هسته سخت اصلاح
چرا اصلاح قانون بانک مرکزی به اصلاح سیاست‌های مالی و پولی ارجحیت دارد؟
تورم مزمن و پر‌نوسان بیش از هر عامل دیگری، مردم را در تنگنای معیشتی قرار داده، کشور را از رشد پایدار بی‌بهره کرده، اشتغال را برای جامعه جوان دور از دسترس قرار داده و با ایجاد جذابیت رانت و فساد، رانت‌جویی و رانت‌خواری را بر کارآفرینی ارجح و اداره اقتصاد کشور را بر دولتمردان مشکل و جامعه را به نارضایتی رسانده است. برای معالجه بیماری ریشه‌دار تورم باید کار اساسی انجام شود. این مهم با مداخله دولت، مداخلات قیمتی پر‌سر‌و‌صدا، بگیر‌و‌ببند و حضور پر‌رنگ دولت در اقتصاد راه به جایی نبرده و نخواهد برد.
قانون پولی و بانکی سال 1351 مناسب شرایط زمان خود تصویب شده است. این قانون ظرفیت لازم برای کنترل نقدینگی، تورم و مدیریت بازار ارز را ندارد و فاقد احکام و ابزارهای کافی و به‌روز برای اداره بانک مرکزی و امکانات اجرای سیاست‌های پولی و ارزی است.
رکن اصلی اداره بانک مرکزی در این قانون شورای پول اعتبار است. ترکیب اعضای این شورا وزرای دولت، دادستان، رئیس اتاق بازرگانی و کارشناسانی هستند که همگی مشغله تمام‌وقت و مسوولیت‌های سنگین اداری واحدهای متبوع خود را دارند. در حوزه ماموریت‌ها و مسوولیت‌های بانک مرکزی ظرفیت کارشناسی محدودی داشته، وقت و انگیزه کافی برای بررسی و تحلیل موضوعات مطروحه در دستور شورا در اولویت آنها نیست. در عوض با مجموعه‌ای از نیازها و درخواست‌های مربوط به حوزه مسوولیت خود در شورا مطالبه‌گر و در معرض تعارض منافع شدید هستند. از چنین رکن مهمی انتظار تحول در محدود شدن رشد نقدینگی، تورم، حفظ ثبات و سلامت نظام بانکی و سایر ماموریت‌های محوله به بانک مرکزی وجود ندارد. به طور طبیعی افرادی که تصمیمات مهم سیاستگذاری، تقنینی و نظارتی بانک مرکزی در ید آنهاست هیچ‌گاه در قبال اقدامات خود، مسوولیت‌پذیر و پاسخگو نبوده‌اند.
بخش بانکداری این قانون با مقررات، استانداردها و رویه‌های بانکداری روز دنیا سازگار نیست و در آن به مقررات احتیاطی مقوله‌های مهم و ضربه‌گیر ریسک‌های فراروی نظام بانکی، از جمله سرمایه و کفایت سرمایه، اقدامات فوری و اصلاحی نظارتی و انتظامی پیشگیرانه و بازدارنده، بحث‌های مربوط به سرپرستی و گریز بانک‌های مشکل‌دار، توجه نشده است. تصمیمات هیات انتظامی نیز پسینی و در صورت اتخاذ -که به ندرت اتفاق می‌افتد- نوشداروی بعد از مرگ سهراب است.
