دولت دیواری کوتاه‌تر از دیوار بانک‌ها ندارد
بررسی دلایل و تبعات تزریق منابع مالی به بنگاه‌های ورشکسته در گفت‌وگو با احمد دوست‌حسینی
آیا تزریق منابع مالی می‌تواند مشکلات بنگاه‌های تولیدی را حل کند و آنها را از بحران نجات دهد؟ احمد دوست‌حسینی در پاسخ بر بی‌حاصلی این‌گونه اقدامات تاکید می‌کند و می‌گوید این سیاست‌ها سابقه زیادی در کشور دارد و اگر موثر بود اکنون ما باید اقتصادی پررونق و شکوفا داشتیم. رئیس پیشین صندوق توسعه ملی می‌گوید بارها چنین سیاست‌هایی انجام شده اما هیچ‌گاه آثار تزریق منابع بانکی به واحدهای تولیدی را بررسی نکرده‌ایم.
آیا تزریق منابع مالی می‌تواند مشکلات بنگاه‌های تولیدی را حل کند و آنها را از بحران نجات دهد؟ احمد دوست‌حسینی در پاسخ بر بی‌حاصلی این‌گونه اقدامات تاکید می‌کند و می‌گوید این سیاست‌ها سابقه زیادی در کشور دارد و اگر موثر بود اکنون ما باید اقتصادی پررونق و شکوفا داشتیم. رئیس پیشین صندوق توسعه ملی می‌گوید بارها چنین سیاست‌هایی انجام شده اما هیچ‌گاه آثار تزریق منابع بانکی به واحدهای تولیدی را بررسی نکرده‌ایم. این در حالی است که باید امکان بررسی نتایج این سیاست فراهم می‌شد تا اگر اقدام‌ها ثمربخش بوده مورد حمایت قرار گیرد و اگر بی‌فایده بوده است از ادامه آن خودداری شود. دوست‌حسینی اما تاکید می‌کند با این رویکرد دولت، نه‌تنها مشکلات واحدهای تولیدی حل نمی‌شود بلکه مشکلات مالی بنگاه‌ها به بانک‌ها و از بانک‌ها به بانک مرکزی و به اقتصاد کشور منتقل می‌شود. چون وقتی دیواری کوتاه‌تر از بانک‌ها نباشد مشکلات سرجمع‌شده بر سر بانک مرکزی و اقتصاد کشور آوار می‌شود.
♦♦♦
بر اساس گزارش‌ها، بزرگ‌ترین واحد صنعتی تولید کاغذ ایران پس از پنج سال درگیری با مشکلات مالی و کمبود مواد اولیه سرانجام با مصوبه ستاد تسهیل و رفع موانع تولید کشور و افزایش سرمایه از ورشکستگی نجات یافت. کارخانه کاغذ مازندران یکی از هزاران کارخانه و بنگاه تولیدی است که دولت در سال‌های گذشته با تزریق منابع مالی اجازه نداده از چرخه فعالیت اقتصادی خارج شود. چرا دولت در ایران ورشکستگی را به رسمیت نمی‌شناسد؟
در این سوال شما چند واژه یا عبارت کلیدی مانند «افزایش سرمایه»، «ورشکستگی» و «فعالیت اقتصادی» وجود دارد که باید با توجه به بار معنایی حقوقی و اقتصادی به آنها پرداخت که در فرصت این گفت‌وگو نمی‌گنجد. به اختصار می‌توان گفت که فعالیت اقتصادی بنگاه هنگامی سالم شناخته می‌شود که در یک فضای رقابتی، هزینه منابع کمیاب در اختیار را جبران کند، آثار جانبی منفی (external effects) نداشته باشد یا آن را جبران کند و سودآور هم باشد تا نوسازی و روزآمد کردن تولید در بلندمدت اطمینان‌بخش شود. شرکت چوب و کاغذ مازندران از نیمه دوم دهه 1370 راه‌اندازی و مواد اولیه آن از چوب جنگل‌های شمال کشور تامین شده است بنابراین آثار جانبی زیادی داشته است. بهره‌برداری از جنگل اگر با مراعات اصول فنی و سقف مجاز برداشت انجام نشود، آثار جانبی منفی جبران‌ناپذیری خواهد داشت. قاعدتاً باید از ابتدای طراحی و احداث این‌گونه واحدها، برنامه تامین مواد اولیه و بهره‌برداری از جنگل به گونه‌ای طراحی می‌شد که چگونگی تداوم فعالیت این شرکت برای دهه‌های بعد روشن باشد. اکنون که به لحاظ اجرای طرح تنفس جنگل، برداشت چوب با محدودیت روبه‌رو شده این شرکت