تعمیق شکاف

بودجه همه‌ساله از سوی دولت به صورت متوازن طراحی می‌شود. یعنی انتظار می‌رود که دخل و خرج دولت برابر باشد. وجود کسری بودجه به معنای آن است که یا درآمدهای پیش‌بینی‌شده در بودجه تحقق نیافته یا اینکه هزینه‌های دولت بیشتر از پیش‌بینی بوده است. درآمد نفتی و مالیات‌ها همواره در اقتصاد ایران بیشترین سهم را در درآمدهای دولت دارد، و تامین هزینه‌ها به این درآمدها متکی است.

درآمدهای نفتی به قیمت جهانی نفت، و میزان صادرات نفت بستگی دارد که این موارد خود به شرایط اقتصادی، سیاسی و تجاری اقتصاد جهانی پیوند خورده است. در نتیجه به دلیل وجود شرایط غیرقابل پیش‌بینی درآمدهای نفتی، عموماً پیش‌بینی دولت در مورد درآمدهای نفتی دقیق نیست و تحقق یا عدم تحقق درآمدهای پیش‌بینی‌شده نفتی از اختیار دولت خارج است. ولی تغییر در درآمدهای مالیاتی و هزینه‌های دولت، عموماً تحت تاثیر تصمیمات نهادها و سازمان‌های دولتی و حاکمیتی در داخل کشور است.

بررسی عملکرد بودجه از آغاز برنامه سوم (1379) تاکنون نشان می‌دهد که سهم بودجه جاری از کل بودجه دولت مدام در حال افزایش بوده و به ناگزیر از سهم بودجه عمرانی کاسته شده است (نمودار 1). شکاف میان هزینه‌های جاری و عمرانی در طول دولت‌های نهم و دهم (92-1384) به‌شدت افزایش یافته است. به سخنی دیگر طی این دوره درآمدهای نفتی عظیمی که به کشور سرازیر شده، بیش از آن که به پروژه‌های عمرانی اختصاص یابد به حجیم‌تر شدن هزینه‌های جاری منجر شده است (نمودار 1).

در برنامه سوم به طور متوسط حدود 76 درصد بودجه کشور به هزینه‌های جاری اختصاص یافت؛ این نسبت در برنامه چهارم، به دلیل جهش چشمگیر درآمدهای نفتی اندکی کاهش پیدا کرد و به حدود 74 درصد رسید. در سال‌های اجرای برنامه پنجم، با توجه به کاهش شدید درآمدهای نفتی به دلیل تشدید تحریم‌های بین‌المللی طی سال‌های 1394-1391، و افت ناگهانی قیمت جهانی نفت در سال 1394، دولت به ناگزیر از هزینه‌های عمرانی کاست و سهم بودجه جاری از کل بودجه به 6 /81 درصد رسید. بدین ترتیب دولت در عمل توان اجرای پروژه‌های عمرانی را از دست داد (جدول 1). طبیعی است که شکاف میان هزینه‌های جاری و عمرانی با کاهش درآمدهای نفتی در اثر تحریم‌های بین‌المللی طی سال‌های 1393-1391 عمیق‌تر شده است. ولی با رفع تحریم‌ها نیز دولت در کاهش این شکاف توفیقی نداشته و سهم هزینه‌های عمرانی همچنان رو به کاهش است؛ به نحوی که سهم هزینه‌های جاری از کل بودجه در سال 1395 از مرز 83 درصد گذشته است (جدول 1).

در حالی که افزایش بودجه عمرانی به معنای انجام پروژه‌های زیر‌بنایی و ایجاد زمینه مناسب برای رشد تولید و اشتغال، به ویژه در مناطق محروم است. به نظر می‌رسد که تنگناهای بودجه در ایران ساختاری است و با توجه به حجم قابل توجه کمک دولت به صندوق‌های بازنشستگی (که همه‌ساله افزایش می‌یابد) و یارانه‌های نقدی که به بیش از 90 درصد جمعیت کشور پرداخت می‌شود، تغییر این روند نگران‌کننده بدون انجام اصلاحات اساسی در اقتصاد ایران ناممکن خواهد بود.

