نوشدارویی وجود ندارد
آیا بحران صندوق‌های بازنشستگی حل‌شدنی است؟
صندوق‌های بازنشستگی در سال‌های اخیر به یکی از چالش‌های اصلی اقتصاد ایران تبدیل شده‌اند که از یک‌سو امنیت دوران بازنشستگی آحاد جامعه را به مخاطره انداخته و از سوی دیگر، بار مالی قابل توجهی را به بودجه دولت تحمیل کرده است. دلایل متعددی باعث بروز این چالش شده که از شرح آنها برای رعایت اختصار صرف‌نظر شده است، اما آنچه در ادامه می‌آید، خلاصه‌ای از راهکارهای پیشنهادی برای حل بحران صندوق‌های بازنشستگی است.
صندوق‌های بازنشستگی در سال‌های اخیر به یکی از چالش‌های اصلی اقتصاد ایران تبدیل شده‌اند که از یک‌سو امنیت دوران بازنشستگی آحاد جامعه را به مخاطره انداخته و از سوی دیگر، بار مالی قابل توجهی را به بودجه دولت تحمیل کرده است. دلایل متعددی باعث بروز این چالش شده که از شرح آنها برای رعایت اختصار صرف‌نظر شده است، اما آنچه در ادامه می‌آید، خلاصه‌ای از راهکارهای پیشنهادی برای حل بحران صندوق‌های بازنشستگی است. در یک طبقه‌بندی کلی، اقدامات لازم برای مواجهه با بحران صندوق‌ها شامل دو بخش می‌شود:
♦ اصلاح نظام تنظیم‌گری و حکمرانی: به این معنا که اولاً لازم است نظام تنظیم‌گری و مقررات حاکم بر صندوق‌های بازنشستگی بازنگری و اصلاح شود. ثانیاً، نظام حکمرانی در درون صندوق‌های بازنشستگی بهبود یابد.
♦ اصلاح تعهدات و دارایی‌ها: در یک نگاه ساده هر صندوق بازنشستگی را می‌توان مجموعه‌ای از تعهدات (مزایای بازنشستگی تعهدشده به اعضای صندوق) و دارایی‌ها (سرمایه‌گذاری‌های صندوق) دانست. با این نگاه، چالش کنونی صندوق‌های بازنشستگی در ناترازی تعهدات و دارایی‌ها خلاصه می‌شود که لازم است مجموعه‌ای از اصلاحات هم در تعهدات و هم در دارایی‌های صندوق‌ها برای اصلاح این ناترازی اجرا شود.
اصلاح نظام تنظیم‌گری و حکمرانی
هریک از مفاهیم «تنظیم‌گری» و «حکمرانی» در ادبیات تخفیف جایگاه ویژه‌ای دارد و در این نوشتار اقدامات مربوط به موضوعات تنظیم‌گری و حکمرانی در صندوق‌های بازنشستگی به طور جداگانه پیشنهاد و تشریح می‌شود.
اصلاح نظام تنظیم‌گری: در حال حاضر، چهار صندوق بزرگ کشور (تامین اجتماعی، کشوری، فولاد، بیمه روستاییان و عشایر) در چارچوب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و تحت نظر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی فعالیت می‌کنند. در مورد سایر صندوق‌های بازنشستگی (مانند صندوق نفت، کارکنان بانک‌ها و ذخیره فرهنگیان) چارچوب قانونی و نظارتی خاصی وجود ندارد و این صندوق‌ها صرفاً بر اساس اساسنامه خود و برخی قوانین عمومی کشور نظیر قانون تجارت فعالیت می‌کنند. یکی از پیامدهای این موضوع این است که نهادها و شرکت‌های مختلف بدون هیچ نظارت قانونی و صرفاً بنا بر سلیقه مدیران اقدام به ایجاد صندوق‌های بازنشستگی کرده‌اند و بسیاری از آنها در حال حاضر دچار مشکل جدی شده‌اند (هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران، ذخیره فرهنگیان، بازنشستگی شهرداری تهران و...) که با توجه به تجربه عملکرد دولت در قبال موسسات مالی غیرمجاز، بار مالی ناشی از این تعهدات نیز نهایتاً به منابع عمومی کشور تحمیل خواهد شد.
