صدسال تنهایی
چرا اقتصاد در صد سال گذشته روی ثبات و آرامش ندیده است؟
معمولاً طبق نظریه این گونه تحلیل می‌شود که ثبات سیاسی از الزامات ثبات اقتصادی است. بنابراین جامعه‌ای می‌تواند ثبات اقتصادی داشته باشد که از ثبات سیاسی برخوردار باشد. اما تجربه چهار دهه اخیر، به ویژه دهه 1390، شواهدی دیگر درباره اقتصاد ایران گزارش می‌دهد: با اینکه مولفه‌های سیاسی از ثبات نسبی حکایت می‌کند چرا ثبات اقتصادی نداریم؟ چرا با وجود آرامش سیاسی، طوفان اقتصادی برپاست؟ این طوفان آیا بر عرصه سیاسی اثری ندارد؟ چرا ندارد؟ نکند بعد از این آرامش، حوادثی دیگر سر رسد؟
ثبات سیاسی را معمولاً بر مبنای معیارهایی مانند نبود وقایع سیاسی بزرگ از جمله کودتا، جنگ و انقلاب و نیز طول دوره رئیس قوه مجریه و هیات وزیران و همچنین نبود اعتراضات عمومی گسترده تعریف می‌کنند. ثبات اقتصادی نیز بر مبنای درجه نوسان متغیرهای حقیقی و درجه تغییر قیمت کالاها و دارایی‌ها تعریف می‌شود. یعنی اقتصادی باثبات است که رشد تولید، درآمد، سرمایه‌گذاری و اشتغال در آن پایدار باشد و نرخ تورم به معنای رشد قیمت کالاها و خدمات مصرفی پایین باشد، نوسانات نرخ ارز، قیمت مسکن و سهام محدود باشد و در نتیجه خودبه‌خود نرخ بهره اسمی در چنین اقتصادی پایین خواهد بود.
اگر تاریخ اقتصاد ایران در 100 سال اخیر را مرور کنیم ابتدای این قرن که با پایان حکومت قاجار مصادف است ثبات سیاسی پایین بود زیرا طی 10 سال پایانی این حکومت به طور متوسط هر شش ماه نخست وزیر تغییر کرد و کودتای 1299 اتفاق افتاد و بالاخره در 1304 حکومت تغییر کرد. آمار دقیقی درباره متغیرهای اقتصادی در دسترس نیست اما شواهد نشان می‌دهد نرخ تورم تا نزدیک 100 درصد افزایش یافته است.1حکومت رضاشاه پهلوی را باید در دو دوره هشت‌ساله بررسی کرد؛ از 1304 تا 1312 و دوره دوم تا سال 1320.در دوره اول فقط سه نخست وزیر حکومت کردند و مولفه بی‌ثباتی سیاسی برجسته‌ای وجود ندارد و اوضاع اقتصادی باثبات بود.در دوره دوم، سقوط دولت‌ها به معنای تغییر نخست‌وزیر به پنج بار افزایش یافت و تعداد مخالفان برجسته که به زندان افتادند یا تبعید شدند یا کشته شدند بسیار گسترش پیدا کرد. رضاشاه با افرادی همچون داور، نصرت‌الدوله فیروز و سردار اسعد برخورد خشونت‌آمیز داشت. مثلاً تنها دلیلی که تا امروز برای دستگیری و کشتن فیروز، سال‌ها پس از خانه‌نشین شدنش اظهار شده این است که دیداری با وزیرمختار فرانسه در تهران داشته است. نصرت‌الدوله فیروز، وزیر دارایی نیز بدون هیچ تشریفاتی به فرمان شاه به زندان رفت و در سال 1316 به دست نظمیه رضاشاه به قتل رسید. سردار اسعد بختیاری، وزیر جنگ در اوج قدرت به همراه شاه به گرگان رفته بود و در شرایطی که از سوی شاه، مشغول توزیع جوایز اسب‌سواران بود، سرهنگ سهیلی، حکم احضار او را ابلا‌غ کرد، سپس وی بازداشت و راهی تهران شد و پس از مدتی در یک سلول تاریک زندان کشته شد. علی‌اکبر داور، وزیر عدلیه نیز که در حکومت رضاشاه به نوسازی تشکیلات دادگستری پرداخته بود، در پی فحاشی رضاشاه دست به خودکشی زد و حتی مراسم تشییع جنازه او با دستور شاه متوقف شد و بدون تشریفات رسمی به خاک سپرده شد. وزیر جنگ بدون درنظرگرفتن مراحل قانونی، قوام‌السلطنه رئیس‌الوزرای پیشین را دستگیر کرد و به زندان انداخت. وزیر جنگ مدعی است که مدارکی علیه او دارد که ثابت می‌کند قوام درصدد توطئه بوده است. قتل‌های پنهان نخبگان، تهدید و تطمیع و تبعید آنها، از کنش‌های خشونت‌آمیز در عرصه سیاست در چنین نظامی شده بود.1 تا اینکه جنگ و اشغال کشور از سوی متفقین آخرین بی‌ثباتی سیاسی در این دوره بود. طبق آمار بانک مرکزی، میانگین نرخ تورم در سال‌های 1316 تا 1319 یعنی چهار سال پایانی این دوره حدود 13 درصد بود و سه سال بعد به طور میانگین سالانه 85 درصد شد و قحطی و گرسنگی شدیدی در کشور وجود داشت. این شواهد نشان می‌دهد بی‌ثباتی اقتصادی پیش از پیدایش یک بی‌ثباتی بزرگ خودنمایی می‌کند.