باید چوب مورد نیاز را از منابع جایگزین پیش‌بینی‌شده در طرح اولیه تامین کند. آن‌گونه که مطرح شده بخش قابل ملاحظه‌ای از مشکلات مالی این شرکت ناشی از نرخ پایین بهره‌برداری از ظرفیت است. اگر رونق این شرکت مستلزم بهره‌برداری غیراصولی و مخرب منابع جنگلی کشور باشد، قاعدتاً با هیچ اصل اقتصادی و حکمرانی شایسته سازگار نیست. بنابراین اول باید بررسی شود که برنامه بلندمدت تامین چوب مورد نیاز این کارخانه از ابتدا چگونه بوده و چرا درست اجرا نشده است و راه‌حل برون‌رفت از آن چیست؟ این موضوعی نیست که صرفاً با پول حل شود. اگر بررسی‌های مالی و اقتصادی نشان دهد که تولید رقابتی و سودآور این شرکت با واردات چوب بدون پرداخت تعرفه گمرکی میسر است آن وقت تزریق منابع مالی برای بازگرداندن شرکت به چرخه سالم اقتصادی منطقی و بلکه لازم به نظر می‌رسد. اینکه بر واردات چوب بدون پرداخت تعرفه گمرکی اشاره کردم به این دلیل است که در مواردی که منابع تجدیدناپذیر کشور با تنش مواجه است و حفظ شرایط تعادلی منابع تجدیدپذیر حیاتی است، باید شرایط واردات جایگزین تسهیل شود. اگر ستاد تسهیل برای واردات چوب مورد نیاز تمهیداتی اندیشیده باشد و پرداخت تسهیلات برای تامین مالی واردات چوب باشد به شرطی که تولید با ظرفیت کامل مشکلات مالی شرکت را رفع کند تصمیم درستی گرفته است، اما اگر تسهیلات بدون اطمینان از تولید اقتصادی تکلیف شده باشد مشکل شرکت ادامه خواهد یافت و به مشکلات بانک تسهیلات‌دهنده نیز افزوده خواهد شد. درصورتی‌که برای رفع تنگنای مالی شرکت، افزایش سرمایه انجام شده باشد روش حرفه‌ای و اطمینان‌بخش‌تری اتخاذ شده است، زیرا افزایش سرمایه شرکت‌ها باید با رعایت مقررات قانونی آن انجام شود و در چارچوب این الزامات قانونی ستاد تسهیل و رفع موانع تولید محلی از اعراب ندارد. افزایش سرمایه، مستلزم رعایت رویه‌های حرفه‌ای و حقوقی است که با پیشنهاد و گزارش هیات‌مدیره و اظهارنظر بازرس یا بازرسان شرکت که باید متضمن توجیه افزایش سرمایه باشد کلید می‌خورد و اگر منطبق با الزاماتی که در قانون مقرر شده انجام گیرد، مناسب‌ترین راه برون‌رفت شرکت‌ها از تنگنای مالی و نجات از ورشکستگی است. تامین مالی شرکت‌ها از محل حقوق صاحبان سهام، اصولی‌ترین و پایدارترین روش تامین مالی است.
به نظر می‌رسد که این روندها طی نشده اما دولت از بیم عنوان ورشکستگی این اقدامات را انجام داده است. مشکل دولت‌ها با ورشکستگی چیست؟
اینکه چرا دولت در ایران ورشکستگی را به رسمیت نمی‌شناسد جای بحث و تامل دارد. مساله ورشکستگی به لحاظ اهمیت کارکرد آن در حفظ حقوق ورشکستگان و تامین حقوق طلبکاران، یک امر پذیرفته‌شده و ساری و جاری در دنیاست و در قوانین اصلی و پایه‌ای کشور از جمله قانون تجارت و قانون تصفیه امور ورشکستگی به تفصیل و با دقت به جوانب آن پرداخته شده است. اما چگونه دولتی که باید مجری قانون باشد می‌تواند آن را به رسمیت نشناسد؟ یکی از اولین وظایف دولت‌ها حفظ و حراست از حقوق شهروندان و جلوگیری از تجاوز و تعدی به حقوق آنهاست. پدیده ورشکستگی یکی از موارد محتمل در فرآیند فعالیت‌های اقتصادی است که می‌تواند در اثر نوسانات اقتصادی یا بحران‌های مالی بروز کند یا پیامد قصور، تقصیر و تخلفات مدیران شرکت‌های در معرض ورشکستگی باشد. از این‌رو است که بر اساس مقررات قانونی، دادخواست ورشکستگی در شرایطی تکلیفی است که از سوی مدیران شرکت ورشکسته ارائه شود و می‌تواند توسط طلبکاران یا دادستان نیز به محکمه تقدیم شود. اجرای قانون ورشکستگی ابزار حفظ حقوق ورشکستگان و طلبکاران و روشن شدن عوامل بروز آن و توقف به تحلیل رفتن و در مواردی بازدارنده به تاراج بردن دارایی‌های شرکت و منابع کشور است. دولت‌های آشنا با فراز و نشیب فعالیت‌های اقتصادی، داعیه‌دار شفافیت مالی و اقتصادی، وظیفه‌مندِ حراست از حقوق شهروندان چگونه می‌توانند یکی از ابزارهای مهم و کارا در این زمینه‌ها را به رسمیت نشناسند؟ به نظر می‌رسد روی خوش نشان ندادن به مقوله ورشکستگی، یا ناشی از بدفهمی کارکرد حقوقی و اقتصادی فرآیند آن است یا ناشی از زرنگی برای فرار از عواقب ورشکسته کردن‌های عامدانه و به تقصیر است. بدفهمی از این‌جهت که برخی فکر می‌کنند با اعلام ورشکستگی منابعی به هدر می‌رود یا بودی نابود می‌شود، درست مانند این است که کسی بخواهد با کتمان بیماری صعب‌العلاج و کشنده سلامت خود را بازیابد، در صورتی که تشخیص درست و علاج به موقع بیماری می‌تواند سلامتی را به ارمغان بیاورد. این مثال برای شرکت‌های در معرض ورشکستگی نیز صادق است. شرکتی که ورشکسته است از پرداخت بدهی‌های خود ناتوان است و از عهده ایفای تعهدات و پیمان‌های بازرگانی برنمی‌آید. چه اظهار کند چه کتمان کند، عدم اعلام ورشکستگی به خودی خود به توان شرکت برای ایفای تعهدات نمی‌افزاید. باید توجه داشت که اعلام ورشکستگی یا ارائه دادخواست ورشکستگی دارایی‌های موجود شرکت را دود هوا نمی‌کند بلکه برعکس از تداوم ذوب شدن دارایی‌ها جلوگیری می‌کند و ارزش دارایی‌های محسوس و نامحسوس را تقویم و تکلیف مطالبات و بدهی‌های شرکت مشخص می‌کند و تداوم فعالیت شرکت یا بنگاه تجاری را با وضعیت مالی جدید امکان‌پذیر می‌کند. بنابراین علاقه‌مندان به پویایی اقتصادی باید اجازه بدهند منطق حقوقی و قانون اقتصادی در این زمینه حاکم باشد و به ریزش و رویش اجتناب‌ناپذیر و رونق‌بخش در این میدان هم گردن بنهند.
در کشورهای دیگر دولت‌ها در حمایت از واحدهای تولیدی چه می‌کنند؟ آیا برای احیای واحدها منابع مالی تزریق می‌کنند؟
مساله رکود اقتصادی یا بحران مالی در دیگر کشورها هم روی داده است و بنگاه‌های اقتصادی با چالش‌های زیادی مواجه شده‌اند. سیاستگذاران این کشورها عموماً ترکیبی از سیاست‌های انگیزشی و تحرک‌بخش تولیدی را اتخاذ کرده‌اند. نزدیک‌ترین تجربه مربوط به بحران مالی 2008 میلادی است که بسیاری از کشورها طعم تلخ آن را تجربه کرده‌اند. بیشتر این کشورها برنامه‌هایی را به اجرا گذاشتند که هزینه‌های کسری بودجه‌ای دولت (deficit spending) جایگزین بخشی از تقاضای از دست رفته باشد. وجه مشترک این برنامه‌ها سیاست مالی (fiscal policy) دولت‌ها بود نه سیاست‌های پولی و تسهیلات تکلیفی بانکی. برخلاف رویه معمول در کشور ما، آنها مشکلات مالی بنگاه‌ها را به بانک‌ها منتقل نکردند بلکه سیاست‌های انگیزشی و رونق‌بخش آنها عمدتاً معطوف به مشوق‌های مالی (fiscal) همه‌شمول و برای دوره‌ای خاص بود. در کشور ما نیز قانونی با عنوان «قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» در اردیبهشت سال 1394 به تصویب رسید که بر دو محور تاکید دارد: یکی رفع موانع تولید با شرط «رقابت‌پذیر» بودن و دیگری ارتقا بخشیدن به «نظام