اصلاح ماندگار

  ابراهیم علیزاده: 29 آذرماه امسال زلزله‌ای به بزرگی 2 /5 ریشتر تهران را لرزاند. دقایقی بعد مردم سراسیمه به خیابان‌ها و پارک‌ها پناه بردند. در میان سرگردانی مردم تشکیل صف‌های انبوه در جایگاه‌های بنزین نیز قابل توجه بود. وضعیت به گونه‌ای شد که در اولین ساعات آخرین روز پاییز سخنگوی شرکت پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی رسماً اعلام کرد هیچ کمبود سوختی در جایگاه‌ها وجود ندارد و مردم آرامش خود را حفظ کنند و نیازی به هجوم به پمپ‌بنزین‌ها نیست.

اما هجوم به پمپ‌بنزین‌ها تنها پس از وقوع زلزله نیست. اقتصاد ایران هر بار که اصلاح قیمتی را در بخش بنزین تجربه کرده، شاهد چنین صف‌های طویلی بوده است. اواخر آذرماه هفت سال پیش نیز پس از آنکه رئیس دولت دهم با حضور در یک برنامه تلویزیونی رسماً آغاز اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها را اعلام کرد، مردم به سمت جایگاه‌های بنزین هجوم بردند. سه روز مانده به آغاز زمستان سال 1389 اعلام شد از فردا قیمت بنزین سهمیه‌ای از 100 به 400 تومان و قیمت بنزین آزاد از 400 به 700 تومان افزایش می‌یابد. همین خبر کافی بود تا تعدادی از مردم صف‌های طویل بنزین تشکیل دهند.

پیش از آن نیز اقتصاد ایران تجربه مشابهی در سال 1386 داشت؛ تجربه‌ای که شاید شدت واکنش مردم نسبت به تجارب دیگر تندتر بود. سه‌شنبه پنجم تیرماه آن سال دقایقی پس از اعلام آغاز رسمی تغییرات قیمت بنزین هجوم به جایگاه‌های پمپ بنزین با حوادث دیگری نیز همراه شد. در ساعات آغازین شروع این طرح رئیس وقت انجمن صنفی جایگاه‌داران در گفت‌وگو با شانا اعلام کرد: «از نیمه‌شب سه‌شنبه تا بامداد چهارشنبه، متاسفانه در چند جایگاه شهر تهران شاهد درگیری و آتش‌سوزی بودیم.» ناصر رئیسی‌فر توضیح داده بود: «به دلیل عدم اطلاع مردم از چگونگی اجرای قانون سهمیه‌بندی، از ساعت ۲۱ سه‌شنبه و با اعلام خبر آغاز سهمیه‌بندی، با هجوم بی‌سابقه مردم به جایگاه‌ها مواجه شدیم که در برخی موارد متاسفانه درگیری به وجود آمد. بنزین به میزان کافی در تمام جایگاه‌ها وجود دارد و مردم بر اساس سهمیه در نظر گرفته‌شده می‌توانند سوخت‌گیری کنند و هیچ نگرانی از این بابت وجود ندارد.»

جز این دو تجربه در دهه اخیر، در سال 1393 نیز مردم شاهد چنین اتفاقی بودند. اما این بار مراجعه به جایگاه‌های بنزین مانند سال‌های 1386 و 1389 نبود. در این سال قیمت بنزین آزاد از 700 به هزار تومان و قیمت بنزین سهمیه‌ای از 400 به 700 تومان افزایش یافت. موضوع قابل توجه آن است که با وجود یکسان بودن اهداف این اصلاحات اما هر بار پس از اصلاح به دلیل محقق نشدن هدف، اصلاحی دیگر رخ داده است. طبق قانون هدفمندی یارانه‌ها که در سال 1389 کلید خورده بود، قیمت فروش داخلی بنزین به تدریج تا پایان برنامه پنجم توسعه نباید کمتر از 90 درصد قیمت تحویل روی کشتی (فوب) در خلیج‌فارس می‌شد. اما در عمل سال‌های برنامه پنجم هم به اتمام رسید و آنچه باید اتفاق می‌افتاد، نیفتاد. اما چرا سیاستگذاران مجبور به اصلاحات پی‌درپی می‌شوند و معمولاً این اصلاح آنها منتج به نتیجه نمی‌شود؟

 از نگاه تعدادی از اقتصاددانان شاید علت این بوده که هیچ‌گاه فرمول قیمت بنزین اصلاح نشده و فقط قیمت مطلق بنزین تغییر یافته این در حالی است که یک اصلاح قیمت واقعی، باید مبتنی بر یک فرمول پایدار باشد. پویا ناظران، سعید اسلامی‌بیدگلی، علیرضا توکلی‌کاشی، علیرضا ساعدی، امیر کرمانی، سیدعلی مدنی‌زاده و امین محسنی‌چراغلو در سه سرمقاله‌ای که سه روز پایانی بهمن‌ماه امسال در روزنامه دنیای اقتصاد منتشر و در آن برای پایداری اصلاح قیمت بنزین پیشنهادی را مطرح کرده‌اند، نوشته‌اند: «مراسم چند سال یک‌بار اصلاح قیمت بنزین در ایران، ناشی از یک اشتباه در قیمت‌گذاری است: قیمت ثابت.»

