خرج بسیار و دخل اندک

شش ابر‌چالش اقتصاد ایران در سال گذشته از سوی مشاور اقتصادی رئیس‌جمهور مطرح شد و در این میان یکی از چالش‌ها موضوع بودجه یا به عبارت دیگر کسری بودجه بوده است. کسری بودجه نیز مانند سایر چالش‌های مطرح‌شده به واسطه استفاده بی‌رویه از منابع ایجاد شده است. هر چند کسری بودجه برای همه دولت‌ها و در همه کشورها همواره یک موضوع مساله‌ساز است، اما این امر برای دولت‌های بدهکار از اهمیت بیشتری برخوردار است.

چرا کسری بودجه مهم است؟

دولت‌ها به طور معمول تمایل زیادی برای خرج کردن دارند. دولت‌ها در تمامی کشورها علاقه‌مند هستند تا با بیشتر خرج کردن مقبولیت بیشتری به دست آورند. اما قیدی که مانع از خرج کردن بی‌رویه دولت‌ها می‌شود، محدودیت منابع است. دولت‌ها تنها یک منبع درآمدی دارند و آن هم درآمدهای مالیاتی است. بنابراین خرج کردن بیشتر به معنای اخذ مالیات بیشتر بوده و نتیجه معکوسی در مقبولیت دولت دارد. محدودیت منابع باعث می‌شود تا دولت‌ها با ایجاد بدهی، سعی در جذب منابع بیشتر برای خرج کردن بیشتر داشته باشند. این بدهی از طریق انتشار اوراق قرضه توسط دولت‌ها تامین می‌شود. به این میزان از مخارج دولت که بیش از هزینه‌های آن است؛ کسری بودجه گفته می‌شود. میزان کسری بودجه و به عبارت دیگر نسبت کسری بودجه به کل منابع بودجه عمومی یا تولید ناخالص داخلی از معیارهای اصلی پایداری یا ثبات مالی است. از این‌روست که به طور معمول کشورها معیارهایی مانند نسبت کسری بودجه به کل بودجه، نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی و‌... را به منظور رصد وضعیت مالی دولت تعیین می‌کنند و فراتر رفتن این نسبت‌ها از معیارهای تعیین‌شده می‌تواند نشانگر بی‌ثباتی مالی در یک دولت و هشدار برای اصلاح امور باشد.

علاوه بر بی‌ثباتی مالی که به واسطه افزایش کسری بودجه دولت ایجاد می‌شود، کسری بودجه و راه‌های تامین آن بر تورم نیز تاثیرگذار است. هرچند تامین مستقیم کسری بودجه از طریق منابع بانک مرکزی (استقراض مستقیم از بانک مرکزی) که پیامدهای تورمی قابل توجهی در پی دارد، دیگر در بین دولت‌ها مرسوم نیست، اما برخی مطالعات نشان می‌دهد تامین مالی کسری بودجه از طریق انتشار اوراق قرضه نیز در نهایت منجر به افزایش عرضه پول توسط بانک مرکزی می‌شود، زیرا دولت برای آنکه اوراق عرضه‌شده دارای جذابیت کافی باشند این اوراق را با قیمت کم و در نتیجه نرخ بهره بالا عرضه می‌کند که موجب افزایش نرخ بهره بازار شده و بانک مرکزی به منظور کنترل نرخ بهره ناچار به افزایش عرضه پول خواهد شد.1 بنابراین بی‌ثباتی مالی و پیامدهای تورمی از جمله نگرانی‌هایی است که در خصوص افزایش بی‌رویه کسری بودجه و فراتر رفتن آن از معیارهای تعیین‌شده عنوان می‌شود.

کسری بودجه در ایران

کسری بودجه در ایران نیز مانند سایر کشورها به دلایلی که در بالا عنوان شد دارای اهمیت است. اما علاوه بر موارد بالا، ویژگی نفتی بودن اقتصاد ایران و همچنین نبود بازارهای مالی پیشرفته برای خرید و فروش اوراق دولتی و همچنین عدم تعیین معیارهایی برای آستانه نسبت‌های بدهی و کسری بودجه دولت، باعث شده است مساله کسری بودجه تبدیل به یکی از شش ابر‌چالش اقتصاد ایران شود.

