راه اصلاح
گفت‌وگو با کامران ندری درباره چشم‌انداز اقتصاد ایران در دولت ابراهیم رئیسی
نرخ تورم بلندمدت در اقتصاد ایران طی پنج دهه گذشته در حدود 20 درصد و نرخ رشد نقدینگی در حدود 27 درصد بوده است و هر دو متغیر در سال‌های اخیر روندی فزاینده دارند. رشد بالای نقدینگی و تورم مزمن، منشأ ناپایداری بازارها بوده و برنامه‌ریزی بنگاه‌ها را دچار اخلال کرده و ریسک تولید و سرمایه‌گذاری بلندمدت را افزایش داده است. حالا که دولت عوض شده است، بسیاری امید دارند که در دولت پیش‌رو ریل‌گذاری سیاستگذار تغییر کند. این موضوع بسیار مورد علاقه اغلب کاندیداهای ریاست‌جمهوری هم بود. اغلب به دولت انتقاد داشتند که با سیاستگذاری‌های نامناسب اوضاع اقتصاد را به هم ریخته است. تورم ایجاد کرده، رشد اقتصادی منفی شده و بیکاری فوران می‌کند. مسائلی که البته جملگی ادعا داشتند برایش راه‌حل‌های ساده در دست دارند. اما چه راهی برای ایجاد ثبات در اقتصاد ایران وجود دارد؟ در این زمینه کامران ندری، کارشناس اقتصادی، معتقد است تعهدات بودجه‌ای و فرابودجه‌ای دولت یکی از مهم‌ترین عوامل بی‌ثباتی اقتصاد کلان است. وضعیتی که طی چهار دهه گذشته ایجاد شده و ذی‌نفعانی قدر ایجاد کرده است که به این راحتی هم میدان را ترک نمی‌کنند و همه‌ساله تلاش می‌کنند مناسب با رشد تورم دریافتی‌های خود را افزایش دهند. به گفته این کارشناس اقتصادی راه اصلاح از بازبینی و کاهش این تعهدات می‌گذرد وگرنه به تکرار گذشته محکومیم.
♦♦♦
محیط اقتصاد کلان در ایران، به علت ناترازی‌های مالی ساختاری، با تورم مزمن و بی‌ثباتی شدید قیمت‌ها مواجه است حالا ولی برخی می‌گویند با تغییر ریل در سیاستگذاری‌ها در دولت بعدی مسیر تغییر خواهد کرد. ممکن است؟ برای اقتصاد کلان در دولت آینده چه پیش‌بینی می‌کنید؟
بهبود محیط اقتصاد کلان به عواملی بستگی دارد که هنوز برای آن برنامه مشخصی اتخاذ نشده است. مثلاً رسیدن به همین ثبات قیمتی که به آن اشاره کردید به این برمی‌گردد که در چهار سال آینده سکاندار بانک مرکزی چه کسی باشد و چه تحولات ساختاری و نهادی در حوزه پولی و بانکی ما ایجاد کند. در عین حال چه تفکر و بینشی در چهار سال آینده بر این حوزه غالب خواهد بود؟ در حال حاضر ما جواب مشخصی برای آن نداریم. به این خاطر که هنوز تیم اقتصادی رئیس‌جمهور جدید مشخص نشده است. بر این مبنا نمی‌شود پیش‌بینی کرد چه گروهی، با چه طرز تفکری این حوزه را مدیریت خواهد کرد. در شرایط فعلی پیشگویی در این باره که فضای اقتصاد کلان به چه سویی حرکت می‌کند کاری دشوار است. باید در نظر داشت که معمولاً مشکلات اقتصاد ایران ارتباطی به دولت‌ها ندارد. مشکلات موجود مزمن هستند و اینرسی شدیدی وجود دارد و حتی تفکر حاکم بر اقتصاد تمایل به ماندگاری دارد. بنابراین بر اساس آنچه در گذشته اتفاق افتاده است دولت‌ها فقط می‌روند و می‌آیند و نمی‌توانند تغییری ایجاد کنند پس می‌توان گفت که احتمالاً این بی‌ثباتی به‌خصوص بی‌ثباتی قیمتی و تورم مزمن در اقتصاد ایران تداوم پیدا می‌کند. البته باید اطلاعاتی از تیم اقتصادی دولت جدید منتشر شود و ممکن است تحلیل‌ها در این زمینه تغییر کند.
