تنگنا

سیدشمیم طاهری/ پژوهشگر اقتصادی

در بحث ایجاد رشد اقتصادی، لازم است به دو موضوع پایداری رشد و افزایش متوسط سطح رشد به تفکیک توجه شود. در اقتصاد ایران، مشاهدات نشان می‌دهد عوامل ایجادکننده ناپایداری رشد اقتصادی (عوامل مخرب رشد) خود نقش پررنگی در کاهش سطح رشد داشته است. بنابراین در اولین گام، باید به عوامل ایجادکننده نوسانات رشد اقتصادی توجه شود.

واکنش سیاستگذار اقتصادی به تورم مزمن دورقمی در چند دهه گذشته را می‌توان در مداخلات دولت در بازارها و بخش‌های مختلف پیگیری کرد که مهم‌ترین آنها عبارت است از مداخله در بازار ارز به شکل تثبیت نرخ ارز و کاهش هزینه‌های ارزی خانوارها و بنگاه‌ها با افزایش واردات، مداخله در بازار انرژی و پایین نگه‌داشتن قیمت کالاهای اساسی از جمله حامل‌های انرژی و مداخله در بازار محصول و قیمت‌گذاری کالاهای مختلف. هریک از این مداخلات سبب شروع یا تشدید فرآیندهایی می‌شود که در نهایت کاهش یا نوسان سرمایه‌گذاری در بخش‌های مختلف اقتصادی را در پی دارد. تورم بالا و پرنوسان نیز خود عامل مهمی در بی‌ثبات‌ کردن محیط سرمایه‌گذاری است که با ایجاد نااطمینانی و تضعیف پیش‌بینی‌پذیری آینده به کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری و آثار نامطلوب بر رشد اقتصادی منجر می‌شود. به‌علاوه، همبستگی بودجه‌های عمرانی با نوسانات درآمدهای نفتی بسیار زیاد است و با تغییرات درآمدهای نفتی، بودجه‌های عمرانی نیز دچار نوسان می‌شود. در مجموع، می‌توان سه عامل تورم بالا و پرنوسان، مداخلات دولت در بازارهای مختلف برای مقابله با افزایش قیمت‌ها و تخریب محیط سرمایه‌گذاری و بالاخره نوسانات بودجه‌های عمرانی ناشی از نوسانات قیمت نفت را مهم‌ترین عوامل تخریب‌کننده رشد اقتصادی دانست. این عوامل با ایجاد نوسان در سرمایه‌گذاری‌ها سبب شده است رشد اقتصادی ایران در چند دهه گذشته ناپایدار باشد. در این یادداشت پس از بررسی مهم‌ترین عواملی که در چند دهه اخیر به تخریب رشد اقتصادی در ایران منجر شده است، نقش بالقوه آنها در تحولات سال آینده بررسی می‌شود.

قیمت‌گذاری دولت در بازار کالاها

یکی از مسیرهای اختلال‌زایی دولت در به تعادل رسیدن بازارهای مختلف، قیمت‌گذاری انواع محصولات و کالاهای اساسی است. معمولاً انگیزه اعلامی دولت از قیمت‌گذاری حمایت از اقشار آسیب‌پذیر و مصرف‌کنندگان در مقابل افزایش قیمت‌هاست، از این‌رو برای محصولات سقف قیمت تعیین می‌شود. این سقف برای مدتی ثابت می‌ماند یا کمتر از تورم افزایش می‌یابد. در نتیجه اعمال این سیاست، کالاهای قیمت‌گذاری‌شده به ‌صورت نسبی ارزان می‌شود و تقاضای این کالاها افزایش می‌یابد. این افزایش تقاضا در حالی اتفاق می‌افتد که تولیدکنندگان نیز با کاهش قیمت‌های نسبی انگیزه افزایش تولید را از دست می‌دهند. انگیزه نداشتن تولیدکنندگان برای افزایش تولید در پاسخ به تقاضا سبب کاهش سهم کالاهای تولید داخل در بازار محصول می‌شود.