روند صعودی کسری بودجه

در حال حاضر بسیاری از بنگاه‌های بزرگ بخش عمومی، به‌رغم درآمدهای نجومی و گردش مالی چشمگیر و سهم بالا در اقتصاد کشور، از معافیت مالیاتی برخوردارند. بدین ترتیب دولت از بخش بزرگی از درآمدهای بالقوه مالیاتی خود محروم شده است. به علاوه تخصیص منابع در بودجه‌های سالانه انعکاسی از توان چانه‌زنی گروه‌های سیاسی برای حمایت از جناح‌های خاص است؛ که به تخصیص بودجه به نهادهای متفاوت فرهنگی و نظارتی نزدیک به جناح‌های سیاسی مختلف منجر شده و بار سنگینی بر بودجه دولت تحمیل می‌کند. درآمد محدود و هزینه‌های فزاینده دولت را ناگزیر با کسری بودجه مواجه می‌کند.

همان‌گونه که در جدول 2 مشاهده می‌شود، در برنامه سوم توسعه (دولت محمد خاتمی) کسری بودجه پایین‌ترین مقدار و در برنامه چهارم (دولت احمدی‌نژاد) بیشترین مقدار را داشته است. نسبت کسری بودجه به کل بودجه دولت در برنامه چهارم توسعه، با وجود درآمدهای هنگفت نفتی، دو برابر برنامه سوم بوده است. در برنامه سوم توسعه بر کاهش وابستگی بودجه کشور به درآمدهای نفتی و تکیه بیشتر بر درآمدهای مالیاتی تاکید شد و در همین راستا صندوق ذخیره ارزی ایجاد شد. اما بر خلاف سیاست‌های کلی نظام، در برنامه چهارم توسعه، با وجود جهش درآمدهای نفتی، به دلیل عدم پایبندی دولت و نبود انضباط مالی صندوق ذخیره ارزی تخلیه شد و کسری بودجه نیز به سرعت افزایش یافت.

از زمستان سال 1389 دولت با اجرای سیاست هدفمندی یارانه‌ها، و به بهانه افزایش قیمت حامل‌های انرژی برای کاهش هزینه و افزایش درآمد و از میان بردن کسری بودجه، سیاست پرداخت یارانه نقدی 45 هزارتومانی به کل جمعیت کشور را اعمال کرد. اما افزایش قیمت حامل‌های انرژی هزینه یارانه نقدی را تامین نکرد و به سنگین‌تر شدن بار هزینه‌های دولت انجامید. اجرای نادرست سیاست هدفمندی یارانه‌ها به همراه تشدید تحریم‌های بین‌المللی و کاهش چشمگیر درآمدهای نفتی باعث افزایش شدید کسری بودجه در سال 1392 شد (نمودار 2). رشد کسری بودجه همراه با سنگین‌تر شدن بدهی‌های دولت به پیمانکاران بخش خصوصی در سال‌های 1395-1393 تداوم یافته است.

کاهش سهم بودجه عمرانی

اجرای پروژه‌های عمرانی دولت باعث تحرک سایر بخش‌های اقتصادی به دلیل افزایش تقاضا برای مصالح و مواد، ابزارآلات، تجهیزات و ماشین‌آلات صنعتی می‌شود که همزمان ایجاد اشتغال به صورت مستقیم در طرح‌های عمرانی و غیرمستقیم در بخش‌های پایین‌دستی را به همراه دارد. دولت با پیگیری و اجرای صحیح و مستمر پروژه‌های عمرانی به خصوص در مناطق محروم از جهات مختلفی می‌تواند وضعیت کسادی در اقتصاد ایران را برطرف کند. یکی از مهم‌ترین راه‌های تامین بهداشت عمومی، تولید آب و برق، زیرساخت‌های حمل‌ونقل، ارتباطات و... اجرای پروژه‌های عمرانی دولت در مناطق محروم است که منجر به توسعه اقتصادی زیرساخت‌های کشور می‌شود که در نهایت حضور برای بخش خصوصی در این مناطق را هموار می‌سازد. همچنین اجرای پروژه‌های عمرانی در مناطق محروم نتایجی از قبیل کاهش شکاف طبقاتی و نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی را به دنبال دارد.