♦ با این وصف و به‌رغم وجود قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب سال 1383، به دلایل متعدد ضروری است این قانون با یک قانون جامع‌تر و به‌روزتر جایگزین شود. برخی از این دلایل عبارتند از: 1- نبود یک نهاد رگولاتوری مستقل که بر کلیه فعالیت‌های صندوق‌ها نظارت دقیق و مستمر داشته باشد. در قانون فعلی، شورای عالی رفاه متولی تنظیم‌گری صندوق‌هاست که به دلیل ترکیب غیرتخصصی، مشغله اعضا و فقدان بازوی اجرایی، از کارایی لازم برخوردار نیست. 2- عدم جامعیت قانون فعلی به گونه‌ای که کلیه صندوق‌ها را شامل شده و نابسامانی موجود در تاسیس صندوق‌های بازنشستگی توسط سازمان‌های مختلف را ساماندهی کند. 3- عدم استقلال نظارت و وجود فشارهای سیاسی در چارچوب فعلی. در حال حاضر، به دلیل ترکیب شورای عالی رفاه و نیز ساختار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، امکان اعمال فشارهای سیاسی از سوی دولت و مجلس وجود دارد و همین موضوع، یکی از عوامل اصلی تحمیل مزایای پرهزینه و سخاوتمندانه به صندوق‌ها و اعمال نفوذ در مدیریت شرکت‌ها است. با علم به موارد فوق، برخی از مهم‌ترین ابعاد قانون اصلاحی نظام بازنشستگی شامل موارد زیر است:
♦ ایجاد یک نهاد تنظیم‌گر تخصصی و مستقل به گونه‌ای که تغییر در ترکیب اعضای آن فارغ از فشارهای سیاسی و صرفاً بر اساس معیارهای تخصصی انجام شود تا بتواند از فشارهای سیاسی برای افزایش تعهدات و سرمایه‌گذاری‌های غیراقتصادی و جهت‌دار جلوگیری کند.
♦ منع تاسیس و ایجاد صندوق‌های بازنشستگی تحت هر عنوان در خارج از چارچوب قانون فوق
♦ تدوین چارچوبی برای ایجاد صندوق‌های بازنشستگی مکمل مشارکت معین (DC)
♦ تدوین چارچوب جامع برای نحوه سرمایه‌گذاری دارایی‌های صندوق‌های بازنشستگی، که در ادامه به آن پرداخته می‌شود.
اصلاح نظام حکمرانی: مشابه سایر نهادهای مالی، در صندوق‌های بازنشستگی، عده‌ای به عنوان مدیر قرار است به نمایندگی از اعضای صندوق، دارایی‌های صندوق را مدیریت کنند، به نحوی که پاسخگوی مزایای تعهدشده باشد. نظام حکمرانی مجموعه‌ای از سازوکارهاست که به اعضای صندوق اطمینان دهد تصمیمات سرمایه‌گذاری صرفاً بر اساس منافع آنها به عنوان مالکان اصلی صندوق انجام می‌شود. متاسفانه ساختار کنونی صندوق‌های بازنشستگی به گونه‌ای است که بسیاری از تصمیمات مدیران نه در راستای منافع اعضا، بلکه در راستای منافع تیم مدیریتی یا گروه‌های سیاسی اتخاذ می‌شود. جهت حل این مشکل، راهکارهای زیر پیشنهاد می‌شود:
♦ اصلاح ساختار هیات امنای صندوق: ساختار و ترکیب کنونی هیات امنای صندوق‌ها -به‌خصوص صندوق‌های تحت نظر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی- باعث ایجاد تعارض منافع جدی شده و کارکرد درست این هیات را مختل می‌کند. به عنوان مثال، وزیر رفاه از یک‌سو به عنوان هیات امنای صندوق‌ها بایستی از تحمیل تعهدات مالی بر صندوق‌ها جلوگیری کند و از سوی دیگر به عنوان متولی رفاه اجتماعی، مزایای بیشتری برای اقشار فرودست فراهم کند. به علاوه، فشارهای وارده به وزارت از سوی مجلس که بعضاً ناشی از سهم‌خواهی‌های گروه‌های سیاسی است مانع جدی برای ایفای نقش مناسب در هیات امناست. در ترکیب هیات امنا بایستی حتی‌الامکان از افراد مستقل و متخصص استفاده شده و افرادی که احتمال فشار سیاسی بر آنها بالاست در این ترکیب جای نگیرند.