علاوه بر کاهش تولید داخل، قیمت‌گذاری می‌تواند تخصیص بهینه منابع را دچار اختلال کند زیرا تولیدکنندگان پس از مشاهده کاهش قیمت نسبی محصول قیمت‌گذاری‌شده به سمت تولید محصولاتی متمایل می‌شوند که مشمول قیمت‌گذاری نشده است. این تغییر در سبد محصول سبب می‌شود هدف دولت از قیمت‌گذاری (رساندن کالای اساسی به مصرف‌کننده) تامین نشود. در نتیجه در حالی که قیمت‌گذاری سبب اختلال در بازار محصول شده و تخصیص بهینه منابع جامعه را با مشکل مواجه کرده، قادر به تامین اهداف اصلی خود نیز نبوده است. از سوی دیگر باید توجه کرد نقش پررنگ بنگاهداری دولت (چه به لحاظ مالکیت و چه به لحاظ مدیریت) امکان تنظیم و دخالت قیمتی را در بازار برای دولت تسهیل کرده است. انحصار ناشی از بنگاهداری دولتی به همراه ناکارایی‌های موجود در این بنگاه‌ها محیط کسب‌وکار بازار محصول را تحت تاثیر قرار داده است.

رویکردی که در چهار دهه گذشته در مورد مبارزه با افزایش قیمت‌ها وجود داشته این بوده است که با تعیین قیمت برای بسیاری از کالاها از افزایش قیمت‌ها جلوگیری شود. در این رویکرد، به‌جای عدم ‌تعادل‌های اقتصاد کلان و در راس آنها کسری بودجه دولت، تولیدکنندگان و توزیع‌کنندگان بنگاه‌های بخش خصوصی به ‌عنوان مقصران اصلی هرگونه افزایش قیمتی مورد اتهام قرار می‌گیرند و به افکار عمومی به‌ عنوان مقصران اصلی گرانی معرفی می‌شوند. هرچند در سال‌های اخیر مصوباتی برای اصلاح نظام قیمت‌گذاری و آزادسازی ابلاغ شده است، به نظر می‌رسد همچنان قوانین و نهادها و دستگاه‌های موجود نظیر سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان، قانون تعزیرات حکومتی و... همچون سدی بر سر راه آزادسازی قیمت‌ها قرار گرفته‌اند. این روش قیمت‌گذاری کاملاً سازوکار عرضه و تقاضا را نادیده گرفته است و به هزینه فرصت‌های تولید توجهی ندارد. در نتیجه، قیمت‌ها علامت‌دهنده درستی برای سرمایه‌گذاران نخواهد بود و بسیاری از صنایعی که این‌چنین مقررات‌گذاری می‌شوند به‌ناچار باید توسط دولت حمایت شوند و باید با پرداخت یارانه، سرمایه‌گذاران را به سرمایه‌گذاری در آن صنعت تشویق کرد که با توجه به مشکلات مالی همیشگی دولت، خود عواقب دیگری به همراه دارد.

اعمال فشار بر بنگاه‌ها و ممانعت از تعدیل طبیعی قیمت‌ها توسط آنها، در شرایطی که هزینه بنگاه‌ها تحت تاثیر تورم افزایش مستمر دارد، به زیان‌دهی و توقف فعالیت تولیدی محصولات کنترل‌شده منتهی خواهد شد. مسلماً چنین نتیجه‌ای برای سیاستگذار مطلوب نیست، از این‌رو در قدم بعدی دولت درصدد برمی‌آید در ازای اعمال فشار بر سمت درآمدهای بنگاه، امتیازاتی در زمینه هزینه‌ها در اختیار آنها قرار دهد. تعدادی از این امتیازات عبارت است از استمرار یا تحکیم شرایط انحصاری، کاهش یا ثابت نگه‌داشتن نرخ ارز برای تامین واردات ارزان، تامین منابع مالی با قیمت کم و بهره‌مندی از نهاده‌های ارزان شامل انرژی، منابع طبیعی و زیرساخت‌ها که در مقدمه یادداشت فهرست‌وار به آنها اشاره شد.

