بازی سیاسی با بودجه

هرچند بنا به توصیه برخی اقتصاددانان (مانند کینزین‌ها) کسری بودجه در شرایط رکودی (که البته امری مقطعی و غیرمستمر است) توصیه می‌شود، اما کسری بودجه در شرایطی به‌جز آن و به‌خصوص کسری بودجه مزمن اثرات تخریبی بر اقتصاد و جامعه خواهد داشت. کاهش رشد اقتصادی یکی از مهم‌ترین پیامدهای وجود کسری بودجه مزمن است. کاهش رشد اقتصادی نیز به معنای کاهش تولید و افزایش بیکاری است که با تداوم آن خود عوارض اقتصادی و اجتماعی مخربی در پی دارد. کاهش سرمایه‌گذاری‌های دولتی، افزایش طول عمر طرح‌های عمرانی و غیراقتصادی و گران شدن آنها و افزایش تورم از مهم‌ترین پیامدها و آثار کسری بودجه است. اما کسری بودجه در کشور ما ریشه در عواملی مانند مصوبات دولت و مجلس، بیش‌برآورد منابع و مصارف دولت، انتشار بی‌ضابطه اوراق مالی تعهدزا و اجرای طرح‌های پرهزینه‌ای مانند پرداخت یارانه نقدی به مردم و طرح سلامت دارد. کسری بودجه به عنوان یک ابرچالش بر سایر ابرچالش‌ها نیز به انحای مختلف اثرگذار است یا تحت تاثیر آنها قرار دارد.

1- تعریف کسری بودجه

فارغ از تعاریف متعدد برای کسری بودجه، به دو تعریف پرکاربرد از کسری بودجه اکتفا می‌شود.

کسری بودجه از نگاه نظام آماری مالی دولت

در نظام آمارهای مالی دولت (GFS) نتیجه عملیات مالی دولت به شکل ترازهای مختلف نوشته می‌شود که هیچ‌یک به‌تنهایی معادل مفهوم کسری یا مازاد بودجه در مفهوم سنتی آن نیست. ترازهای سه‌گانه آمارهای مالی دولت عبارتند از:

1- تراز عملیاتی: این تراز وضعیت جذب منابع درآمدی و تزریق منابع (هزینه) دولت را در چارچوب مبادلات سالانه نشان می‌دهد.

2- تراز ثروت و دارایی طبیعی و مادی (خالص تملک دارایی‌های سرمایه‌ای): خالص تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تملک دارایی‌های سرمایه‌ای منهای واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مصرف سرمایه ثابت را نشان می‌دهد که دولت به‌طور خالص بر ثروت و دارایی مادی خود اضافه کرده است یا از آن کاسته است.

3- تراز انتقال منابع مالی بین‌نسلی (خالص تملک دارایی‌های مالی): خالص تملک دارایی‌های مالی تفاوت میان واگذاری و تملک دارایی‌های مالی را نشان می‌دهد که اگر خالص ایجاد بدهی با تعهدات مالی از آن کسر شود، تراز انتقال منابع مالی بین نسلی به دست می‌آید. این تراز نشان می‌دهد که دولت به‌طور خالص از منابع مالی نسل‌های آینده برداشت کرده، یا آنکه پس‌اندازهای نسل حاضر را برای استفاده نسل‌های آینده کنار گذاشته است. هرچند در نظام آمارهای مالی دولت بحث کسری بودجه به معنای تعریف کلاسیک آن دیده نمی‌شود، اما با کمی چشم‌پوشی می‌توان تفاوت دو قلم تراز عملیاتی و تراز دارایی‌های سرمایه‌ای را معادل و جایگزین کسری (مازاد) بودجه دانست که از طریق خالص واگذاری دارایی‌های مالی تامین مالی می‌شود.

کسری بودجه غیرنفتی

در کشورهای نفت‌خیز تعریف دیگری تحت عنوان «کسری بودجه غیرنفتی» به کار می‌رود. کسری بودجه غیرنفتی یا غیرمتکی به منبع معادل مجموع منابع نفتی (یا کل منابع طبیعی) و خالص استقراض (یا خالص تملک دارایی‌های مالی) است. معمولاً از تراز اولیه غیرنفتی یا غیرمتکی به منبع طبیعی به‌عنوان مناسب‌ترین روش محاسبه کسری بودجه در کشورهای متکی به منبع (مانند نفت) یاد می‌شود.