مالی» کشور. در این قانون بر بازسازی ساختار مالی بانک‌های دولتی و استقرار حاکمیت شرکتی در آنها طی سه سال تاکید شده است. جالب این است که درست پس از سه سال در اردیبهشت سال 1397 طرحی قانونی با عنوان «قانون الحاق موادی به قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» با دو ماده به تصویب همان مجلس رسید و طی آن به دولت اجازه داده شد «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» با ماموریت بررسی و اتخاذ تصمیم در خصوص حل و فصل مشکلات واحدهای تولیدی، به ویژه در موارد مربوط به تکمیل و راه‌اندازی طرح‌های نیمه‌تمام، تامین مالی، تعیین تکلیف بدهی‌های معوق ایجاد کند. همچنین بانک‌ها و موسسات اعتباری موظف شدند که با تسهیلات یا موارد امهال مصوب کارگروه تسهیل، حداکثر ظرف مدت یک ماه موافقت کنند یا دلایل مخالفت خود را همراه با مستندات مربوط به هیاتی که رئیس کل بانک مرکزی (با شرایط قیدشده) تشکیل می‌دهد تسلیم کنند. در صورتی که دلایل بانک برای استنکاف از پرداخت تسهیلات مورد تایید این هیات قرار نگیرد، بانک موظف شده تسهیلات مورد نظر را به متقاضی پرداخت کند. اما سوال این است که این ترتیب کار هیاتی چه نسبتی با تصمیمات حرفه‌ای و حمایت از تولیدات رقابتی دارد و چه کمکی به بازسازی ساختار مالی و استقرار حاکمیت شرکتی در بانک‌ها خواهد کرد؟ با این رویکرد و کارکرد مشکلات مالی بنگاه‌ها به بانک‌ها و از بانک‌ها به بانک مرکزی و به اقتصاد کشور منتقل می‌شود. وقتی دیواری کوتاه‌تر از بانک‌ها نباشد مشکلات سرجمع‌شده بر سر بانک مرکزی و اقتصاد کشور آوار می‌شود.
پس معتقدید چنین شیوه‌ای برای حل مشکلات بنگاه‌ها نتیجه‌بخش نیست؟
به نظر نمی‌رسد این رویکردها و کارکردها نتیجه درخشانی در پی داشته باشد، اگر این قبیل کارها که سابقه زیادی در کشور دارد نتیجه‌بخش بود باید دستاورد آن اقتصادی شکوفا و پررونق بود. بنا به گزارشی که در سال 1394 توسط سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی درباره واحدهای صنعتی راکد و تعطیل‌شده تنظیم شده بود درصد بالایی از این واحدها همان مواردی بود که در کارگروه‌های حمایت از تولید در سال‌های قبل از سال 1392 برای رفع مشکل آنها تصمیم‌گیری شده بود. برای ارزیابی میزان اثربخشی این تصمیمات باید گزارشی جامع و دسته‌بندی‌شده از نتیجه صدها مورد از امهال بدهی‌ها و پرداخت‌های تکلیفی توسط وزارت صنایع که وزیر آن رئیس ستاد تسهیل است تهیه و منتشر شود تا مردم و صاحبان سپرده‌های بانکی که از منابع آنها این اقدام‌ها انجام شده است از دستاورد آن مطلع شوند و امکان بررسی و تحلیل‌های داده‌کاوانه فراهم شود تا اگر اقدام‌ها ثمربخش بوده مورد حمایت قرار گیرد و اگر بی‌فایده و احیاناً زیان‌بار بوده است از ادامه آن خودداری شود.
با توجه به فضای نامناسب کسب‌وکار چه تضمینی وجود دارد که همین بنگاه یک سال یا شش ماه دیگر مجدداً به شرایط ورشکستگی برنگردد و نیازمند کمک دولت نشود؟
به نظر می‌رسد که تضمینی وجود ندارد که این چرخه تکرار نشود. اگر ستاد تسهیل همان‌گونه که مطرح کردم گزارش عملکرد و دستاورد حداقل یک دهه از این دسته تصمیمات را که در سال‌های گذشته به اسم کارگروه حمایت از تولید یا نام‌های مشابه گرفته شده و اخیراً به نام ستاد تسهیل وجهه قانونی گرفته منتشر کنند ارزیابی‌ها مستند به داده‌ها خواهد بود.