در شرایط تحریم، از یک‌سو هزینه واردات ماشین‌آلات و مواد اولیه برای بنگاه‌های تولیدی افزایش می‌یابد و از سوی دیگر بنگاه‌ها با کاهش تقاضای ناشی از رکود داخلی و موانع صادراتی مواجه می‌شوند. در این وضعیت، دولت نباید به بهانه حمایت از مصرف‌کننده قیمت‌ها را سرکوب کند یا به بهانه حمایت از تولیدکننده به توزیع رانت و امثال آن مبادرت ورزد. دخالت دولت در قیمت‌گذاری و واردکردن فشار بر تولیدکنندگان، در شرایطی ‌که هزینه تولید بنگاه افزایش یافته است، سبب زیان تولیدکننده می‌شود. در این شرایط، تولیدکنندگان و به‌ویژه بنگاه‌های کوچک و متوسط غیردولتی، یا با افزایش زیان انباشته و در نهایت ورشکستگی و تعطیلی بنگاه مواجه می‌شوند یا تولید آن دسته از محصولاتشان را که مشمول قیمت‌گذاری شده است کاهش می‌دهند و به تولید محصولات معاف از قیمت‌گذاری متمایل می‌شوند یا محصولات خود را در بازار سیاه به قیمت آزاد می‌فروشند. در صورت اصرار دولت به دخالت در قیمت‌گذاری‌ها، برخلاف میل دولت، به‌تدریج توان تولید کشور در محصولات اساسی کاهش می‌یابد و وابستگی کشور به واردات زیاد می‌شود. همچنین با کاهش عرضه، در عمل جهش بیشتری در قیمت کالاهای مورد حمایت دولت رخ خواهد داد.

متاسفانه و برخلاف توصیه‌های مکرر اقتصاددانان، در سال ۱۳۹۷ تمام عوامل مخرب گفته‌شده به ‌شدت فعال بود و در صورت تداوم رویکرد سرکوب قیمت‌ها توسط دولت و در پیش گرفتن راهکارهای تعزیراتی برای مقابله با متخلفان، تخریب رشد اقتصادی با شدت بیشتری در سال آینده ادامه خواهد یافت و رکود پیش رو را عمیق‌تر خواهد کرد.

سیاستگذاری ارزی

آنچه در اقتصادهای متکی بر درآمدهای نفتی رخ می‌دهد آن است که در دوران وفور این منابع، سیاست‌های انبساطی مالی و پولی نرخ تورم را بالا نگه می‌دارد. در چنین وضعیتی، از منابع نفتی برای واردات ارزان به ‌منظور مقابله با افزایش قیمت‌ها استفاده می‌شود. تثبیت نرخ ارز همراه با تداوم تورم دورقمی نرخ ارز حقیقی را کاهش می‌دهد و از این راه، شکاف تجاری غیرنفتی را بزرگ و بزرگ‌تر می‌کند. این شکاف مادامی‌که درآمدهای نفتی بتواند کسری فزاینده آن را تامین کند، می‌تواند به قیمت افزایش وابستگی تولید و تجارت به نفت، با تداوم نرخ ارز ثابت سازگار باشد. با کاهش قیمت نفت، قدرت دولت و بانک مرکزی در عرضه ارز نیز کاهش می‌یابد و از این‌رو نرخ ارز اسمی با جهش، به مقادیر سازگار با روند بلندمدت اقتصاد تطبیق پیدا کرده و از این راه بی‌ثباتی را به اقتصاد کلان تحمیل می‌کند. در مواجهه با بحران ارزی -که در دوره کاهش منابع نفتی اتفاق می‌افتد- بانک مرکزی برای مداخله سنگین در بازار ارز تحت فشار قرار می‌گیرد و همین باعث می‌شود در وضعیتی که ارزش اقتصادی منابع ارزی بسیار بالاست، حجم بزرگی از ذخایر بانک مرکزی هدر رود. بنابراین می‌توان نتیجه گرفت یکی از مهم‌ترین پایه‌های بی‌ثباتی اقتصاد کلان و ضعف رقابت‌پذیری اقتصاد، که هر دو تخریب‌کننده رشد اقتصادی است، مدیریت نادرست درآمدهای نفتی در دوره وفور است. تعدیل نرخ ارز در مقیاس بزرگ و آنی در فرکانس‌های زمانی میان‌مدت از چنین محیط سیاستی‌ای می‌تواند نتیجه شود؛ پدیده‌ای که در سه دهه اخیر با فواصل زمانی به نسبت کوتاه تکرار شده است.