شفافیت ناکافی بودجه‌ریزی در اقتصاد ایران باعث شده تا محاسبه کسری بودجه به راحتی امکان‌پذیر نباشد و در مطالعات مختلف نیز از روش‌های متفاوتی برای محاسبه کسری بودجه استفاده شده است. هر چند می‌توان کسری بودجه را با کسر مجموع هزینه‌های جاری و تملک دارایی‌های مالی از درآمدهای دولت (درآمد مالیاتی + سایر درآمدها) محاسبه کرد اما آنچه محل بحث است میزان نفت در بودجه است که با وجود آنکه مقدار درآمدهای نفتی از درآمد دولت حذف شده اما سهم نفت در بودجه بسیار بیشتر از رقم درآمدهای نفتی است که در قانون بودجه ذکر می‌شود، استفاده از صندوق توسعه ملی، مالیات عملکرد نفت، سود علی‌الحساب سهم دولت از ارزش نفت خام تولیدی، مالیات و سود سهام معوقه شرکت نفت و‌... از جمله درآمدهای نفتی است که در روش بودجه‌ریزی فعلی به عنوان بخشی از درآمدهای غیرنفتی لحاظ شده و باعث غیردقیق شدن سهم نفت در بودجه و میزان کسری بودجه می‌شود. علاوه بر آن، در سال‌های اخیر دولت بخش عظیمی از منابع مورد نظر خود را از طریق استقراض از شبکه بانکی تامین کرده است که این بخش از بدهی‌های دولت در هیچ‌کدام از قسمت‌های بودجه به طور شفاف مشخص نشده و اصلاً در محاسبه کسری بودجه لحاظ نمی‌شود. بنابراین رقم کسری بودجه محاسبه‌شده رقم چندان دقیقی نیست. نسبت کسری بودجه به تولید ناخالص داخلی یکی از معیارهای سنجش وضعیت کسری بودجه است، این نسبت در سال 2017 برای کشورهای OECD (تنها برای کشورهایی که کسری داشته‌اند) به طور متوسط 2 /2 درصد بوده است. در نمودار 1 این نسبت برای طی سال‌های 1383 تا 1395 برای ایران نشان داده شده که به طور متوسط 07 /6 درصد طی این بازه زمانی بوده است.

کسری بودجه و بحران محدودیت منابع

آنچه در خصوص کسری بودجه از اهمیت بالایی برخوردار است، روش تامین کسری بودجه است. در ایران وجود درآمدهای نفتی باعث شده تا دولت علاوه بر درآمدهای مالیاتی، از درآمدهای نفتی نیز برخوردار بوده و بخش قابل توجهی از کسری بودجه با درآمدهای نفتی تامین شود. با این حال همان‌طور که اشاره شد، استفاده بی‌رویه از منابع در بخش بودجه‌ای نیز باعث تبدیل این بخش به یکی از چالش‌های اقتصاد ایران شده است به طوری که رشد قابل توجه بودجه و هزینه‌های بودجه عمومی باعث شده تا درآمدهای نفتی به‌تنهایی کفاف کسری بودجه را ندهد و دولت از سایر منابع برای تامین کسری بودجه استفاده کند. با این حال حتی دولت در استفاده از سایر منابع که در ادامه به آن اشاره خواهد شد نیز زیاده‌روی کرده و تامین کسری بودجه در اقتصاد ایران در حال حاضر تبدیل به یک مساله شده است. منابع تامین کسری بودجه در سال‌های اخیر به صورت زیر بوده است.

1- نفت 

برخوردار بودن دولت از منابع نفتی باعث شده تا دولت‌ها در اقتصاد ایران نفت را به‌عنوان بخشی از درآمدهای خود تلقی کرده و آن را به‌عنوان کسری بودجه لحاظ نکنند. با این حال قید محدودیت منابع باعث شده است تا منابع نفتی نیز به‌تنهایی نتواند کسری بودجه را پوشش دهد. افزایش مصرف داخلی از نفت خام و گاز طبیعی و سایر فرآورده‌های نفتی باعث کاهش درآمد دولت از محل صادرات نفت خام و گاز طبیعی شده که در کنار رشد هزینه‌های جاری (به قیمت‌های حقیقی) چالش کسری بودجه و نیاز به استفاده از سایر منابع برای تامین نیازهای بودجه‌ای را ایجاد کرده است.

در حقیقت آنچه در خصوص استفاده از منابع نفتی باید رخ می‌داد، همان روش واریز منابع نفتی به حساب ذخیره ارزی یا صندوق توسعه ملی و تعیین یک قاعده مالی است تا استفاده بی‌رویه از منابع نفتی صورت نگرفته و از این منابع برای آیندگان نیز استفاده شود.

پیش از این اشاره شد که کسری بودجه ارتباط مستقیمی با تورم دارد که شدت این ارتباط بستگی به شیوه تامین کسری بودجه دارد. تامین کسری از طریق نفت به طور مستقیم منجر به افزایش پایه پولی می‌شود. زیرا ارز حاصل از صادرات نفت خام توسط بانک مرکزی به ریال تبدیل می‌شود که افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی و در نتیجه افزایش پایه پولی و تورم را در پی دارد.