قوانین بعدی از جمله قانون عملیات بانکی بدون ربا و بعضی احکام مصوب قوانین برنامه نیز نه‌تنها به بهبود شرایط منجر نشده بلکه با ابهامات و تعارضات اضافی بر مشکلات افزوده است. در چنین شرایطی عرصه فعالیت بر همه فعالان اقتصادی از جمله دولت تنگ شده است.دولت با سهم بزرگ از اقتصاد، مسوولیت‌های حاکمیتی، بودجه‌ای، دفاعی، امنیتی، اجتماعی و غیره، بیشترین چالش و آسیب را از تورم بالا و پر‌نوسان می‌بیند و چنان در چنبره این معضل سنواتی گرفتار است که متاسفانه به هر راهکار ولو تسکینی، وصله‌پینه‌ای و کوتاه‌مدت می‌اندیشد جز پرداختن به معالجه ریشه‌ای بیماری مزمن ولی قابل علاج.این در حالی است که مشکل تورم در دنیا شناخته شده و به راحتی قابل حل است. فقط باید به متخصص و طبیب حاذق فرصت و اجازه مداخله تهیه طرح و برنامه درمان و اقدام داده شود.مساله دیگری که نظام اقتصادی و اجتماعی کشور را از موهبت بهره‌مندی از سرمایه و منابع مورد نیاز اداره و توسعه فعالیت محروم کرده، وضعیت شبکه مالی و در راس آن فقدان نظام بانکی سالم و خدمت‌رسان است.تجربه غالب در دنیا این است که در شرایط ایفای نقش مورد انتظار و سلامت روانی فعالیت نظام بانکی و بازار سرمایه، جریان مناسب منابع نقد را به مقدار کافی در درون هر اقتصاد تولید و به جریان می‌اندازد. مضافاً متناسب با شرایط توسعه، در اقتصادهای با رشد بالا و توسعه‌یافته مازاد منابع فراهم و با وجود بازدهی‌های ناچیز، انگیزه کافی برای انتقال منابع به اقتصادهای در حال توسعه با ریسک متوسط ولی بازدهی و سود مناسب فراهم می‌شود. نظام بانکی با سلامت و استاندارد قابل‌قبول بین‌المللی واسطه و تسهیلگر این‌گونه تامین مالی فرامرزی است.نابسامانی قواعد و فرآیندهای حاکم بر فعالیت بانک‌ها و موسسات اعتباری کشور از تولد، فعالیت و حل‌و‌فصل انواع مشکل‌دار آنها مشهود است و با وجود نارضایتی اکثریت اقشار جامعه، فعالان اقتصادی و مجریان در حاکمیت، سه دهه است همه دم از اصلاح نظام بانکی می‌زنند اما به راهکار اصلاحی ختم نشده است.با عدم توجه به آسیب‌شناسی درست و تشخیص نادرست ریشه بیماری، معالجه‌ای در کار نیست. از همه مظلوم‌تر و رنجورتر هم کارکنان نظام بانکی هستند که مشکلات از محیط بیرونی بر آنها تحمیل می‌شود و شبکه بانکی را به تدریج، آسیب‌پذیر و آسیب‌رسان کرده است.با این شرایط خدمات بانکی کشور با وجود همه حسن‌نیت و تلاش مدیران و کارکنان آن در بیش از بیست هزار شعبه و توسط دویست هزار نیروی انسانی زحمت‌کش، قابل ارزیابی و به‌زعم عموم مقبول نیست.اقدامات اصلاحی در حد بافتن تئوری و سخنرانی، کسب مدارک و مدارج علمی باقی می‌ماند و سرانجام رضایت‌بخشی ندارد. البته با این اوصاف شایسته‌گزینی خصوصاً در انتخاب مدیران کارآمد در نبود نظام نظارتی و ارزیابی کارا و تاثیرگذار، دور از انتظار است. نتیجه آنکه از این سرنا با دمیدن ناشیانه از سر گشاد، صدایی در نخواهد آمد.
چه باید می‌کردیم؟ چرا انجام نشده؟ و نمی‌شود؟
بیش از بیست سال است بانک مرکزی در کنار کار روزمره، پر‌زحمت و بی‌نتیجه، سرگرم مطالعه و طراحی است. موفقیت در حد صفر. اگر نگوییم منفی. لازم نبوده و نیست که چرخ را از اول اختراع کنیم. این راه را دیگران پیموده‌اند و اغلب، با تعداد انگشت‌شماری استثنا موفقیت نسبی و قابل قبول داشته‌اند. راه ما البته سنگلاخ و صعب‌العبور بوده است، همت هم کم داشته‌ایم. در ادامه اقدامات بانک مرکزی با ارائه لوایح دو قلو، قانون بانک مرکزی و قانون بانکداری به دولت‌های قبل که بی‌حاصل متوقف شد، نمایندگان مجلس از سنوات قبل، طرح‌های متعددی را برای برون‌رفت از بن‌بست ارائه کرده‌اند. اولین طرح با ادبیات ضعیف و انحرافی، امیدوار‌کننده نبود. طی پنج تا شش سال با استفاده از مطالعات تنی چند از اعضای علاقه‌مند کارشناس کمیسیون و متعاقباً ارجاع موضوع به مرکز پژوهش‌های مجلس و استفاده از ظرفیت کارشناسی آن مرکز و بهره‌برداری از نظرات کارشناسان صاحب نظر، طرح به تدریج در جهت بهبود اصلاح و دارای ساختار مناسب و محتوای قابل عنایت شد. کلیات آخرین ویرایش طرح در اردیبشت‌ماه سال جاری در صحن علنی مجلس رسیدگی و به صورت دوشوری به تصویب رسید.