ثابت نگه‌داشتن نرخ ارز اسمی به همراه تورم داخلی دورقمی و تورم خارجی تک‌رقمی به کاهش نرخ ارز حقیقی و کاهش رقابت‌پذیری منجر می‌شود که رشد زیاد واردات و افزایش شدید تقاضا را برای ارزهای خارجی در پی دارد. این افزایش تقاضا برای ارز بستر وقوع تلاطم‌های ارزی را فراهم کرده است. در کنار واردات به ‌عنوان شاخصی از تقاضا برای ارزهای خارجی، می‌توان به رشد قاچاق یا واردات غیررسمی نیز اشاره کرد. در حالی که واردات رسمی کشور رشد شدید تقاضا برای ارزهای خارجی را نشان می‌دهد، قاچاق انواع مختلف کالا به‌صورت واردات غیررسمی نیز مطابق برآوردها رشد زیادی داشته است. افزایش شدید واردات در دوره کنترل نرخ ارز، مقدمات نوسانات شدید ارزی و حکمرانی نظام چندنرخی ارز را فراهم می‌آورد.

به ‌طور خلاصه، شباهت بین تجربه‌های متعدد جهش ارزی نشان‌دهنده اشتراک رفتار سیاستگذاری ارزی در دوره‌های مختلف اقتصاد ایران بوده است. در دوره‌های وفور درآمدهای نفتی، انگیزه زیادی برای کنترل بازار ارز وجود دارد و این خواسته با وفور درآمدهای نفتی تحقق می‌یابد. در نتیجه با کاهش نرخ ارز حقیقی، تقاضا برای واردات افزایش و با تشدید سازوکارهای بیماری هلندی، رقابت‌پذیری تولیدات داخلی در مقابل کالاهای خارجی کاهش می‌یابد و به رشد بخش‌های غیرقابل تجارت از جمله بخش مسکن و ساختمان منجر می‌شود. همین تحولات زمینه را آماده می‌کند که در دوره‌های کاهش درآمدهای نفتی که سیاستگذار ابزار لازم را برای کنترل بازار ارز در اختیار ندارد، بحران ارزی و جهش نرخ ارز رخ دهد. نوسانات نرخ ارز نیز از یک‌سو به بازار سایر دارایی‌ها از جمله طلا و مسکن سرایت می‌کند و بر شاخص‌های قیمت تاثیر می‌گذارد و از سوی دیگر بر سرمایه‌گذاری بهینه بنگاه و تامین مالی بنگاه‌ها اثری منفی خواهد گذاشت. تورمی که در اثر ورود نوسانات درآمدهای نفتی به بودجه دولت و انتقال اثر آن به پایه پولی شکل می‌گیرد و از محرک‌های اصلی دولت برای مداخله در بازار ارز است از جمله مهم‌ترین عوامل تخریب‌کننده رشد اقتصادی است، زیرا با فعال کردن سازوکارهای توضیح‌داده‌شده سبب بروز نوسانات در رشد اقتصادی می‌شود.

در اردیبهشت ۱۳۹۸، معافیت نفتی آمریکا به خریداران عمده نفت ایران پایان می‌یابد و پیش‌بینی می‌شود حجم این معافیت‌ها -در صورت تمدید- کاهش یابد و در نتیجه درآمدهای ارزی ایران از محل صادرات نفت خام محدودتر شود. کاهش درآمدهای نفتی و افق مبهم فعلی در مورد چگونگی انجام نقل‌وانتقالات ارزی ممکن است بار دیگر دولت را در کنترل بازار ارز ناکام کند و به جهش ارزی دیگری در سال پیش رو منجر شود، با این تفاوت که این‌بار فاصله زمانی بین دو جهش ارزی (یک سال) در مقایسه با دوره‌های قبلی بسیار کمتر و آثار منفی آن بسیار بزرگ‌تر خواهد بود.