در سال‌های گذشته وضعیتی وجود داشته که سرمایه‌گذاران را از سرمایه‌گذاری دلسرد کرده و نرخ رشد سرمایه‌گذاری منفی بوده است. آنچه در اقتصاد ایران فعالان اقتصادی را برای سرمایه‌گذاری ناامید می‌کند چیست؟ به‌طور کلی عوامل بی‌ثبات کننده اقتصاد کلان که تا به امروز نیز استمرار داشته‌اند کدام هستند؟
مهم‌ترین مشکل در حوزه اقتصاد کلان مشخص نبودن مسیر است. فعالان اقتصادی نمی‌دانند متغیرهای کلیدی در اقتصاد کلان به چه شکل تعیین می‌شوند و در واقع چه مسیری را طی می‌کنند. مثلاً فرض کنید مسیر نرخ ارز برای ما مبهم است و نمی‌دانیم این نرخ در چند سال آینده چه مسیری را طی می‌کند. ارز یک متغیر کلیدی فعالان اقتصادی است. همچنین مسیر نرخ بهره برای ما مشخص نیست و نمی‌دانیم نرخ بهره بر اساس چه ضابطه‌ای تعیین می‌شود. یک نوع بلاتکلیفی و نااطمینانی در فضای کنونی حاکم بر اقتصاد ایران مستولی شده است که اگر می‌شد فعالان اقتصادی با یک درصدی از خطا مسیر را پیش‌بینی کنند به آنها کمک می‌کرد که بتوانند تصمیمات بلندمدت بگیرند. سرمایه‌گذاری تصمیمی بلندمدت است و وقتی می‌خواهید در این زمینه اقدام کنید به مسیر حرکت متغیرهای کلیدی اقتصادی در بلندمدت توجه می‌کنید. متغیرهایی مثل نرخ ارز، نرخ بهره، مثل برنامه مالیاتی دولت و کسری بودجه دولت. با این حال این موارد در اقتصاد ایران مبهم است و برای آن قاعده روشنی وجود ندارد و حتی نگاه افرادی که به کار گمارده می‌شوند چندان روشن نیست. چنین شرایطی فضای نامطمئنی را ایجاد کرده و به ویژه اخذ تصمیمات بلندمدت را با مشکل مواجه می‌کند. به همین دلیل صاحبان سرمایه در این فضا تصمیمات کوتاه‌مدت می‌گیرند که بیشتر در حوزه خرید و فروش دارایی‌هاست، یا ترجیح می‌دهند سرمایه خود را به خارج از کشور منتقل کنند که در این صورت هم رشد سرمایه‌گذاری در داخل بسیار محدود خواهد شد. بنابراین همان‌طور که پیشتر گفتم مشکل به این برمی‌گردد که اولاً تفکر اقتصادی غالب که قرار است در چهار سال آینده اقتصاد را مدیریت کند هنوز مشخص نیست. معلوم نیست چه طیفی با چه نوع نگرشی می‌خواهند زمام امور را به دست بگیرند. آیا این افراد طرفدار مداخلات بیشتر دولت بوده، آیا از مداخلات دستوری حمایت می‌کنند یا به دنبال اصلاحات ساختاری در اقتصاد ایران هستند. اینها مواردی است که هنوز روشن نیست. تاکید می‌کنم این نااطمینانی‌ها در اقتصاد مساله‌ساز است. وقتی سرمایه‌گذار می‌خواهد تصمیم بگیرد باید تا حدودی آینده خود را روشن ببیند و ثبات را احساس کند و بر پایه آن تصمیم‌گیری کند. این ثبات در اقتصاد کلان وجود ندارد. من فکر می‌کنم با توجه به شرایط فعلی در آینده هم به همین مسیر گذشته خواهیم رفت مگر اینکه ناگهان ببینیم دولت جدید تصمیم گرفته است با برنامه‌های غافلگیرکننده‌ای وارد میدان شود که فعلاً هم البته خبری از آن نیست.