اگر قرار بر احیای واحدهای در حال ورشکستگی باشد، آیا باید همه بنگاه‌های مشکل‌دار را نجات داد یا تنها برخی در اولویت‌اند؟
پاسخ بخش اول پرسش شما از خود سوال مشخص است. قاعده و معیار حمایت‌ها باید همه‌شمول و غیرتبعیض‌آمیز باشد، یعنی هر بنگاهی که واجد معیارهای اعلام‌شده باشد بتواند از مزایای انگیزشی بهره‌مند شود. معیارها هم باید حرفه‌ای و قابل انتشار باشد و گروه‌های تخصصی مسوول بررسی میزان تطبیق شرایط واحدهای مشکل‌دار با معیارهای از پیش اعلام‌شده باشند نه اینکه تصمیمات در چارچوب چانه‌زنی‌های هیاتی اتخاذ شود. به‌عنوان مثال می‌توان اعلام کرد که صرفاً درخواست واحدهایی در ستاد تسهیل مورد بررسی قرار خواهد گرفت که گزارش هیات‌مدیره و تایید یکی از موسسات حسابرسی عضو جامعه حسابداران رسمی کشور ضمیمه آن باشد و آن گزارش‌ها موید آن باشد که تسهیلات دریافتی قبلی تماماً در مدار تولید به‌کار گرفته شده است، دارایی غیرتولیدی غیرضرور وجود ندارد، حقوق‌های نامتعارف پرداخت نشده است، سهامداران و مدیران آنها کلیه قواعد و مقررات قانونی شرکتی را رعایت کرده‌اند و از منافعی جز آنچه مقررات قانونی اجازه می‌داده برخوردار نشده‌اند و بنگاه با تسهیلات و حمایت مورد تقاضا به چرخه فعالیت سالم اقتصادی بازمی‌گردد و قادر خواهد بود بدهی‌های خود را در مدت معین‌شده بازپرداخت کند.
سیگنالی که این حرکت دولت به سایر بنگاه‌ها می‌دهد چیست؟
هرجایی چیزی به قیمت و هزینه‌ای کمتر از هزینه فرصت عرضه شود مشتری‌های زیادی برای آن صف می‌بندند. به نظرم اگر پذیرش این قبیل تسهیل‌خواهی‌ها و غالباً رانت‌جویی‌ها مقید به معیارهای حرفه‌ای مشابه مواردی که قبلاً اشاره کردم شود، تقاضاها محدود و رسیدگی‌ها دقیق‌تر و تصمیم‌ها منطقی‌تر می‌شود. دولتمردان اگر در پی آن باشند که کار حرفه‌ای انجام دهند می‌توانند از جامعه حسابداران رسمی ایران بخواهند که معیارهای حرفه‌ای مناسب و ساده‌ای طراحی و ارائه کنند که کار جمع‌آوری و رسیدگی و تصمیم‌گیری حرفه‌ای را تسهیل کند و علامت‌های اشتباه با نتایج خسارت‌بار به جامعه داده نشود.
در شرایط کنونی اولویت با کدام است؛ سیاستگذاری کلی و رفع موانع کلی فضای کسب‌وکار یا حمایت موردی از صنایع با تزریق منابع نقدی؟
بی‌تردید با توضیحاتی که در پاسخ به سوال‌های قبل دادم اولویت را با سیاستگذاری کلی و رفع موانع عمومی فضای کسب‌وکار می‌دانم.
اما رویکرد دولت جز این است. چرا دولت به جای سیاستگذاری برای بهبود فضای کسب‌وکار به تزریق منبع روی آورده است؟
بهتر است این سوال را با دولتمردان و سیاستگذاران محترم در میان بگذارید تا مردم از پاسخ آنها مطلع شوند. به نظر می‌رسد این روش‌های غیرحرفه‌ای و متناقض که قبلاً شرح دادم راه به جایی نخواهد برد و مشکل را برطرف نخواهد کرد بلکه مشکلات را از بنگاهی به بنگاه دیگر و از بخش واقعی به بخش مالی و در نهایت به کل اقتصاد تسری خواهد داد.
دولت برای رفع مشکلات مالی یک واحد میلیاردها تومان هزینه می‌کند و برای دیگری نه. این کار از منظر حکمرانی چه توجیهی دارد؟
البته روشن است که این هزینه‌ها عموماً یا غالباً از محل بودجه عمومی دولت صورت نمی‌گیرد و انعکاسی در بودجه و گزارش تفریغ بودجه ندارد که اگر این‌گونه بود شاید کنترل‌شده‌تر و شفاف‌تر بود و قابلیت ردیابی و ارزیابی بیشتری داشت. این هزینه‌ها نهایتاً از محل مالیات تورمی و از کیسه اقشار متوسط و کم‌درآمد جامعه پرداخت می‌شود. در حالی که یکی از ابزارهای محرک اقتصادی به‌کار گرفته‌شده در قانون تحرک اقتصادی (Economic Stimulus Act of2008) آمریکا، افزایش قدرت خرید شهروندان با درآمد متوسط و پایین با تخفیف 600 دلار مالیات سرانه برای آنها بوده است.