یارانه انرژی

افزایش پایه پولی منشأ اصلی انتقال آثار و نوسانات درآمدهای نفتی و مخارج دولت به اقتصاد بوده است که در پی آن نقدینگی افزایش می‌یابد. افزایش تورم از دید سیاستگذار پدیده‌ای نامطلوب است، زیرا به ‌سرعت توسط آحاد اقتصادی درک می‌شود. عمده‌ترین واکنش‌های سیاستگذار در دهه‌های گذشته نسبت به این پدیده را می‌توان در پایین نگه‌داشتن قیمت کالاهای اساسی از جمله حامل‌های انرژی و کاهش هزینه‌های ارزی خانوارها و بنگاه‌ها از راه تثبیت نرخ ارز و افزایش واردات مشاهده کرد. تثبیت قیمت ریالی حامل‌های انرژی برای یک دوره و جهش‌های ناگهانی در قیمت‌ها رفتار مصرفی متفاوتی برای آحاد اقتصادی رقم می‌زند. خانوارها و بنگاه‌ها در دوره‌ای که قیمت نسبی انرژی رو به کاهش است، افزایش مصرف انرژی را در دستور کار خود قرار می‌دهند و توجهی به بهره‌وری میزان انرژی مصرفی نمی‌کنند. در نتیجه، سرانه مصرف انرژی افزایش می‌یابد و تولید انرژی‌بر در دستور کار قرار می‌گیرد. از سوی دیگر، سرمایه‌گذاری در تولید انرژی جذابیت نخواهد داشت و سرمایه‌گذاران سرمایه‌های خود را از بازار انرژی به سمت بازارهایی می‌برند که سودآوری و آزادی عمل بیشتری داشته باشند.

در سال‌های گذشته همواره دولت‌ها با ثابت نگه‌داشتن قیمت‌های اسمی حامل‌های انرژی در دوره‌های مختلف و با توجه به وجود تورم دورقمی سبب شده‌اند قیمت‌های حقیقی این حامل‌ها کاهش یابد؛ به این معنی که قیمت حامل‌های انرژی نسبت به سایر کالاها پیوسته در حال ارزان‌تر شدن بوده است. در نتیجه، مصرف سرانه انرژی توسط خانوارها و بنگاه‌های اقتصادی روندی افزایشی طی کرده است. از طرفی معمولاً قیمت‌های اسمی در سطحی به‌ مراتب پایین‌تر از قیمت‌های جهانی و منطقه‌ای تعیین می‌شده که این موضوع باعث گسترش قاچاق سوخت در سال‌های گذشته شده است. با ثابت نگه‌داشتن قیمت‌های اسمی انرژی در دوره‌های مختلف، قیمت‌های نسبی انرژی به حدی کاهش یافت که دیگر تداوم آن ممکن نبود و هزینه‌های زیادی به دولت تحمیل می‌کرد. از این‌رو در بازه‌های زمانی چندساله، دولت‌ها ناچار به تعدیل قیمت‌های اسمی شدند اما دوباره به دلیل وجود تورم دورقمی و تمایل دولت برای مقابله با آن از راه کنترل قیمت‌ها، روند نزولی قیمت‌های حقیقی حامل‌های انرژی ادامه یافت.