بی‌تردید شرط لازم و گذرگاه مطمئن اصلاح هر دو مشکل، تورم و ثبات و سلامت نظام پولی کشور، تدوین و تصویب قانون بانک مرکزی و قانون بانکداری به‌روز است. قوانین باید مدرن باشند و از ادبیات و توصیه‌های خوب موجود در نهادهای تخصصی بین‌المللی و کشورهای موفق در حال توسعه و حتی کمتر توسعه‌یافته مشابه استفاده کرده و شرایط بومی کشور هم در آن لحاظ شود.
از سال 1395 و به موازات پیشرفت کار طرح مجلس، بانک مرکزی نیز مطالعات خود را در مدیریت‌های تخصصی، اقتصادی و نظارتی تداوم و همزمان سفارش تدوین پیش‌نویس لوایح دوقلوی قوانین بانک مرکزی و بانکداری را به پژوهشکده پولی و بانکی ارائه کرد. هردو پیش‌نویس پس از انجام مطالعات تطبیقی و گذر از پروسه تدوین و تایید در کمیته راهبردی بانک مرکزی توسط پژوهشکده تکمیل و در اختیار بانک مرکزی قرار گرفت.
مقایسه یافته‌های بانک مرکزی و ویرایش آخر طرح مجلس دارای شباهت‌های محتوایی قابل ملاحظه و در بعضی موارد نقاط افتراق است.
برای رهیافت درست باید به دور از گرایش‌های ایده‌آلیستی حداقل دو مقایسه را همزمان انجام داد:
1- مقایسه اول محتوای طرح مجلس با وضعی که اکنون در آن قرار داریم.
2- مقایسه دوم، محتوای طرح مجلس با ایده‌‌آل‌ترین محتوا و شکل نتیجه مطالعات و یافته‌های واحدهای مطالعاتی، پژوهشکده پولی بانکی و پژوهشگران صاحب‌نظر.
نتیجه مقایسه اول مثبت است و در جهت بهبود قابل ملاحظه بیماری‌های مزمن تورم و ثبات و سلامت بانکی عمل می‌کند. البته عاقلانه است، از فرصت موجود استفاده و در طرح بهبود حداکثری ایجاد کرد.بسیاری نگران و معتقدند بعد از پنجاه سال به این نقطه مهم اصلاح اساسی قوانین رسیده‌ایم. شاید نوبت بعدی اصلاح نیز دیر اتفاق بیفتد و از این‌رو در ضرورت طرح و تصویب طرح حاضر تردید ایجاد کرده و توصیه می‌کنند که این فرصت را نسوزانیم تا با سیر طبیعی تدوین قوانین مادر، لایحه از مسیر دولت به مجلس ارائه شود. به نظر من به اندازه کافی وقت تلف کرده‌ایم. تفاهم بر متن لایحه جدید، گذر به سلامت آن از دولت و طی مراحل مجلس زودتر از دو سه سال آینده بعید و شاید غیر‌ممکن است. این را قبلاً هم آزموده‌ایم، پس بر اصلاح حداکثری طرح مجلس متمرکز شده و از چاهی که در ته آن گرفتار هستیم نجات پیدا کنیم. ان‌شاءالله میوه‌های شیرین حاصل از این اقدام مناسب خود انگیزه بعدی برای اصلاحات را فراهم کند.در مورد محتوای طرح، نقاط قوت و ضعف آن بررسی‌های زیادی انجام و گزارش‌های مبسوطی داده شده است. موارد صرفاً فنی و ویرایشی نیز با سعه‌صدر طراحان در ایام قبل از تصویب در صحن اصلاح شده است. در بیانیه گروهی از کارشناسان اقتصادی بانکی و مالی که اخیراً به ریاست محترم کمیسیون اقتصادی مجلس ارائه شد، به تفصیل موارد اصلاحی مورد نظر و دلایل مترتب بر آن تشریح و پیشنهاد شده است.