دولت در سال 1395 برای ایجاد تحرک در اقتصاد بودجه عمرانی را به نحو قابل توجهی افزایش داده است. پرداخت‌های عمرانی دولت در سال 1395 نسبت به سال قبل 8 /54 درصد رشد داشته، در صورتی که نرخ رشد پرداخت‌های جاری 6 /20 درصد بوده است. دولت مصمم بوده که برای مقابله با شرایط رکودی حاکم بر اقتصاد کشور، با تکمیل پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام، برای بهبود زیرساخت‌ها، افزایش ظرفیت‌های تولیدی و افزایش اشتغال و تقاضای کل اقدام کند. اما اجرای این سیاست کسری بودجه بی‌سابقه‌ای را به دنبال داشته است (جدول 3). بروز این کسری بودجه سنگین ناشی از عدم توان دولت در کنترل رشد سریع هزینه‌های جاری و محدودیت درآمدهای مالیاتی است. در عین حال مشخص می‌سازد که با توجه به ساختار بودجه و تنگناهای درآمدی، دولت قادر نیست برای مدتی طولانی افزایش بودجه عمرانی را ادامه دهد.

وضعیت رفاهی کارکنان دولت

مصرف نهایی بخش دولتی بر حسب نوع هزینه به جبران خدمات کارکنان، خرید کالاهای مصرفی، اجاره و استهلاک تقسیم می‌شود. در این میان جبران خدمات کارکنان (پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان) بخش عمده‌ای از هزینه مصرف نهایی دولت را تشکیل می‌دهد. همان‌گونه که در جدول 4 ملاحظه می‌شود، در برنامه سوم سهم مزد و حقوق کارکنان از کل بودجه 45 درصد بود؛ در شرایط استثنایی برنامه چهارم و افزایش کل هزینه‌ها در پی جهش درآمد نفت، سهم مزد و حقوق کارکنان در کل بودجه به 37 درصد کاهش یافت. در برنامه پنجم با کاهش درآمدهای نفتی، مجدداً سهم جبران خدمات کارکنان به 45 درصد افزایش یافت. در طول سال‌های 1394-1379، مزد و حقوق کارکنان ادارات و وزارتخانه‌ها، سالانه حدود 7 /22 درصد افزایش یافته که معادل متوسط نرخ تورم در این دوره است. باید در نظر داشت که طی دوره مورد بررسی بر شمار کارکنان دولت افزوده شده است. به سخنی دیگر، به فرض بالا رفتن تعداد کارکنان در ادارات و وزارتخانه‌ها، جبران خدمات این افراد طی دوره مورد بررسی، به طور واقعی احتمالاً کاهش یافته است. رشد جبران خدمات نیروی کار در شهرداری‌ها و سازمان تامین اجتماعی بیشتر از نرخ تورم بوده است، در حالی که طی این دوره مزد و حقوق واقعی کارکنان شهرداری‌ها و سازمان تامین اجتماعی (پس از تعدیل نرخ تورم) به طور متوسط سالانه به ترتیب 4 و 7 /6 درصد افزایش داشته است (جدول 4). با وجود آنکه سازمان تامین اجتماعی و شهرداری‌ها با مشکلات مالی جدی مواجه هستند، ولی در افزایش شمار کارکنان و بالا بردن مزد و حقوق آنان سخاوتمندانه عمل کرده‌اند.

سهم آموزش و بهداشت در بودجه

بررسی ترکیب مخارج دولت برای شناخت ساختار بودجه ضروری است. بر اساس توصیه سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه (OECD) بهترین ترکیب از مخارج مالی دولت که باعث ایجاد حداکثر تاثیر بر رشد و برابری می‌شود، بالا بودن سهم آموزش و بهداشت در بودجه است. همان‌گونه که در جدول 5 مشاهده می‌شود هزینه‌های نهایی دولت در بخش آموزش و بهداشت به ترتیب از 8 و 5 /5 درصد در برنامه سوم به 1 /7 و 1 /4 درصد در برنامه چهارم رسید که ناشی از گرایش دولت به رشد سریع بودجه نظامی و خدمات اقتصادی طی برنامه چهارم بوده است. در برنامه پنجم، به ویژه پس از روی کار آمدن دولت روحانی سهم آموزش و بهداشت از هزینه‌های دولت رشد بالایی را تجربه کرد و به ترتیب به 6 /10 و 3 /6 درصد از کل بودجه رسید. در کل دوره مورد بررسی (1394-1379) بودجه آموزش به صورت اسمی به طور متوسط سالانه 3 /32 درصد افزایش داشته است؛ این نرخ برای بخش بهداشت و درمان 33 درصد بوده است (جدول 5). نرخ رشد بودجه واقعی آموزش و بهداشت (پس از تعدیل بر اساس نرخ تورم) به ترتیب 1 /10 و 4 /10 درصد بوده است.