2- چه عواملی باعث ایجاد یا تشدید کسری بودجه می‌شود؟

نبود سد قانونی برای ایجاد بدهی یا کسری بودجه و مقید نبودن دولت و مجلس به برقراری انضباط مالی عامل مهمی در ایجاد کسری بودجه دولت است. در قانون اساسی برخی کشورها (مانند آلمان) برای ایجاد بدهی عمومی و کسری بودجه محدودیت وضع شده است. حتی در پیمان‌های منطقه‌ای نیز قواعدی برای برقراری انضباط مالی ایجاد شده است. به‌عنوان مثال در اتحادیه اروپا کل بدهی دولت نسبت به GDP نباید بیشتر از 60 درصد و کسری بودجه دولت نیز نباید بیش از سه درصد GDP باشد (مگر در موارد خاص). اما در هیچ یک از قوانین کشور ما کسری بودجه تعریف نشده و حدود و ضوابط قانونی آن نیز مشخص نیست. به همین خاطر است که در تهیه یا تصویب بودجه سالانه موضوع کسری بودجه و میزان و نحوه تامین مالی آن مورد بحث و بررسی قرار نمی‌گیرد. همین موضوع سبب شده که از کانال‌های مختلف کسری بودجه برای دولت ایجاد و تشدید شود. برخی از این کانال‌ها به شرح زیر است:

2-1- مصوبات مجلس (قانون بودجه، برنامه‌های توسعه، سایر قوانین)

یکی از مهم‌ترین عوامل بروز کسری بودجه برخی مصوبات مجلس به‌ویژه تبصره‌های بودجه‌های سالانه است. به‌عنوان مثال در قانون بودجه سال 1397 می‌توان به این موارد اشاره کرد: دریافت تسهیلات از صندوق توسعه ملی با نرخ سود متعارف برای اراضی سیستان -‌با تامین سهم 15 درصد، فاینانس طرح‌های ریلی توسط صندوق توسعه ملی، دولت موظف است نسبت به تضمین اصل و هزینه‌های تسهیلات حداقل دو میلیارد دلار از تسهیلات خارجی اقدام کند. -‌تضمین بازپرداخت اصل و سود اوراق برای اجرای طرح‌های قطار شهری و حمل‌ونقل شهری و آلودگی هوا به نسبت 50 درصد دولت و 50 درصد شهرداری‌ها- در سال 1397 کلیه مدارس وزارت آموزش‌وپرورش از پرداخت هزینه مصرفی آب، برق و گاز در سقف الگوی مصرف معاف هستند و موارد متعدد دیگر. در موارد فوق که به‌عنوان نمونه اشاره شد، هیچ نرخ سود یا هزینه تسهیلاتی برای سال بعد پیش‌بینی نشده یا برای جبران هزینه‌های تحمیلی بر شرکت‌های دولتی اعتباری در نظر گرفته نشده است. قطعاً برای همه موارد فوق و موارد مشابه صورت‌حساب صادر خواهد شد، درحالی‌که منابعی برای آنها پیش‌بینی نشده است.

برنامه‌های توسعه محمل قانونی دیگری برای ایجاد بار مالی برای دولت است صرف‌نظر از ایراد شکلی برنامه‌ریزی کشور و تهیه برنامه‌های توسعه که به شکل فعلی امری منسوخ‌شده در دنیا محسوب می‌شود و دولت‌ها برنامه‌های بلندمدت خود را در قالب بودجه‌های سنواتی (مانند چارچوب میان‌مدت مخارج-MTEF) تعریف می‌کنند، برنامه‌های توسعه کشور سکویی برای تعریف و ایجاد انواع وظایف برای دستگاه‌های اجرایی و بالطبع ایجاد بار مالی برای دولت است که نه در توان دولت است و نه اصولاً منابعی برای آن پیش‌بینی شده است.

علاوه بر قوانین برنامه‌های توسعه، در تهیه و تصویب برخی قوانین دیگر نیز محاسبه بار مالی آنها از دقت لازم برخوردار نیست. مخصوصاً قوانینی که در حوزه استخدامی و رفاه و تامین اجتماعی تصویب می‌شود به دلیل اثرات بلندمدت آن از دقت لازم در برآورد منابع مورد نیاز برخوردار نیست و بعداً منابع دولت را تحت فشار قرار می‌دهد.

2-2- مصوبات دولت

برخی از مصوبات دولت کانال دیگری برای ایجاد کسری بودجه محسوب می‌شود. نمونه بارز این مصوبات، مصوبات سفرهای استانی آقای احمدی‌نژاد بوده است که در آنها انواع طرح‌ها و پروژه‌های ریزودرشت تعریف می‌شد بدون آنکه قبلاً منابع مالی آن تامین شده باشد.