عمده اختلاف در پارادایم‌ها، سلیقه‌ها و سهم‌خواهی‌هاست. اصلاحات به هسته سخت خورده است. همه کمک کنند ولو اندک‌اندک اصلاحات بیشتری صورت پذیرد. مزایای برجسته طرح به این شرح است:اصلاح حکمرانی: مهم‌ترین بهبود در حوزه حکمرانی اتفاق افتاده است. سه هدف اول بانک مرکزی به خوبی احصا و وظایف و اختیارات نیز نسبتاً مفصل تشریح شده است (به‌جز هدف آخر حفظ ارزش واقعی پول ملی)، بانک مرکزی با اهداف، اختیارات و وظایف معین ظرفیت حکمرانی مطلوب را به‌دست می‌آورد.اصلاح ساختار بانک مرکزی: ساختار سازمانی بانک مرکزی با هیات عالی که جایگزین مجمع، شورای پول و اعتبار و... می‌شود، تفکیک اعضای غیراجرایی و اجرایی، غلبه تعداد اعضای غیراجرایی، کارشناس و تمام‌وقت بودن اعضا، نداشتن تعارض منافع، عدم وابستگی به دولت، سایر نهادها و اشخاص، بانک مرکزی را در ایفای نقش حاکمیتی و کنترل تورم و راهبری نظام پولی کشور کاملاً توانمند و متحول می‌کند. مضافاً شوراهای تخصصی تصمیم‌ساز سیاستگذاری پولی و ارزی و مقررات‌گذاری و نظارت بانکی، با اعضای کارشناس و تمام‌وقت، همچنین کمیته‌های حاکمیت شرکتی و احکام قانونی ناظر بر وظایف و اختیارات آنها بانک مرکزی را به نهادی مستقل، مقتدر، حرفه‌ای، مسوول، شفاف و پاسخگو بدل می‌کند.استقلال رئیس کل بانک مرکزی: رئیس‌کل در بانک‌های مرکزی عنصر کلیدی است. اختیار، مسوولیت و توانمندی اداره امور بانک مرکزی به او محول و با راهبرد و نظارت هیات عالی و تبیین نظام گزارشگری و پاسخگویی ظرفیت اجرایی و کارشناسی بانک مرکزی را ارتقا می‌بخشد. البته ایجاد این ظرفیت‌ها در قامت قانون شرط لازم تحول است، شرط کافی انتصاب اشخاص واجد صلاحیت در سمت‌های تعیین‌شده خصوصاً ریاست کل و اعضای هیات عالی شوراهای تخصصی و سایر مدیریت‌هاست. شرایط انتصاب رئیس کل واجد صلاحیت دارای کاریزما، تاثیرگذار و پاسخگو و سختگیری در عزل او به اقتدار و استقلال بانک مرکزی کمک شایانی خواهد کرد که مبارک است. شوراهای تخصصی سیاستگذاری پولی و ارزی و مقررات‌گذاری و نظارت بانکی در تکمیل فرآیند تصمیم‌سازی، تصمیم‌گیری به خوبی جانمایی شده است و تاکید بر تشکیل کمیته‌های حاکمیت شرکتی این فرآیند را تکمیل می‌کند. سازمان نظارت و احکام جدید ناظر بر مجوز‌دهی، فعالیت، حل‌و‌فصل نهادهای تحت نظارت با تاکید بر نظارت یکپارچه و اقدامات نظارتی پیشگیرانه اگرچه در حداقل ممکن و با فاصله از ایده‌آل‌ها ولی بسیار به‌روز‌تر، تکمیل‌تر و بهتر از وضع موجود است. احکام تکمیلی و تفصیلی باید در قانون بانکداری تدوین و به تصویب برسد. پیش‌بینی مقوله‌های مهم شفافیت، گزارشگری، فرآیند تهیه، تصویب، انتشار و تقسیم سود و ارائه صورت‌های مالی در کنار احکام مربوط به حساب ذخیره تسعیر، احکام مربوط به اختیار بانک مرکزی در خرید ارز دولت، بهبود قابل ملاحظه داشته و به نحو مناسب تعیین تکلیف شده است.