به‌رغم کاهش شمار دانش‌آموزان و افزایش سهم مدارس خصوصی، کاهش دانش‌آموزان در مدارس دولتی و کیفیت نسبتاً پایین این مدارس، هزینه‌های آموزش و پرورش رشد سرسام‌آوری داشته و در طول سال‌های 79 تا 94 سالانه 2 /32 درصد افزایش پیدا کرده و سهم این هزینه‌ها از هشت درصد کل هزینه‌های دولت در برنامه سوم به 6 /10 درصد در برنامه پنجم رسیده است. از جمله علل افزایش مخارج آموزشی، بهره‌وری پایین نظام آموزشی، سهم بالای هزینه‌های ثابت آموزش و پرورش و ساختار اداری ناکارآمد آموزش و پرورش است. وزارت آموزش و پرورش با حدود یک میلیون نفر کارکن در سال 1396، بالاترین شمار کارکنان دولت را در خود جای داده است. وزارت بهداشت با بیش از 400 هزار کارکن پس از آموزش و پرورش قرار دارد.

از آغاز برنامه سوم تا پایان برنامه پنجم، بخش بهداشت با 33 درصد بیشترین رشد هزینه سالانه را داشته است. علت این افزایش چشمگیر تلاش دولت در کاهش فشار هزینه‌های درمانی بر خانوار کم‌درآمد و متوسط‌الحال بوده است. در طول برنامه پنجم توسعه، و با روی کار آمدن دولت یازدهم، سهم مردم از هزینه‌های درمانی کاهش یافت و دولت بخش بزرگی از هزینه‌های تامین دارو و ارائه خدمات درمانی، به ویژه در درمانگاه‌ها و بیمارستان‌های دولتی را بر عهده گرفت. بدین ترتیب سهم هزینه‌های بهداشت و درمان که از 5 /5 درصد کل بودجه در برنامه سوم به 2 /4 درصد در برنامه چهارم کاهش یافته بود، در برنامه پنجم توسعه به 6 /6 درصد افزایش یافت. تداوم این روند در سال‌های آتی ناممکن به نظر می‌رسد.

سهم رفاه اجتماعی در بودجه

رشد هزینه‌های مرتبط با رفاه اجتماعی نیز در این دوره قابل توجه بوده و سهم آن از 6 /11 درصد از کل بودجه در طول سال‌های اجرای برنامه سوم توسعه به 8 /13 درصد در برنامه پنجم افزایش یافته است (جدول 5). حیرت‌انگیز آنکه هزینه‌های رفاه اجتماعی طی این دوره به طور متوسط سالانه 5 /27 درصد (به قیمت ثابت 4 /5 درصد) رشد داشته ولی در کنترل فقر و کاهش نابرابری توفیقی به دست نیامده است. افزایش هزینه‌های دولت در بخش رفاه اجتماعی عمدتاً کمک به صندوق‌های بازنشستگی از جمله صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق بازنشستگی فولاد است که در طول زمان مرتباً افزایش یافته است.

همان‌گونه که در جدول 6 آمده است، هزینه صندوق‌های بازنشستگی از دیگر هزینه‌های دولت در سال 1397، از دیگر دستگاه‌ها پیشی می‌گیرد. در بودجه پیش‌بینی شده که در مجموع 646 هزار میلیارد ریال بابت کمک به صندوق‌های بازنشستگی کشوری، نیروهای مسلح، سپاه پاسداران، و بنیاد شهید و ایثارگران پرداخت شود. بدین ترتیب سهم کمک به صندوق‌های بازنشستگی در کل بودجه سال 1397 به 3 /27 درصد خواهد رسید. تداوم این روند در آینده‌ای نزدیک بخش اعظم بودجه را خواهد بلعید و فضای مانور برای سیاستگذاری از طریق بودجه را کاملاً از میان خواهد برد.