حکومت محمدرضا‌شاه پهلوی بعد از اشغال ایران نیز به چند زیردوره قابل تفکیک است؛ در دوره اول یعنی از 1322 تا 1332 بی‌ثباتی سیاسی گسترده بود؛ از جمله تغییر 20 نخست‌وزیر، حوادث جدایی آذربایجان، ترور نافرجام شاه و ناآرامی‌های دوره دولت دکتر مصدق و کودتای مرداد 1332 از دیگر مصادیق بی‌ثباتی سیاسی بود. میانگین نرخ تورم سالانه در این 10 سال نزدیک صفر بود چون در برخی سال‌های بعد از اشغال ایران، قیمت‌ها در حال کاهش بود. میانگین این نرخ در سال آخر حدود هشت درصد بود.
در ادامه دهه 1330 وقایع برجسته‌ای اتفاق نیفتاد. چهار نخست‌وزیر عوض شد و میانگین نرخ تورم نیز حدود هفت درصد بود. در دهه 1340 اما اعتراضات عمومی مانند 15 خرداد 1342 و سایر اعتراضات مربوط به اصلاحات ارضی و جنبش‌های روشنفکری تاحدودی ثبات سیاسی را کاهش داد اما فقط چهار نخست وزیر تغییر کرد. این دوره از باثبات‌ترین دوران اقتصاد ایران بود.
میانگین نرخ تورم این دهه کمتر از دو درصد بود، نرخ رشد اقتصادی به طور میانگین 10 درصد که پایین‌ترین رقم آن شش درصد در سال 1342 و بالاترین آن 15 درصد در سال 1344 بود. یعنی دامنه بالاترین تا پایین‌ترین 9 درصد بود. نرخ ارز نیز ثبات مناسبی داشت.
دوره رونق نفتی سال‌های 1352 تا 1356 با اینکه ثبات سیاسی چندان تغییر ملموسی نداشت اما ثبات اقتصادی کاهش یافت. میانگین نرخ تورم این سال‌ها 14 درصد، نرخ رشد اقتصادی هفت درصد که بالاترین رقم 17 درصد در سال 1355 و پایین‌ترین منفی 3 /2 درصد در سال 1356 و منفی هفت درصد در سال 1357 بود یعنی دامنه نوسان 20 درصد. بنابراین شاید وقوع انقلاب با نرخ رشد اقتصادی سال‌های قبل از 1357 همخوانی نداشت اما با بی‌ثباتی اقتصادی یعنی نرخ تورم و دامنه نوسان رشد اقتصادی همخوانی بیشتری دارد.
سال‌های دوره انقلاب 1357 به خاطر شرایط خاص، مولفه‌های بی‌ثباتی سیاسی و اقتصادی هر دو پررنگ بود. دوره بعد از 1360 تا سال 1390 با اینکه درجه ثبات سیاسی از ثبات اقتصادی تقریباً بیشتر بود اما باز با هم همخوانی داشت. به این ترتیب که تقریباً هر هشت سال رئیس هیات وزیران تغییر یافت، حوادث تروریستی وجود داشت به ویژه در دهه 1360، درصد تغییر وزرا 23 درصد بوده2، اعتراضات عمومی در سال‌های 1372، 1378، 1388 برجسته‌تر بود. میانگین نرخ تورم سالانه 20 درصد، ارزش دلار در مقابل ریال 40 برابر، میانگین نرخ رشد اقتصادی نزدیک چهار درصد و دامنه نوسان نرخ رشد اقتصادی حدود 24 درصد بود. در مجموع باز هم درجه ثبات سیاسی بیش از ثبات اقتصادی بوده است.