♦ افزایش شفافیت: یکی از مهم‌ترین ابزارهای حکمرانی، افشای اطلاعات و بهبود شفافیت است که در حقیقت، آحاد جامعه و متخصصان را به اعمال نظارت و بررسی عملکرد آن نهاد دعوت می‌کند. برخی از مصادیق عبارتند از:
1- انتشار صورت‌های مالی، بازده سرمایه‌گذاری و ترکیب دارایی: یکی از ویژگی‌های صندوق‌های بازنشستگی ایران، عدم التزام به افشای صورت‌های مالی خود است. نهادی مانند سازمان تامین اجتماعی که حجم دارایی‌های آن بالغ بر 200 هزار میلیارد تومان تخمین زده می‌شود، حتی صورت‌های مالی خود را نیز افشا نکرده و در بوته نقد متخصصان قرار نمی‌دهد. علاوه بر صورت‌های مالی، ترکیب دارایی‌ها و بازده سالانه صندوق‌ها نیز افشا نشده و قابل دسترسی نیست. تاسف‌آور آنکه خود صندوق‌ها نیز برآورد دقیقی از ترکیب دارایی‌های خود (به‌جز شرکت‌های بورسی) نداشته و ارزش روز سبد دارایی‌های آنها و عملکرد بازده سالانه آن در اکثر موارد برای خود صندوق‌ها هم روشن نیست.
2- افشای صورت‌جلسات و تصمیمات: یکی از عوامل بازدارنده فساد، افشای محتوای جلسات و روند رسیدن به تصمیمات، به‌خصوص تصمیمات سرمایه‌گذاری و انتصابات است. پیشنهاد می‌شود صندوق‌های بازنشستگی ملزم شوند صورت‌جلسات هیات امنا و کمیته‌های سرمایه‌گذاری و انتصابات را (به‌جز موارد نادری که افشای آن باعث خسارت به صندوق می‌شود) فارغ از مصلحت‌‌اندیشی در معرض اطلاع عموم قرار دهند. در حال حاضر، برخی صندوق‌های پیشرو جهان (مانند صندوق CalPERS آمریکا) فیلم جلسات هیات‌مدیره را نیز از طریق اینترنت در دسترس عموم قرار می‌دهند. به علاوه، هرگونه رای به تصمیمات در مجامع شرکت‌ها و دلایل مدیران صندوق برای اخذ آن تصمیم افشا شود. تنها در این صورت می‌توان امیدوار بود فشارهای سیاسی و مفاسدی که در برخی انتصابات در شرکت‌های زیرمجموعه صندوق‌ها وجود دارد کاهش یابد.
3- افشای حقوق و پاداش مدیران و اعضای هیات‌مدیره: یکی از حقوق اعضای صندوق‌های بازنشستگی این است که بدانند افرادی که به نمایندگی از آنها به مدیریت صندوق انتخاب شده‌اند، در ازای این خدمت چه مزایایی دریافت می‌کنند. از این رو یکی از الزامات صندوق‌ها در کشورهای توسعه‌یافته، افشای کلیه مزایای مستقیم و غیرمستقیم مدیران و اعضای هیات امنای صندوق است. متاسفانه رویه حاکم در کشور ما، عدم افشای این اطلاعات و در عوض، محدود کردن مبلغ پرداختی بوده که از یک‌سو در برخی مدیران ایجاد انگیزه برای تحصیل درآمد از راه‌های نامشروع کرده و از سوی دیگر، افراد توانمند را از این عرصه‌ها بیرون رانده است. اعمال سقف روی حقوق و پاداش مدیران و اعضای هیات امنا -به‌خصوص اگر بر اساس سلیقه و بدون پشتوانه علمی و کارشناسی باشد- صرفاً تقویت‌کننده انگیزه فساد و عدم شفافیت خواهد بود. بنابراین، پیشنهاد می‌شود حقوق و پاداش مدیران بدون دخالت دولتی اما به صورت شفاف بوده و در صورت‌های مالی صندوق‌ها افشا شود.