کسری بودجه معمولاً متهم ردیف اول بی‌ثباتی اقتصاد کلان در ایران عنوان می‌شود. در سال‌های اخیر و به ویژه در جریان تصویب بودجه 1400 هم دیدیم که سیاسیون بی‌محابا بر مخارج بودجه افزودند. احتمالاً به این امید که درآمد نفتی به زودی در بودجه سرازیر خواهد شد. چه افقی برای وضعیت بودجه ترسیم می‌کنید؟ با توجه به محدودیت درآمدها و هزینه‌های بسیاری که در گذر سال‌ها تراشیده شده است، اصلاً راهی برای اصلاح بودجه باقی مانده است؟
به نظر من مساله فقط کسری بودجه نیست. مساله تعهدات فرابودجه‌ای است که در گذر سال‌های مختلف و در اثر قوانین مختلف بر دولت تحمیل شده است و بخش عمده‌ای از این تعهدات شاید در بودجه هم منعکس نشده است. در واقع در گذر زمان به مرور وظایفی متوجه دولت کردیم و یکی از ضعف‌های ما در بودجه‌ریزی هم این است که بخش بزرگی از این تعهدات فرابودجه‌ای است. این تعهدات در داخل بودجه مشخص نیست. به عنوان مثال، در نیمه دوم دهه 80 طرح‌های بسیار زیادی از سوی دولت‌های وقت اجرا شد. تعهداتی به پیمانکاران به وجود آمد و این تعهدات در قالب قراردادهای دوطرفه بود که در بودجه هم مشخص نبود. در دولت آقای روحانی قرار شد این بدهی‌ها به نوعی احصا شوند و به آن انضباط دهند. البته نتیجه آن مشخص نشد. اکنون که با شما صحبت می‌کنم میزان بدهی‌های دولت دقیقاً مشخص و مشهود نیست. این موارد حتی فراتر از تعهداتی است که در قالب بودجه سنواتی برای دولت ایجاد می‌شود.
همچنین در گذر سالیان مداوم وظایفی بر عهده دولت گذاشته شده است که این وظایف در بودجه نمی‌آید و از طریق منابع بانکی تامین می‌شود. مثلاً تامین منابع برای شرکت بازرگانی خارجی در این دسته است. این شرکت باید با قیمت تضمینی محصولات کشاورزی را خریداری کند ولی منابع آن در بودجه منعکس نمی‌شده است. حالا دولت چگونه تعهدات مربوط به این بخش را ایفا می‌کرده است؟ باید به سراغ نظام بانکی می‌رفته و وام می‌گرفته است. به این ترتیب که محصولات را با استفاده از منابع بانکی با قیمت تضمینی خریداری می‌کرده و بدهی‌های خود را به سیستم بانکی پرداخت می‌کرده است. در ادامه مواردی پیش آمده که شرکت نمی‌توانسته است محصولات کشاورزی را با قیمت مناسب بفروشد. به قیمتی که بتواند بدهی‌های خود را به سیستم بانکی پرداخت کند. در نتیجه چنین وضعیتی با مشکل مواجه می‌شده و سیستم بانکی هم که نمی‌توانست مطالبات خود را وصول کند به بانک مرکزی فشار می‌آورده است. از این نوع بی‌انضباطی‌ها فراوان وجود دارد. ضمن اینکه از آنها احکام قانونی هم پشتیبانی کرده و الزاماتی هم وجود داشته که مجلس از طریق قانون به سیستم بانکی تحمیل کرده است. مجموع این بی‌انضباطی‌ها در اقتصاد ما وجود دارد. دقت داشته باشیم که موضوع فقط منحصر به بودجه دولت نیست. مساله فراتر از بودجه دولت و مربوط به تعهدات فرابودجه‌ای است که به مرور زمان به وجود آمده است. حاکمیت به مرور زمان به انحای مختلف تعهداتی را تقبل کرده است که برای مواردی از آن در بودجه کشور حتی منابعی هم در نظر گرفته نشده است. به این ترتیب سیستم بانکی برای برخی مخارج به صورت ضمنی از منابع سیستم بانکی استفاده می‌کرده است. این مساله خیلی عمیق و ریشه‌ای است. نمی‌دانم تیم جدید چقدر به این مسائل اشراف دارد.