چشم‌انداز آینده

بودجه پیشنهادی دولت برای سال 1397 بر اساس تداوم روند سال‌های پیشین تهیه شده و اثری از تحول در ساختار هزینه‌های دولت در بودجه پیشنهادی مشاهده نمی‌شود. در سال 1397، کمک به صندوق‌های بازنشستگی با 3 /27 درصد (646 هزار میلیارد ریال) و وزارت آموزش و پرورش با 3 /13 درصد از کل هزینه‌های دولت (315 هزار میلیارد ریال) همچنان از دستگاه‌هایی هستند که بالاترین سهم از بودجه را دریافت می‌کنند. دولت در تغییر این روند نامطلوب هیچ برنامه موثری ندارد. یکی از عوامل تعیین‌کننده سهم بخش‌ها از بودجه دولت در ایران، قدرت نفوذ و چانه‌زنی مدیران و کارکنان این بخش‌ها‌ست. حدود 82 درصد از بودجه دولت صرف پرداخت حقوق و دستمزد افراد شاغل و بازنشسته و سیاست‌های حمایتی می‌شود، که محدود کردن آنها نیز از توان دولت خارج است. بدین ترتیب روند کاهنده سهم بودجه عمرانی همچنان ادامه دارد و با وجود وعده‌های دولت برای افزایش رشد تولید و اشتغال و کاهش نابرابری، دولت ابزاری برای تحقق این وعده‌ها در اختیار ندارد.

سهم هزینه‌های عمرانی از حدود 25 درصد در برنامه عمرانی سوم به کمتر از 17 درصد در برنامه پنجم کاهش یافته است. در زمان افزایش هزینه‌های جاری که خارج از پیش‌بینی قانون بودجه اتفاق می‌افتد، مهم‌ترین راهکار دولت کاستن از هزینه‌های عمرانی است. در شرایط فعلی اقتصاد ایران این امر نتیجه‌ای به جز عمیق‌تر شدن رکود اقتصادی ندارد.

عدم امکان اجرای پروژه‌های عمرانی، به ویژه در مناطق محروم، تشدید نابرابری‌های منطقه‌ای و تشدید نارضایتی در میان اقلیت‌های قومی و مذهبی ساکن در مناطق مرزی محروم (کردها و بلوچ‌ها) را که عمدتاً اهل تسنن هستند به همراه دارد. بنابراین کاهش سهم هزینه‌های عمرانی، در اثر رشد هزینه‌های جاری ممکن است در سال‌های آینده به افزایش هزینه‌های تامین امنیت در مناطق مرزی منجر شود.

عملکرد بودجه در دهه گذشته نشانگر عدم امکان ایجاد تحول در ساختار بودجه از سوی دولت است. فقدان فضا برای سیاستگذاری از طریق بودجه سالانه، بازتاب ناتوانی فزاینده دولت برای کمک به فرآیند توسعه کشور است. به همین جهت برای موفقیت در تحول اساسی بودجه به عزم ملی و تفاهم و هماهنگی میان نهادهای مختلف حاکمیت نیازمند است.

به طور مثال افزایش درآمد دولت از طریق حذف معافیت‌های مالیاتی موسسات بخش عمومی امکان‌پذیر است. از سوی دیگر، برای کاهش هزینه‌های فزاینده دولت نیز حذف بار سنگین نهادهای موازی در عرصه‌های مختلف اقتصادی، فرهنگی و سیاسی از بودجه دولت لازم است (به طور مثال در حال حاضر برای امور فرهنگی حدود ۲۵ دستگاه وجود دارد که از دولت منابع مالی دریافت می‌کنند) و حذف معافیت‌های مالیاتی و نهادهای موازی خارج از اختیارات دولت است و نیازمند تفاهم و هماهنگی میان نهادهای تصمیم‌ساز نظام است.

 افزایش درآمدهای مالیاتی در اثر افزایش تولید در کشور در اثر بهبود فضای کسب‌وکار ممکن خواهد شد که به نوبه خود نیازمند کاهش تنش در عرصه‌های داخلی و روابط بین‌المللی است. کاهش ریسک سرمایه‌گذاری، توقف فرار سرمایه از کشور، جذب سرمایه شرکت‌های خارجی و سرمایه‌های فکری و مالی ایرانیان مقیم خارج برای دستیابی به رشد مستمر تولید و اشتغال و افزایش درآمد مالیاتی دولت ضروری است. با بهبود فضای کسب‌وکار، افزایش درآمد مالیاتی دولت، کاهش کسر بودجه و افزایش بودجه عمرانی، ایفای نقشی توسعه‌ای توسط بودجه سالانه ممکن خواهد شد. به علاوه اجرای پروژه‌های عمرانی، به ویژه در مناطق محروم، با جلب مشارکت مردم محلی، بخش خصوصی، و سرمایه‌های خارجی تسهیل خواهد شد.