اما دهه 1390 با اینکه ثبات سیاسی طبق مولفه‌های مرسوم افزایش یافته اما ثبات اقتصادی به شدت کاهش داشته است. از وقایع سیاسی در این دوره فقط می‌توان به اعتراضات عمومی دی‌ماه 1396 و آبان‌ماه 1398 اشاره کرد. درصد تغییر وزرا شبیه به میانگین دوره قبل بوده، هرچند روابط بین‌المللی با شدت یافتن تحریم‌ها و درگیری در جنگ‌های نیابتی نشان از نوعی بی‌ثباتی سیاسی است. در هر حال، در این دوران ثبات اقتصادی بسیار بیشتر از ثبات سیاسی کاهش یافته است. میانگین نرخ تورم در 10 سال اخیر به بیش از 25 درصد و در سه سال اخیر به حدود 40 درصد رسیده، ارزش یک دلار آمریکا به ریال 23 برابر شده، میانگین نرخ رشد اقتصادی صفر درصد، بالاترین 12 درصد و پایین‌ترین آن 8 درصد و در نتیجه دامنه نوسان آن حدود 20 درصد بوده. نوسانات شدیدتری نیز در بازارهای مالی و مسکن وجود داشته است. علاوه بر این پیش‌بینی وقایع سیاسی مهم مانند روابط بین‌المللی و تحریم‌ها بسیار پیچیده و دارای ابعاد متعددی شده که توان برنامه‌ریزی فعالان اقتصادی را مخدوش و دورنمای سرمایه‌گذاری را تیره کرده است. این شواهد و نتایج بی‌ثباتی اقتصادی با آنچه در عرصه سیاست در ظاهر دیده می‌شود همخوانی ندارد.
چرا با وجود ثبات سیاسی ثبات اقتصادی نداریم؟
1 با وجود اینکه بازار سیاست را می‌توان به عنوان یکی از بازارهای کل جامعه در نظر گرفت اما صحنه امور سیاسی با بازارهای اقتصادی تفاوت‌های بارزی دارد. قیمت‌ها در بازارهای اقتصادی بر مبنای مقادیر مشخص قابل اندازه‌گیری است و از روی این قیمت‌ها می‌توان ثبات، پیشرفت، تعادل و عدم تعادل‌ها را در هر لحظه از زمان تحلیل کرد. اما در سیاست، نه‌تنها علائم شفاف نیستند بلکه برای شفاف شدن نتایج به زمان زیادی نیاز است. چون مبادلات سیاسی در بازه زمانی طولانی‌تری محقق می‌شود. برای نمونه، قانون اساسی کنونی بیش از 40 سال از تصویب و بیش از 30 سال از اصلاحش گذشته است و مقاماتی بر اساس آن، سال‌هاست عرصه سیاست را در اختیار گرفته‌اند و شهروندان نتایج این مبادله را کسب می‌کنند. یعنی با یک مبادله در گذشته هنوز اجرای آن ادامه دارد. خروج از این مبادله و تغییر نهادهای پشتیبان این مبادله نیز محدود شده است. بنابراین به ظاهر ثبات سیاسی دیده می‌شود و همزمان با خواسته‌های عمومی تغییرات لازم در آن انجام نشده است.
2 نظام‌های دموکراتیک توانسته‌اند علامتی را پیدا کنند که کارکرد قیمت‌ها در سازوکار بازار را دارد و برای اصلاح رفتار و خروج سیاستمداران علامت می‌دهد: «هزینه سیاسی». تفکیک قوا، نظام انتخابات، فرآیندهای پارلمانی مانند استیضاح و سوال، فشار رسانه‌ای و تنبیهات حزبی از مهم‌ترین ابزارهایی است که به سیاستمداران هزینه سیاسی تحمیل می‌کند. ماندن طولانی مقامات مختلف کشور در قدرت و سازوکارهایی که اعضای گروه خاصی را در جایگاه سیاسی‌شان حفظ می‌کند و گردش قدرت بین افرادی خاص اتفاق می‌افتد سبب شده است ابزارهای تحمیل هزینه سیاسی از کارکرد بیفتد و این هزینه‌ها طی مدت زمان طولانی انباشته شود. بنابراین چون جابه‌جایی در قدرت محدود شده به ظاهر دیده می‌شود که ثبات سیاسی وجود دارد در حالی که اگر سازوکارهای هزینه سیاسی فعال بود شاید بسیاری از سیاستمداران حاکم ورشکسته شده و مجبور به خروج از قدرت می‌شدند.