لازم به یادآوری می‌دانیم که حتی آن زمانی که کشور از درآمدهای نفتی قابل ملاحظه‌ای بهره می‌برد، این تعهدات این‌قدر زیاد بود که درآمدهای نفتی هم کفایت لازم را برای ایفای این تعهدات نداشت و دولت بخشی از این تعهدات را به سیستم بانکی منتقل کرده بود. اگر سیستم بانکی دوران احمدی‌نژاد را به یاد بیاورید، او به هر سفر استانی که می‌رفت وعده‌هایی به مردم می‌داد و تعهدات برای مردم ایجاد می‌کرد. دولت احمدی‌نژاد وعده‌هایی به مردم می‌داد که منابع آن در بودجه دیده نشده بود آنها را به سیستم بانکی حواله می‌داد که از آن طریق خواسته‌های خود را تامین کنند. این تعهدی بود که دولت برای خود ایجاد کرده بود و فشارش را به نظام بانکی منتقل می‌کرد. بنابراین حتی در زمانی که درآمدهای نفتی بالایی داشتیم، تعهدات بی‌موردی ایجاد شده بود که جزو وظایف دولت از منظر علم اقتصاد هم نبود. تعهداتی که دولت احمدی‌نژاد ایجاد کرد به قدری زیاد بود که نمی‌شد این وعده‌ها را صرفاً با استفاده از درآمدهای نفتی و مالیاتی پرداخت کنند. به همین خاطر بخشی از این تعهدات از طریق منابع بانکی تامین می‌شده است که نتیجه آن نیز روشن است. تورم مزمن بالایی که در طی ده‌های گذشته وجود داشته است.
اگر قرار باشد اصلاحی صورت بگیرد به چه ترتیبی خواهد بود؟ اصلاً با وجود این همه تعهد ایجادشده راهی برای اصلاح باقی مانده است؟ آیا ذی‌نفعانی که در گذر این سال‌ها ایجاد شده‌اند به این راحتی اجازه اصلاح می‌دهند؟
این کاری بسیار سنگین است. به نظر من دولت باید در تمامی تعهداتش و نه فقط آنهایی که در بودجه آمده است، تجدید نظر کند. دولت باید ببیند به چه شکلی می‌تواند این تعهدات را کاهش دهد. مهم‌ترین نکته این است که همه این تعهدات فرابودجه‌ای باید به داخل بودجه بیاید. این اولین گام است. باید بودجه از شفافیت لازم برخوردار باشد. واقعاً نمی‌توان گفت که هزینه‌های دولت در اقتصاد چقدر است. آیا هزینه‌های دولت همان چیزی است که در قوانین بودجه مصوب می‌شود؟ با اطلاعاتی که دارم می‌گویم هزینه‌هایی که دولت در اقتصاد متحمل می‌شود بسیار بیشتر از آن است که به شکل مستقیم و غیرمستقیم در قوانین بودجه‌ای به تصویب نمایندگان مجلس می‌رسد. بنابراین تعهداتی که دولت به مرور زمان پذیرفته است نیاز به یک بازبینی اساسی دارد. هزینه کردن یعنی ذی‌نفع ایجاد کردن. عده‌ای کارهایی انجام می‌دهند که پول آن را از دولت می‌گیرند. قطعاً کم کردن این هزینه‌ها با مخالفت‌های بسیار زیادی روبه‌رو خواهد شد. بنابراین آثار و تبعات سیاسی هم به دنبال خواهد داشت. باید دید که آیا دولت اخیر می‌خواهد این بازبینی را انجام داده و هزینه‌های آن را متحمل شود؟ ذی‌نفعانی وجود دارند که در طول زمان پول‌هایی از دولت می‌گرفتند و منافعی برای آنها شکل می‌گرفت. دولت چگونه می‌خواهد با آنها برخورد کند. این مساله‌ای پیچیده است. من نمی‌دانم تیمی که قرار است زمام امور را به دست بگیرد تا چه اندازه به این مسائل اشراف دارد و می‌داند مشکلات جاری کشور چه هستند؛ همچنین چه نگاهی به این مسائل دارد. ممکن است گاهی دولت‌هایی که می‌آیند نه فقط از وظایف و تعهدات دولت کم نکنند بلکه تعهدات جدیدی هم اضافه کرده و بر میزان هزینه‌هایی که دولت قرار است در اقتصاد انجام دهد بیفزایند. بنابراین همان‌طور که توضیح دادم در شرایط فعلی وضعیت پیش‌رو مشخص نیست و نمی‌شود درباره آن اظهارنظر کرد. باید منتظر ماند که تیم اقتصادی دولت شکل بگیرند.