یکی از مشکلات اساسی که یارانه قیمتی به وجود می‌آورد افزایش کسری بودجه و تضعیف دولت در تامین مالی خدمات عمومی است. محاسبات نشان می‌دهد کل بودجه پنهان یارانه انرژی (ارزش ریالی مابه‌التفاوت قیمت‌های موجود با قیمت‌های جهانی) بیشتر از مقدار بودجه عمومی دولت است. چنانچه این یارانه پنهان شفاف شده و رقم آن در بودجه منظور شود، می‌توان به ‌تدریج با اصلاح قیمت به تقویت توان مالی دولت در انجام وظایف اصلی و نیز به اعمال حمایت‌های موثر از گروه‌های فقیر جامعه کمک کرد. به همین دلیل، نهادهای بین‌المللی یکی از اولین قدم‌های اصلاح نظام یارانه را آشکارسازی اندازه یارانه در بودجه می‌دانند. اگر یارانه سوخت پنهان و خارج از بودجه باشد، ضرورت و اجماع بر اصلاح حاصل نخواهد شد، زیرا سیاستگذاران در زمان تصمیم‌گیری در خصوص بودجه توجهی به حجم یارانه و بده‌بستان آن ندارند. متاسفانه در ایران یارانه قیمتی سوخت توسط نهادهای رسمی بودجه‌ریزی محاسبه نمی‌شود و در نتیجه وارد بودجه نشده است.1

مطالعات فراوانی در دو سال گذشته برای چگونگی تغییر شکل فعلی اعطای یارانه انرژی انجام شده و طرح‌های گوناگونی از سوی صاحب‌نظران اقتصادی به سیاستگذاران پیشنهاد شده، اما هیچ‌یک از آنها به دلیل «حساس» خواندن برهه زمانی کنونی و ترس از عواقب آن در ذهن سیاستگذار، به مرحله اجرا نرسیده است. ادامه یافتن سیاست فعلی در قبال اعطای یارانه‌های پنهان انرژی یکی دیگر از عوامل تشدیدکننده تخریب رشد اقتصادی ایران در سال ۱۳۹۸ خواهد بود.

جمع‌بندی

با کاهش رشد اقتصادی و افزایش تورم که به بالا رفتن فشار بر آحاد اقتصادی منجر می‌شود، مردم انتظار دارند دستمزدها معادل با تورم افزایش یابد، قیمت انرژی تثبیت شود، مالیات‌ها کاهش یابد و دولت ارز یارانه‌ای توزیع کند. پاسخ به همه این مطالبات به معنی افزایش شدید مخارج دولت است. این مشکل زمانی تشدید می‌شود که بدانیم در وضعیت تحریم، درآمدهای نفتی و مالیاتی دولت کاهش می‌یابد. افزایش مخارج دولت همزمان با کاهش درآمدها به معنی افزایش شدید کسری بودجه است که به افزایش بدهی‌های انباشته دولت منجر می‌شود. کسری بودجه شدید و بدهی‌های انباشته دولت در نهایت جهش نقدینگی و افزایش شدید تورم را در پی خواهد داشت. دولت باید بتواند مخارج خود را مدیریت کند و کارایی تخصیص منابع را افزایش دهد. از یک‌طرف باید از طریق اصلاحات سریع بودجه - به‌ویژه اصلاح بازار انرژی، تثبیت دستمزد اسمی بخش عمومی، صرفه‌جویی در هزینه‌های زائد بودجه عمومی و افزایش شفافیت مالی- مخارج دولت کاهش یابد و از طرف دیگر باید به‌ طور همزمان برای جبران آثار اصلاحات اقتصادی و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر، برنامه‌های حمایتی کاملاً هدفمند با تعهدات محدود، طراحی و اجرا شود.

عبور از سال ۱۳۹۸ به لحاظ مقابله با تنگناهای اقتصادی حاصل از تحریم‌های آمریکا و یافتن راهکاری برای تخفیف معضلات ناشی از ابرچالش‌های اقتصادی -که هر روز با شدت بیشتری بر بدنه نحیف اقتصاد ایران فشار وارد می‌کند- به برنامه‌ریزی گام‌به‌گام اقتصادی و اتخاذ راهکاری همه‌جانبه برای لحاظ کردن ابعاد مختلف اقتصاد ایران نیاز دارد که جز با در پیش گرفتن رویکرد علمی به اقتصاد ممکن نیست. به امید آنکه این تفکر هرچه زودتر به دستگاه‌های سیاستگذاری اقتصادی بازگردد.