3 احزاب یکی از ابزارهای مهمی است که خواسته‌های شهروندان در امور اقتصادی را به عرصه سیاست می‌آورد و سیاستمداران را مجبور می‌کند در قبال بی‌ثباتی‌های اقتصادی که ایجاد می‌کنند پاسخگو باشند. همچنین احزاب کارآمد با سازوکارهای درونی خود سیاستمداران مقصر را تنبیه می‌کنند. شواهد متعددی از دهه 1360 و دهه 1380 ایران وجود دارد که در وقایع سیاسی به جای این که فعالان حزبی به وسیله فرآیندهای دموکراتیک از طرف مردم تنبیه شوند سازمان حزب تنبیه شده و به راحتی احزاب از سوی دادگاه‌های عادی منحل یا محدود شده‌اند. این وضعیت سبب شده به جای اینکه امور سیاسی در عرصه عمومی توسط احزاب تصمیم‌گیری شود به وسیله شبه‌احزاب در فرآیندهای نهانی تعیین تکلیف شود. به عبارتی، همچون فعالیت‌های اقتصادی، که وقتی فعالان رسمی محدودیت دارند، زیرزمینی می‌شود فعالیت‌های سیاسی در کشور نیز تا حدودی زیرزمینی شده است. و این شبه‌احزاب در رویه‌های نهانی به ظاهر توانسته‌اند امور سیاسی کشور را با وجود مشکلات اقتصادی آرام نگه دارند.
4 اگر وضعیت مجلس در دوره‌های اخیر را در نظر بگیریم نمونه خوبی است که می‌تواند هم نکته فوق را توضیح دهد و هم از کارکردافتادگی نهادهای سیاسی مرسوم را نشان دهد. ویژگی ذاتی مجلس چنین است که تمام اقدامات آن باید به صورت «جمعی» تصمیم‌گیری شود؛ از قانونگذاری، تصویب بودجه تا حتی سوال و استیضاح. هیچ نماینده‌ای به تنهایی نمی‌تواند وظایف پارلمانی خود را انجام دهد. فعالیت سیاسی پارلمانی بدون احزاب عجیب خواهد بود. در دهه‌های اخیر به ویژه در سال‌های بعد از مجلس هفتم می‌بینیم که معرفی و ورود کاندیداها، مبارزات انتخاباتی آنها، آموزش به آنها برای تصمیم‌گیری در فرآیندهای جمعی، هماهنگ کردن آنها برای تصمیم‌گیری و اقدامات پارلمانی و تنبیه آنها بعد از اشتباهات در سیاستگذاری بدون احزاب انجام شده است. نمی‌گویم انجام نشده، بلکه تاکید می‌کنم که انجام شده اما در سازوکارهایی که کارکرد حزبی برای گرفتن کرسی‌های پارلمانی دارند اما از نظر شفافیت و نیز هنگام پاسخگویی، کارکرد حزبی ندارند. مجلس سال‌هاست بودجه را انبساطی‌تر می‌کند، به فعالیت‌های غیرمولد بودجه تخصیص می‌دهد، خواسته‌های محلی را به صورت مخربی پیگیری می‌کند، برخی نمایندگان در نظام اداری، رانت‌های خود را دنبال می‌کنند و شواهدی از فساد اقتصادی آنها وجود دارد. این رفتار مجلس خود از عوامل مهمی در بروز بی‌ثباتی‌های اقتصادی به ویژه تورم است در حالی که مجلس باید قوه مجریه را در صورت بروز بی‌ثباتی اقتصادی تنبیه کند. چرا مجلس به این روز افتاده؟ مهم‌ترین دلیلش نبود احزاب حرفه‌ای و باسابقه و دارای شاخه‌های متعدد در میان گروه‌های اجتماعی است. شاید به همین دلیل است که گفته می‌شود «دموکراسی بدون احزاب غیرقابل تصور است».