بسیاری امیدوارند بازگشت درآمد نفتی به بودجه بتواند تعهدات ایجادشده را بپوشاند. چه نظری دارید؟ درآمد نفتی کفاف این هزینه‌های افسارگسیخته را می‌دهد؟
تعهداتی که در طول زمان برای دولت ایجاد شده است، فراتر از درآمدهایی است که دولت می‌تواند از محل مالیات و فروش نفت تامین کند. بنابراین خواه‌ناخواه دولت آینده یعنی دولت جدید هم وابسته به منابع سیستم بانکی و خلق پول خواهد بود. زمانی که تجدید نظر اساسی و اصلاحی که توضیح دادم اتفاق نیفتد، روند همان روند گذشته خواهد بود. درست است که اگر درآمدهای نفتی احیا شود کمی از مشکلات دولت کم می‌شود ولی تعهداتی که طی یکی دو دهه ایجاد شده و ذی‌نفعانی پیدا کرده است حتماً از درآمدها بیشتر خواهد بود. ذی‌نفعانی که به وجود آمده‌اند قطعاً با کم کردن هزینه‌ها مخالفت خواهند کرد و این گروه سال‌به‌سال هم توقع دارند پرداختی‌های دولت به آنها حداقل متناسب با نرخ تورم افزایش یابد. بنابراین مساله، مساله ساده‌ای نیست.
یعنی معتقدید رفع تحریم‌ها و بازگشت نفت دست‌کم در کاهش تورم هم تاثیری نخواهد داشت؟
اگر در دولت جدید درآمدهای نفتی برگردد و اصلاحات اساسی در تعهدات ایجادشده، صورت نگیرد، به نظر من درست است که نرخ تورم 50درصدی نخواهیم داشت ولی نرخ تورم 20 یا 22 درصد که متوسط نرخ تورم چهار دهه گذشته در اقتصاد ایران است تداوم پیدا خواهد کرد. تورم 50درصدی به خاطر شرایط خاص تحریمی و به خاطر یکسری سیاست‌های نادرست داخلی اتخاذشده در دولت آقای روحانی به‌خصوص در سال 1399 به وجود آمد و تورم از میانگین خود بالاتر رفت و دو برابر میانگین تورم بلندمدت شد. با این حال درباره افق پیش‌رو هم من بعید می‌دانم دولت بتواند متوسط نرخ تورم را به صورت محسوسی کاهش دهد. تاکید می‌کنم برگشتن به نرخ تورم میانگین بعد از احیای درآمدهای نفتی امکان‌پذیر است ولی اگر بخواهیم متوسط نرخ تورم را مثل بیشتر کشورهای دنیا کاهش داده و تک‌رقمی کنیم، بدون اصلاحات ساختاری که شرح آن رفت و در رابطه با کاهش تعهدات ایجادشده برای دولت بود محقق نخواهد نشد. این تعهدات باید مورد بازبینی قرار بگیرد، اصلاح شود و با آنها به صورت منطقی و اقتصادی برخورد شود.