4- تدوین آیین‌نامه تعارض منافع و افشای مصادیق آن: یکی از مواردی که باعث اختلال در عملکرد صندوق‌ها می‌شود، تعارض منافع مدیران و اعضای هیات امنا است. به عنوان مثال، ممکن است یکی از مدیران ارشد در سازمان یا شرکت دیگری به عنوان عضو هیات‌مدیره یا مشاور فعالیت داشته باشد که تصمیمات صندوق بر روی آن نهاد یا شرکت اثرگذار است. در چنین مواردی، اولاً لازم است یک آیین‌نامه جامع تعارض منافع مدیران برای صندوق‌ها تدوین و مصادیق آن به طور کامل احصا شود. ثانیاً علاوه بر افشای این آیین‌نامه، موارد تعارض منافع میان مدیران و اعضای صندوق به صورت موردی نیز افشا شده و فرد مورد نظر از مشارکت در آن تصمیم‌گیری منع شود.
اصلاح تعهدات و دارایی‌ها
همان‌طور که گفته شد، ناترازی موجود در منابع و مصارف صندوق‌ها فشار قابل توجهی به بودجه دولت وارد کرده و آینده رفاهی آحاد جامعه را به خطر انداخته است. بنابراین، لازم است به موازات اصلاحات بنیادی در تنظیم‌گری و حکمرانی صندوق‌ها، تعهدات و دارایی‌های صندوق‌های بازنشستگی نیز به شرح ذیل اصلاح شود.
اصلاح تعهدات: یکی از عوامل اصلی بحران در صندوق‌های بازنشستگی، تحمیل تعهدات مالی سنگین به صندوق‌های بازنشستگی بدون توجه به منابع تامین آن بوده است. این تعهدات در قالب مواردی همچون بازنشستگی زودهنگام، تعهد حقوق بازنشستگی بالا نسبت به پرداختی افراد، تعهدات مالی سنگین مربوط به وابستگان و عدم اعمال سقف مزایا برای اقشار خاص نمود پیدا کرده است. اصلاحات مربوطه را می‌توان به دو بخش تقسیم کرد:
♦ اصلاح قوانین برای کاهش تبعیض و سوءاستفاده: برخی از قوانین فعلی به گونه‌ای تنظیم شده که از یک‌سو امکان سوءاستفاده و دور زدن قانون را برای عده‌ای فراهم کرده و از سوی دیگر، برای برخی اقشار خاص، مزایایی ایجاد کرده که هم از منظر عدالت و هم از منظر تعهدات مالی چالش‌برانگیز است. به عنوان نمونه، سوءاستفاده‌های رایج از قانون «معافیت از پرداخت سهم بیمه کارفرمایان کارگاه‌های تا سقف پنج نفر» باعث شده به‌رغم تحمیل بار مالی به صندوق‌ها، کارگران برخی از این کارگاه‌ها به دلیل سوءاستفاده کارفرما نتوانند از مزایای بیمه بازنشستگی برخوردار شوند همچنین، استثنائات مربوط به قضات و اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها در عدم اعمال سقف حقوق در صندوق کشوری یکی دیگر از این مثال‌هاست. اصلاح چنین مواردی، علاوه بر کاهش تعهدات صندوق‌ها باعث ایجاد احساس عدالت در جامعه شده و راه را برای اصلاحات بنیادی‌تر همچون افزایش سن بازنشستگی که نیازمند همراهی آحاد جامعه است هموار می‌کند.
♦ اصلاحات پارامتریک: با یک محاسبه ساده می‌توان نشان داد در کشور ما میان پرداختی افراد در دوران اشتغال و مزایای دریافتی در دوران بازنشستگی تناسبی وجود ندارد و بنابراین، حتی با فرض اینکه شکاف فعلی تعهدات و دارایی‌های صندوق‌ها توسط دولت به طور کامل پر شود، در آینده مشکل ناترازی و کسری صندوق‌ها باز هم بروز خواهد کرد. بنابراین، لازم است اصلاحات پارامتریک صندوق‌ها به صورت جدی در دستور کار قرار گیرد. مهم‌ترین این اصلاحات را می‌توان افزایش تدریجی سن بازنشستگی و نزدیک‌تر کردن آن به متوسط جهانی و تغییر فرمول محاسبه مزایای بازنشستگی و عدم اتکای صرف بر دو سال آخر قبل از بازنشستگی دانست.