5 رویه‌ای که در رفتار سیاستمداران دیده می‌شود این گزاره است که «بگذارید همین مسیر ادامه یابد» در حالی که جامعه نیاز به برنامه‌های اقتصادی بلندمدت دارد. نظام سیاسی ناتوان از طراحی و اجرای چنین برنامه‌هایی شده است. عرصه سیاست، توان واکنش به بی‌ثباتی‌های معمولی و شدید اقتصادی را ندارد. مثالی بزنم. بانک مرکزی در کشورهای پیشرفته بر حسب دو بی‌ثباتی مهم یعنی انحراف نرخ تورم از تورم هدف (که معمولاً حدود دو درصد هدف‌گیری می‌شود) و انحراف نرخ رشد اقتصادی از نرخ رشد طبیعی اقتصاد به سیاستگذاری پولی می‌پردازد. این بانک، به این دو انحراف به عنوان دو منشأ مهم هزینه اجتماعی نگاه می‌کند و تلاش می‌کند هزینه اجتماعی را کاهش دهد. ابزار بانک برای این کار، مدیریت نرخ بهره بین‌بانکی است. اکنون در نظر بگیرید که برای پیاده‌سازی چنین چارچوبی به چه اصلاحات مهمی در مدیریت نرخ ارز (و نیز روابط اقتصادی بین‌المللی)، نظام بانکداری، استراتژی توسعه صنعتی (قرار دادن اقتصاد کشور در روند رشد اقتصادی طبیعی باثبات)، مدیریت هزینه‌ها و بدهی‌های دولت و چندین نظام و زیرنظام اقتصادی و سیاسی دیگر نیاز است. مشخص است که نظام سیاسی نمی‌تواند چنین مساله‌ای را حل‌وفصل کند. حتی نمی‌تواند این مساله را برای خودش طرح کند. برای مثال تصور کنید شبیه به سایر کشورها، رئیس‌کل بانک مرکزی بخواهد هر دو ماه یک بار جهت هماهنگی این چارچوب سیاست پولی به پارلمان گزارش دهد حتی امکان طرح و جمع‌بندی این چارچوب برای برخی نمایندگانی که بانک مرکزی را به شکل وام می‌بینند وجود ندارد تا رسد به برخی واژه‌ها مانند نرخ بهره که هنوز برای عرصه رسمی کشور قابل پذیرش نیست. بنابراین، مشکلات اقتصادی مانند بی‌ثباتی‌ها نمی‌تواند پاسخ درخوری در عرصه سیاست داشته باشد.
نکته پایانی
شواهد نشان می‌دهد سیاستمداران نمی‌توانند درک درستی از آمار و ارقام بی‌ثباتی‌ها و نااطمینانی‌های مخرب اقتصادی داشته باشند. بنابراین، معمولاً رویه‌هایی را سال‌ها ادامه می‌دهند، یا بدون توجه به آثار صحبت‌های خود مباحثی را در عرصه عمومی مطرح می‌کنند یا در انتخاب‌های سیاسی مهم سراغ گزینه‌هایی می‌روند که به ثبات اقتصادی بلندمدت کشور آسیب می‌زند اما آنها در عرصه سیاسی بابت این آسیب بهایی نمی‌پردازند. به عبارتی، بازار سیاست برای اقتصاد هزینه دارد (مانند اثرات بیرونی) اما این هزینه را سیاستمداران در تصمیمات و انتخاب‌ها و رفتار خود در نظر نمی‌گیرند. تداوم این ساختار نهادی در بازار سیاست تا هنگامی است که هزینه این آسیب‌ها کمتر از منافع آن برای عموم جامعه باشد. اما اگر این هزینه‌های بی‌ثباتی اقتصادی تداوم یابد و بر عرصه سیاسی آثار معمولی و کوچک مانند هزینه سیاسی نداشته باشد (یعنی بهتر است اثر داشته باشد و با حذف سیاستمداران ناکارآمد مقداری بی‌ثباتی سیاسی تحمل شود) پایان این مسیر هزینه‌زا می‌تواند به هزینه بزرگ اجتماعی منجر شود.
پی‌نوشت‌ها:
1- سمیه توحیدلو، 1395، حیات اقتصادی ایرانیان در دوره مشروطه، نشر کتاب هرمس
2- محسن خلیلی، امیر عباسی‌خوشکار و مجید شمس‌الدینی‌نژاد، فرهنگ سیاسی نخبگانِ زمانه برآمدن و برافتادنِ پهلوی اول، پژوهشنامه علوم سیاسی سال دهم زمستان 1393 شماره 1 (پیاپی 37)
3- ملیحه رمضانی، یحیی فوزی و رئوف رحیمی، بررسی پایگاه اجتماعی هیات دولت در جمهوری اسلامی ایران از 1360 تا 1398، جستارهای سیاسی معاصر، پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات فرهنگی، سال دهم، شماره دوم، تابستان 1398.