2-3- بیش‌برآورد منابع و مصارف بودجه

به‌جز تبصره‌های بودجه ساختار منابع و مصارف عمومی نیز با عدم توازن ساختاری مواجه است. به‌طوری‌که هرچه منابع عمومی دولت با بیش‌برآوردی روبه‌رو است، مصارف دولت با کم‌برآوردی همراه است. زیرا دولت برای تراز حسابداری بودجه چاره‌ای جز افزایش صوری منابع و کاهش مصارف ندارد. ناتوانی دولت در برآورد دقیق مصارف دستگاه‌های اجرایی یا کسری‌های قبلی دستگاه‌ها و بدهی‌های آنها به اشخاص حقیقی و حقوقی دیگر، دلیلی است بر آنکه مصارف عمومی دولت از سطح منابع در دسترس آن فزونی یافته و دولت به اجبار برای تراز منابع و مصارف مجبور می‌شود سقف منابع را نیز افزایش دهد. با تصویب بودجه و ابلاغ آن به دستگاه‌های اجرایی، این دستگاه‌ها بر اساس بودجه مصوب خود تعهد ایجاد می‌کنند اما ازآنجاکه منابع به‌طور غیرواقعی بسته شده، دولت با کسری و عدم تحقق منابع روبه‌رو شده و از این‌‌رو اعتبارات مصوب به دستگاه‌ها تخصیص نمی‌یابد. از این‌رو دستگاه‌های اجرایی با کسری اعتبار مواجه می‌شوند. این کسری اعتبار خود به دلیل ادامه آن در سال‌های متوالی به کسری بودجه مزمن تبدیل می‌شود. طرح‌های عمرانی نیز به‌طور مشخص از کانال‌های پرقدرت ایجاد کسری بودجه در کشور است. زیرا این طرح‌ها به دلایل متعدد مانند غیراقتصادی بودن، برآورد اولیه نادرست (در مواردی طرح‌های عمرانی در بودجه سالانه مطابق سیاست «راه بنداز و جا بنداز» تعریف می‌شود یعنی طرحی با اعتباری حدود 50 میلیون تومان تعریف می‌شود، درحالی‌که حداقل اعتبار مورد نیاز آن 20 برابر این مبلغ است مانند جدول شماره 20 قانون بودجه سال‌های اخیر و لایحه بودجه سال 1397)، طولانی شدن، تخصیص اعتبار ناکافی و سوءمدیریت، هزینه‌هایی چند برابر برآورد اولیه به بودجه دولت تحمیل کرده و باعث بروز کسری مزمن بودجه می‌شود. در صورتی که بخواهیم همه طرح‌های عمرانی ملی را در سال 1397 تکمیل کنیم، به اعتباری بیش از 300 هزار میلیارد تومان نیاز داریم. به عبارت دیگر بودجه دولت تنها برای تکمیل طرح‌های عمرانی ملی با حداقل 300 هزار میلیارد تومان کسری مواجه است. البته به مورد فوق بدهی به صندوق‌های تامین اجتماعی، بانک‌ها و نهادها و بنیادهای انقلاب اسلامی را هم باید اضافه کرد که به هریک چند ده‌هزار میلیارد تومان بدهکار است.

2-4- اوراق مالی (اوراق مشارکت و...)

انتشار اوراق مالی یکی از ابزارهای تامین مالی کسری بودجه دولت است اما از آنجا که ضابطه یا سقف مقرر قانونی برای انتشار آنها برای دولت وجود ندارد1، همیشه این امکان وجود داشته که این ابزار خود به اهرمی برای ایجاد کسری بودجه در سال‌های بعد تبدیل شود. زیرا دولت با نپرداختن اصل و سود آن در موعد مقرر سبب افزایش بدهی خود در سال‌های آتی می‌شود. نمونه بارز این وضعیت، انتشار اوراق مشارکت در سال‌های قبل و نپرداختن اصل و سود آن در موعد مقرر است. نتیجه آن نیز بدهی چند ده هزار میلیارد‌تومانی دولت به بانک‌های عامل این اوراق بابت اصل و سود این اوراق بوده است. دولت در سال‌های اخیر نیز برای تامین مالی کسری بودجه خود عمدتاً به انتشار اسناد خزانه اسلامی روی آورده است، زیرا شهرت و اعتبار دولت در بازپرداخت اوراق مالی دیگر (مانند اوراق مشارکت) خدشه‌دار شده است. اما با افزایش حجم این اوراق این نگرانی وجود دارد که سرنوشت این اوراق نیز به سرنوشت اوراق مشارکت دچار شده و بار مالی معتنابه به خزانه دولت تحمیل شود.

2-5- اجرای طرح‌های یارانه‌ها و طرح سلامت

شیب تند نمودار کسری بودجه از سال 1391 به بعد با اجرای طرح‌های پرداخت یارانه نقدی و بیمه سلامت همراه است. جمع‌آوری سالانه بیش از 40 هزار میلیارد تومان از منابع عمومی و توزیع آن میان مردم چیزی جز تحلیل توان مالی بخش عمومی را در پی نداشته است. طرح بیمه سلامت نیز یکی دیگر از طرح‌های پرهزینه دولت در سال‌های اخیر بوده است. اجرای این دو طرح باعث افزایش هزینه‌های دولت و افزایش فاصله منابع و مصارف دولت و در نتیجه افزایش کسری بودجه شده است.