♦ ایجاد صندوق‌های مکمل خصوصی مشارکت معین (DC): یکی از مهم‌ترین ابزارها در اصلاح ناترازی تعهدات، ایجاد انعطاف در تعهدات صندوق‌ها و منطبق کردن آنها با بازده سرمایه‌گذاری است. این ساختار تحت عنوان مشارکت معین شناخته می‌شود که در آن، میزان بهره‌مندی هر فرد در زمان بازنشستگی تابع مستقیمی از بازده حاصل از سرمایه‌گذاری کسورات وی در طی دوران اشتغال است. بنابراین، با توجه به ساختار غیرمنعطف صندوق‌های کنونی که صرف‌نظر از بازده سرمایه‌گذاری‌ها، مزایای مشخصی را به فرد تعهد می‌کنند (و از این‌رو تحت عنوان صندوق‌های مزایا معین یا DB شناخته می‌شوند)، پیشنهاد می‌شود یک لایه بیمه پایه برای تامین حداقل معیشت در دوران بازنشستگی بر اساس صندوق‌های مزایا تعریف شود و بخش عمده کسورات افراد در قالب صندوق‌های مشارکت معین سازماندهی شود. جهت بهبود عملکرد و ایجاد رقابت، پیشنهاد می‌شود این صندوق‌ها به صورت خصوصی ارائه شوند تا از ایجاد بار اجرایی و مالی جدید برای دولت جلوگیری شود.
اصلاح سرمایه‌گذاری و دارایی‌ها: وضعیت سرمایه‌گذاری و مدیریت دارایی در صندوق‌های بازنشستگی ایران فاصله قابل توجهی با استانداردهای جهانی و حتی بسیاری از کشورهای در حال توسعه دارد. در حال حاضر، نحوه سرمایه‌گذاری دارایی‌های صندوق‌ها تقریباً هیچ چارچوب مشخصی نداشته و صرفاً بر اساس تصمیمات و سلایق مدیران یا فشارهای سیاسی انجام می‌شود. نتیجه این موضوع، عدم سرمایه‌گذاری بهینه و کسب بازده پایین در صندوق‌هاست که از یک‌سو، به کسری صندوق‌ها دامن زده و از سوی دیگر، به عملکرد ضعیف و ناکارایی بالا در صنایع و بنگاه‌ها انجامیده است. در این راستا، اهم اصلاحات پیشنهادی عبارتند از:
♦ اصلاح ترکیب دارایی‌ها: در حال حاضر، صندوق‌های بازنشستگی کشور به صورت نظام‌مند ترکیب دارایی‌های خود را تعیین نمی‌کنند و اینکه چه درصدی از دارایی‌های صندوق در سهام، اوراق بدهی یا املاک و مستغلات باشد، صرفاً بر اساس رویدادهای گذشته و محدودیت‌های بیرونی (مانند واگذاری اجباری بابت رد دیون دولت) تعیین شده است. به عنوان مثال، در بسیاری از کشورها، صندوق‌های بازنشستگی تنها درصد کوچکی از دارایی خود را به شرکت‌های غیربورسی اختصاص می‌دهند و عمدتاً به دارایی‌هایی مانند سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها (infrastructure)، اوراق قرضه و سایر دارایی‌های شفاف‌تر روی می‌آورند، این در حالی است که بخش ناچیزی از دارایی صندوق‌های بازنشستگی در کشور ما به سرمایه‌گذاری در پروژه‌های زیرساختی اختصاص دارد. بنابراین، لازم است ابتدا ترکیب دارایی‌های صندوق‌ها به طور دقیق مشخص شود و سپس، چارچوبی برای تعیین ترکیب بهینه و نیز نقشه راه گذار از وضعیت کنونی به ایده‌آل ارائه شود. ♦ خروج از بنگاهداری: حضور صندوق‌های بازنشستگی در مدیریت بنگاه‌ها به دلایل متعدد مورد قبول نیست و در بسیاری از کشورها قوانین محدودکننده‌ای در این زمینه وجود دارد. در کشور ما، بخش مهمی از دارایی‌های صندوق‌ها در تعداد محدودی بنگاه متمرکز شده و از این‌رو صندوق‌ها ناچار به مداخله مدیریتی و بنگاهداری شده‌اند. این امر، در کنار آسیب‌پذیری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و صندوق‌های تابعه از فشارهای سیاسی، زمینه‌ساز مشکلات متعددی شده که از جمله آن بروز فساد و ناکارایی در بنگاه‌ها بوده است. خروج از بنگاهداری باید به صورت جدی در دستور کار صندوق‌ها قرار گیرد و به تدریج، مدیریت دارایی صندوق‌ها از بنگاهداری به سهامداری مطالبه‌گری (activism)، سرمایه‌گذاری فعال (active investings) و سپس به تدریج به سرمایه‌گذاری غیرفعال (passive investings) تبدیل شود.