2- اوراق مشارکت یا واگذاری دارایی‌های مالی

روش مرسوم و اصلی‌ترین منبع دولت‌ها برای تامین کسری بودجه انتشار اوراق خزانه که به منظور تامین نیازهای بودجه‌ای طراحی‌ شده، است. تا چندی پیش وجود منابع نفتی دولت را از انتشار اوراق مشارکت بی‌نیاز کرده بود، اما کاهش درآمدهای نفتی و رشد بودجه باعث شده تا سهم واگذاری دارایی‌های مالی (که بخش عمده آن را در سال‌های اخیر اوراق مشارکت تشکیل می‌دهد) از منابع بودجه عمومی طی سال‌های اخیر افزایش یابد. به نظر می‌رسد دولت در استفاده از اوراق مشارکت به عنوان منبعی برای تامین نیازهای بودجه‌ای نیز زیاده‌روی کرده است. در حالی که هنوز بازار قابل قبولی برای اوراق مشارکت دولتی شکل نگرفته بود، انواع اوراق مشارکت دولتی به بازار عرضه شد که برای مقابله با عدم اقبال عمومی به اوراق، نرخ‌های بالا برای این اوراق در نظر گرفته شد. نرخ بالای اوراق مشارکت دولتی عرضه‌شده در بازار، بر کندی روند کاهش نرخ سود بانکی افزوده و می‌افزاید. این فرآیند همان‌طور که در ابتدای این متن توضیح داده شد منجر به افزایش عرضه پول توسط بانک مرکزی (به منظور کنترل نرخ بهره در بازار) خواهد شد و آثار تورمی در پی خواهد داشت.

3- استقراض از بانک‌ها

هرچند کسری بودجه دولت به طور مستقیم از منابع بانکی تامین نمی‌شود، اما در قوانین بودجه سنواتی در موارد متعددی بر استفاده از منابع بانکی تاکید شده که باعث افزایش بی‌رویه بدهی دولت به بانک‌ها شده است. نگاهی به روند بدهی دولت به بانک‌ها و بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی نشان می‌دهد که همزمان با افزایش بدهی دولت به بانک‌ها، بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی نیز افزایش یافته که نشان می‌دهد بدهی دولت به بانک‌ها در نهایت تبدیل به بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی می‌شود. افزایش شدید بدهی دولت به بانک‌ها و به دنبال آن بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی نشان می‌دهد که دولت در استفاده از این منبع (منابع بانکی) نیز بی‌رویه عمل کرده است.  حجم منابع تکلیفی به بانک‌ها در قالب قوانین بودجه سنواتی (تا پیش از قانون بودجه سال 1395) به حدی است که بر اساس محاسبات انجام‌شده در برخی از سال‌ها تا 30 درصد پایه پولی سال گذشته است. یعنی در صورتی که تنها پایه پولی از این محل رشد کند، تکلیف دولت به بانک‌های عامل منجر به رشد 30‌درصدی پایه پولی می‌شود. نمودار2 که از مطالعه صورت‌گرفته در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی استخراج ‌شده نشان می‌دهد تکالیفی که با عناوین مختلف مانند استفاده از منابع بانک مرکزی (سلطه سیاست مالی بر سیاست پولی)، استفاده از منابع بانک‌های عامل با مقدار مشخص و استفاده ریالی از منابع صندوق توسعه ملی، به شبکه بانکی کشور اعمال شده، در صورت تحقق می‌تواند طی سال‌های مختلف منجر به رشد قابل توجه پایه پولی شود.

چرا کسری بودجه دولت نگران‌کننده شده است؟

همان‌طور که اشاره شد، تمامی دولت‌ها دارای کسری بودجه هستند، اما اینکه چرا در ایران موضوع کسری بودجه دولت نگران‌کننده شده است، به دلیل استفاده بی‌رویه از منابع تامین‌کننده کسری بودجه و نبود منبعی مطمئن برای تامین نیازهای بودجه‌ای کشور است به طوری که به نظر می‌رسد کسری بودجه دولت تنها با یک واسطه از طریق منابع بانک مرکزی تامین می‌شود که تورم‌زاست و علاوه بر آن پایداری مالی را با مشکل مواجه کرده است.  نفت به‌عنوان منبعی برای تامین کسری بودجه دارای محدودیت بوده و افزایش نیاز داخلی به تولیدات نفتی، درآمد کشور از محل صادرات نفت خام را کاهش داده است و به نظر می‌رسد این منبع در آینده امکان توانایی برآورد کردن نیازهای بودجه‌ای را ندارد. اوراق مشارکت دولتی اگرچه صحیح‌ترین شیوه تامین کسری بودجه است، اما عملکرد دولت طی دو سال اخیر که استفاده از آنها به طور جدی مطرح شده چندان رضایت‌بخش نبوده است. در حالی که هنوز معیاری برای نسبت بدهی دولت به کل منابع بودجه یا تولید ناخالص داخلی تعیین نشده تا دولت در قوانین بودجه به آن پایبند باشد، انتشار اوراق مشارکت بودجه‌ای شدت گرفته است. علاوه بر آن نرخ سود تعیین‌شده برای اوراق مشارکت دولتی (20 و 5 /20) موجب اختلال در فرآیند کاهش نرخ سود بانکی می‌شود. استفاده بی‌رویه دولت از منابع بانکی در حال حاضر تبدیل به یکی از بزرگ‌ترین معضلات نظام بانکی شده است. دولت بزرگ‌ترین بدهکار شبکه بانکی است و این موضوع ترازنامه بانک‌ها را با مشکل اساسی مواجه کرده و از طرف دیگر افزایش قابل توجه بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی را در پی داشته که خود منجر به افزایش پایه پولی و تورم می‌شود.

