولت اولویت داشته باشد و تا زمانی هم که این استقلال به لحاظ قانونی تحقق پیدا نکرده است، اصلاحات بودجه‌ای که درباره آن سخن گفته می‌شود، اتفاق نخواهد افتاد. انتظار اصلاح بودجه پیش از استقلال بانک مرکزی مانند این است که به فرزندان گفته شود باید هزینه‌های خود را مدیریت کنند بدون اینکه محدودیتی برای ارائه منابع مالی برای آنها ایجاد شود. طبیعی است که فرزندان تا زمانی که می‌توانند از منابع مالی خانواده بهره‌مند شوند تلاشی برای مدیریت هزینه‌های خود نخواهند داشت. دولت هم مانند این فرزندان عمل می‌کند، هیچ وقت ضرورتی برای اصلاح نمی‌بیند به این دلیل که همیشه بانک مرکزی را در خدمت خود می‌داند. نهادی که با تکیه بر منابع آن می‌توان هزینه‌های افسارگسیخته دولت را تامین کرد. تا زمانی که بانک مرکزی به این نحو کار می‌کند دولت ضرورتی برای محدود کردن خود نمی‌بیند.