استقلال بانک مرکزی: طرح مورد بحث، به موضوع استقلال و اقتدار بانک مرکزی برای انجام وظایف به خوبی پرداخته و با تعیین مسوولیت انحصاری در اتخاذ و اجرای سیاست‌های پولی، وضع مقررات و اعمال نظارت بر نهادهای تحت نظارت با تاکید بر ضرورت حراست از ثبات و سلامت نظام پولی کشور به اقتدار رئیس‌کل و مدیریت بانک مرکزی در اداره امور در کنار پاسخگویی پرداخته است.اصلاح نظام ارزی: احکام مربوط به تعیین نظام شناور مدیریت‌شده ارزی و نحوه انجام عملیات ارزی بانک مرکزی، به خوبی و به مراتب بهتر از وضع موجود بانک مرکزی را در اداره تراز پرداخت‌های کشور، مدیریت پرتفوی ارزی و مدیریت بازار ارز توانمند و پاسخگو می‌کند.بهبود رابطه بانک مرکزی و دولت: رابطه بانک مرکزی و دولت به نحو چشمگیری بهبود یافته و به استقلال بانک مرکزی کمک می‌کند. احکامی از قبیل اختیار بانک مرکزی به خرید ارز و پرداخت بهای آن به شرط در اختیار گرفتن ارز و شروط خاص نحوه استفاده از تنخواه توسط دولت، ضرورت اخذ مشاوره بانک مرکزی در بررسی بودجه، لوایح و طرح‌ها در مجلس، شرکت اختیاری و بدون رای رئیس کل در جلسات هیات دولت و شرکت اختیاری و بدون رای وزیر اقتصاد در جلسات هیات عالی، به این موضوع کمک کرده است.در کنار مسائلی که مطرح شد، ایرادها و مشکلاتی هم به طرح وارد است که البته به تفصیل در بیانیه کارشناسان بیان شده که از مهم‌ترین آنها می‌توان به این موارد اشاره کرد: از آنجا که موفقیت در اجابت هدف اول یعنی کنترل تورم هم ارزش داخلی و هم ارزش خارجی پول ملی را به ثبات رسانده و کنترل می‌کند از این‌رو هدف چهارم که در ویرایش‌های آخر طرح مجلس به آن اضافه شد مبهم، بلاوجه و قابل حذف است. اتفاقاً در صورت کنترل تورم و با توجه به نوسانات بهای نفت و افزایش درآمدهای نفتی باید مراقب پدیده بیماری هلندی و تقویت نابجای پول ملی بود، چراکه چنین اتفاقی منجر به کاهش توان رقابت‌پذیری تولید داخل شده و در بلند‌مدت آثار و تبعات آن دامنگیر حفظ ارزش پول ملی نیز خواهد شد. شورای فقهی موجود با اختیارات موسع به شرحی که در بیانیه آمده است دارای ایراد اساسی است. تکلیف به مداخلات قیمتی اداری و تعیین سودهای یکسان بدون توجه به نرخ بهره سیاستی، ضرورت‌ها و اقتضائات رقابت قیمتی و کیفیتی کسب‌و‌کار بانکی و بدون در نظر گرفتن عامل ریسک کسب‌و‌کار و مشتری محل ایراد است. هدایت اداری اعتبار و... از دیگر ایرادهای قابل توصیه برای بذل توجه و اصلاح است. با توجه به احکام بسیار کلی و محدود در تاسیس صندوق ضمانت سپرده‌ها و توسعه ماموریت‌ها و مسوولیت‌های این صندوق به پایش عملیات بانک‌ها و موسسات اعتباری و مدیریت حل‌و‌فصل موسسات مشکل‌دار لازم است در ارکان، نحوه اداره، اختیارات وظایف و احکام قانونی لازم برای این صندوق نیز در طرح اضافه شود.