3- پیامدهای کسری بودجه

درباره کسری بودجه و اثر آن بر متغیرهای اقتصادی مطالعات زیادی شده است. تقریباً در همه مطالعات تاثیر منفی و زیان‌بار کسری بودجه بر متغیرهای کلان اقتصادی به اثبات رسیده است. به همین خاطر به‌جز در مقاطع زمانی محدود و شرایط اقتصادی ویژه (مانند رکود) حفظ تراز بودجه دولت توصیه می‌شود.

یکی از مهم‌ترین آثار کسری بودجه مداوم و مستمر کاهش رشد اقتصادی است. کاهش رشد اقتصادی باعث کاهش منابع در دسترس دولت شده و شکاف هرچه بیشتر منابع و مصارف عمومی را در پی دارد که این خود مجدداً به تشدید کسری بودجه دامن می‌زند. همچنین با افزایش کسری بودجه منابع در دسترس دولت محدود شده و در نتیجه اعتبارات کافی به طرح‌های عمرانی مصوب تخصیص نخواهد یافت. این موضوع علاوه بر غیراقتصادی شدن برخی پروژه‌ها به دلیل طولانی شدن زمان خاتمه و بهره‌برداری از آنها، سبب افزایش هزینه تمام‌شده طرح‌ها نیز می‌شود و این موضوع نیز کسری بودجه را بدتر خواهد کرد. اوراق مالی یکی از ابزارهای تامین مالی کسری بودجه محسوب می‌شود اما با ناتوانی دولت در بازپرداخت اصل و سود اوراق، تعهدات مالی دولت افزایش می‌یابد. همین موضوع شکاف میان منابع و مصارف دولت را افزایش داده و کسری بودجه را تشدید می‌کند. چاپ پول نیز به‌عنوان یکی از ابزارهای تامین مالی دولت باعث افزایش تورم و افزایش هزینه تمام‌شده عملیات دولت می‌شود و در نتیجه با افزایش شکاف منابع و مصارف دولت کسری بودجه افزایش می‌یابد. در واقع چرخه معیوبی از تاثیر کسری بودجه بر برخی از عوامل و در نهایت تاثیر پیامدهای این عوامل بر کسری بودجه شکل می‌گیرد (نمودار 2).

4- تاثیر کسری بودجه بر سایر ابرچالش‌ها

اینکه ابرچالش‌های دیگر تا چه حد مستقیماً تحت تاثیر سیاست‌های مالی دولت قرار داشته باشد، به همان اندازه تحت تاثیر کسری بودجه نیز قرار دارند. ابرچالش‌هایی مانند آب و محیط‌زیست یا بیکاری تا آنجایی که مربوط به اجرای طرح‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری دولت است، تحت تاثیر کسری بودجه قرار دارند. زیرا با وجود کسری بودجه، توان مالی دولت در اجرا یا تکمیل طرح‌های عمرانی مربوط محدود می‌شود. از منظر دیگر کسری بودجه می‌تواند اثر منفی بر رشد اقتصادی و در نتیجه تشدید بیکاری داشته باشد. تصویب احکام قانونی در حوزه‌های تامین اجتماعی باعث افزایش هزینه‌های این صندوق‌ها، افزایش بدهی دولت به صندوق‌ها و در نتیجه افزایش کسری بودجه دولت می‌شود. هرچند سوءمدیریت در صندوق‌ها نیز باعث انتقال مشکلات آنها به دولت و تشدید فشار بر منابع عمومی می‌شود. انتشار اوراق مالی تعهدزا و تعویق در بازپرداخت آن و همچنین ایجاد تکالیف برای بانک‌ها و موسسات اعتباری در تبصره‌های بودجه نظام بانکی را با مشکل روبه‌رو می‌کند. کاهش فقر و برقراری عدالت هرچند موضوع مهمی است که تحت تاثیر عوامل متعددی در فضای اقتصادی و اجتماعی کشور قرار دارد اما کسری بودجه مانع از ایفای وظیفه دولت در اجرای برنامه‌های ضد‌فقر به عنوان یکی از وظایف اصلی آن می‌شود.

ابرچالش حکمرانی موضوعی است که تاثیر منفی بر کسری بودجه دولت دارد. زیرا سوء‌مدیریت دولت و سایر نهادهای حکومتی عامل مهمی در بی‌انضباطی مالی دولت و مجموعه حاکمیتی کشور و در نتیجه ایجاد و تشدید کسری بودجه است. سرانجام اینکه تداوم تمام ابرچالش‌های فوق و حل نشدن آنها در مدت‌زمان معقول نارضایتی‌های اجتماعی را در پی خواهد داشت.