♦ اوراق بهادارسازی بدهی دولت: بخش بزرگی از دارایی صندوق‌های بازنشستگی اصلی کشور را تعهدات پرداخت‌نشده دولت به این صندوق‌ها تشکیل می‌دهد. این موضوع، باعث قفل شدن و عدم شفافیت این بخش از دارایی‌ها شده و به ناکارایی این صندوق‌ها دامن زده است. پیشنهاد می‌شود این بدهی‌ها پس از احصا، تبدیل به اوراق بهادار بلندمدت شده و به صندوق‌ها اجازه خرید و فروش آنها داده شود تا بتوانند در صورت نیاز به منابع نقدی یا اصلاح ترکیب دارایی‌ها از مزیت نقدشوندگی آن بهره‌مند شوند. لازم به ذکر است که در اکثر کشورهای جهان، اوراق قرضه دولتی بخش مهمی از دارایی صندوق‌های بازنشستگی را تشکیل می‌دهد و از این حیث، بدهکار بودن دولت‌ها به صندوق‌های بازنشستگی پدیده‌ای خاص کشور ما نیست، اما ساختار فعلی باعث شده که اولاً این بدهی شفاف نباشد و ثانیاً امکان تغییر ترکیب آن برای صندوق‌ها فراهم نشود. نکته دیگر اینکه در قوانین فعلی کشور، این بدهی با نرخ اوراق مشارکت سود دریافت می‌کند و از این‌رو سود آن شناور است. مشابه این ساختار، و البته نزدیک‌تر به حالت بهینه برای صندوق‌ها این است که این بدهی تبدیل به اوراق مصون از تورم (Inflation-protected bonds) شود که یکی از مناسب‌ترین گزینه‌های سرمایه‌گذاری برای صندوق‌های بازنشستگی به شمار می‌آید و کمک زیادی به مدیریت ریسک این صندوق‌ها می‌کند. ♦ الزام به تدوین و افشای سیاست سرمایه‌گذاری: یکی از حلقه‌های مفقوده در سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی در کشور، شفافیت فرآیند سرمایه‌گذاری است، به این معنا که چارچوب مشخصی برای نحوه انتخاب گزینه‌های سرمایه‌گذاری وجود نداشته و تا حد زیادی تابع سلایق مدیران صندوق‌هاست. به همین دلیل، در بسیاری از موارد، تغییر مدیران صندوق باعث تغییرات قابل توجه در ساختار دارایی‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه شده است. این در حالی است که در اکثر کشورهایی که نظام بازنشستگی ساختاریافته‌ای دارند، هیات امنای صندوق‌ها یک سیاست سرمایه‌گذاری (Investment policy) را در چارچوب قانون تهیه کرده و در معرض اطلاع عموم قرار می‌دهند و مدیران صندوق نیز ملزم به اتخاذ تصمیمات سرمایه‌گذاری در همان چارچوب هستند. به عبارت دیگر، معیار ارزیابی عملکرد و بازخواست از مدیران صندوق سیاستی است که از ابتدا به مدیران و عموم مردم اعلام شده است.
در یک جمع‌بندی می‌توان گفت بحران صندوق‌های بازنشستگی به‌رغم ابعاد گسترده آن غیرقابل حل نیست، اما نوشدارویی هم برای آن وجود ندارد و لازم است طیف گسترده‌ای از راهکارها به صورت هماهنگ و همزمان اجرا شود. آنچه اجرای موفق این اصلاحات را پیچیده می‌کند، سرمایه اجتماعی پایین دولت، نبود عزم برای اصلاح و ضعف توان کارشناسی، سیاستگذاری و اجرایی بدنه دولت است.