بنابراین کسری بودجه دولت در درجه اول به واسطه استفاده بی‌رویه از منابع و در درجه دوم به علت اثرگذاری مستقیم آن بر تورم، تبدیل به یک مساله نگران‌کننده و یکی از چالش‌های اساسی اقتصاد ایران شده است.

کسری بودجه چه آسیبی به دیگر ابرچالش‌های کشور خواهد زد؟

6 ابر‌چالشی که از سوی مشاور اقتصادی رئیس‌جمهور از آن نام برده شده عبارتند از بحران منابع آب، مسائل زیست‌محیطی، صندوق بازنشستگی، بودجه دولت، نظام بانکی و بیکاری. باید توجه داشت که رفتار دولت به‌عنوان سیاستگذار و مجری سیاست‌های اقتصادی بر تمامی این شش ابر‌چالش اثرگذار است. افزایش کسری بودجه دولت و نبود منبعی برای تامین کسری بودجه موجب به تاخیر افتادن یا عدم اجرای هرگونه سیاستی برای مقابله با بحران آب و مسائل زیست‌محیطی می‌شود. همچنین بدهی دولت به صندوق‌های بازنشستگی از مهم‌ترین عوامل ورشکستگی این صندوق‌ها بوده و در صورتی که چالش کسری بودجه دولت حل نشود، دولت توان بازپرداخت بدهی‌های خود به این صندوق‌ها را ندارد. همان‌طور که اشاره شد، شبکه بانکی بیشترین آسیب را از منظر تکالیف بودجه‌ای به منابع شبکه بانکی دیده است. تکلیف به بانک‌ها برای اعطای تسهیلات به دولت یا به بخش خصوصی (با ضمانت دولتی) موجب روند روزافزون بدهی دولت به بانک‌ها شده و سهم دارایی‌های مسموم (اصل و سود طلب بانک‌ها از دولت) از دارایی‌های بانکی را افزایش داده که بخش قابل توجهی از وضعیت امروز شبکه بانکی ناشی از همین تکالیف دولتی است.

جمع‌بندی

با توجه به موارد عنوان‌شده، به نظر می‌رسد تنها راه رویارویی با ابر‌چالش بودجه و مشکل کسری بودجه، شناسایی منبعی مطمئن برای تامین نیازهای بودجه‌ای دولت است. در این راستا اولاً لازم است تا محدودیتی برای استفاده از دو منبع نفت و منابع بانکی برای دولت اعمال شود. در خصوص منبع نفت الزام دولت برای پیروی از قاعده مالی تعیین‌شده که سهم بودجه و صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی را تعیین می‌کند ضروری است. همچنین لازم است تا به موجب مواد قانونی، اعمال هرگونه تکلیف به بانک‌ها در قوانین بودجه سنواتی ممنوع شود. در مرحله دوم باید سازوکار استفاده دولت از اوراق مشارکت دولتی به عنوان تنها منبع تامین کسری بودجه تعیین شود. در این راستا لازم است تا معیار نسبت‌های بدهی تعیین ‌شده و این نسبت‌ها توسط نهادهای ناظر به صورت روزانه رصد شود. در این مرحله شفافیت از اهمیت بالایی برخوردار است، به طوری که لازم است تا میزان اوراق مشارکت منتشرشده به‌صورت آنلاین گزارش شود تا امکان نظارت فراهم باشد. دولت باید به موجب مواد قانونی ملزم به پایبندی به معیارهای تعیین‌شده بدهی باشد. با این حال شایان ذکر است که پیش از همه باید دولت به درک صحیح از این چالش برسد. تا زمانی که سیاستگذار موضوع توجه اساسی به کسری بودجه و استفاده بی‌رویه از منابع تامین کسری بودجه و همچنین نبود منبع مطمئنی از نیازهای بودجه‌ای را به‌عنوان یک ابر چالش اقتصاد ایران درک نکند، هرگونه الزام قانونی و اصلاحات اساسی راه به جایی نخواهد برد.