گام اول؛ شناورسازی قیمت بنزین

از نگاه این اقتصاددانان، «دلیل ناپایداری اصلاح قیمت طی سال‌های گذشته، عدم پذیرش شناورسازی قیمت بنزین بوده است. در حالی که قیمت جهانی بنزین و نرخ دلار هر دو شناور است، ابلاغ نرخ ثابت برای بنزین، مانند ابلاغ نرخ ثابت برای ارز مبادله‌ای، ناپایدار بوده و از اساس نادرست است. تورم -‌و برخی دیگر عوامل‌- موجب افزایش نرخ دلار می‌شود. دست‌کم به‌خاطر رشد نرخ دلار، هر سطحی از قیمت که برای بنزین تعیین شود، یک روزی قیمت یارانه‌ای خواهد شد.» به اعتقاد آنها، شناورسازی قیمت بنزین باید روزانه باشد نه سالانه. با این فرمول می‌توان امیدوار بود از این روش اقتصاد ایران دیگر با یک جهش ناگهانی سالانه یا چندساله مواجه نشود. این اقتصاددانان نوشته‌اند: «نوسان قیمت روزانه و بین‌المللی بنزین عموماً زیر یک درصد  است، اما نوسان سالانه آن ممکن است بیش از ۲۰ درصد باشد. همین‌طور نوسان روزانه دلار هم عموماً زیر یک درصد است درحالی‌که نوسان سالانه بیش از ۳۰ درصد را نیز تجربه کرده است. از این حیث، شناورسازی روزانه منجر به نوسانات نیم‌درصدی و یک‌درصدی خواهد شد.» اما این پیشنهاد شناورسازی قیمت بنزین تنها به‌عنوان مقدمه اصلاح پایدار قیمت بنزین است. آنها هرچند معتقدند برای خروج از چرخه بی‌پایان اصلاح قیمت بنزین، ابتدا باید قیمت بنزین را شناور و سپس اقدام به حذف یارانه‌ها کرد اما تاکید دارند برخلاف برخی تجربیات گذشته، حذف یارانه باید تدریجی رخ دهد نه ناگهانی تا عوارض اقتصادی و اجتماعی حذف یارانه حداقل باشد. کم‌هزینه و پایدار بودن اصلاح قیمت بنزین از موارد مورد تاکید طراحان این پیشنهاد است. از نگاه این اقتصاددانان پنج مساله در قیمت بنزین مورد اهمیت است:

1- قیمت بنزین شناور باشد.

2- در بلندمدت قیمت بنزین یارانه‌ای نباشد.

3- حذف یارانه به‌تدریج و پیش‌بینی‌پذیر صورت گیرد.

4- حذف یارانه بنزین نه‌تنها به دهک‌های محروم فشار نیاورد بلکه به بودجه آنها کمک کند.

5- با ظرفیت‌های بازار امروز ایران متناسب باشد.

به واسطه همین پنج مساله می‌توان پیش‌بینی کرد که در ادامه پیشنهاد آنها چه مواردی مطرح هستند؛ حذف یارانه‌ها در بخش سوخت و توزیع آن بین اقشار محروم.

گام دوم؛ حذف یارانه‌ها

پس از شناورسازی روزانه قیمت بنزین به‌عنوان مقدمه اصلاح پایدار قیمت، گام دومی که هفت اقتصاددان طراح این پیشنهاد مطرح کرده‌اند حذف تدریجی یارانه بنزین است. این در حالی است که در تمام اصلاحاتی که تاکنون در حوزه حامل‌های انرژی انجام‌شده هیچ‌کدام در نهایت نتوانسته منجر به حذف یارانه از این بخش شود. آن‌طور که وزیر نفت 11 بهمن‌ماه امسال اعلام کرده، بر اساس مطالعاتی که انجام شده و با احتساب قیمت‌های فعلی نفت خام، به طور متوسط سالانه ۴۵ تا ۵۰ میلیارد دلار یارانه سوخت در کشور پرداخت می‌شود که این یارانه، تهدیدی برای اقتصاد ایران است. بیژن زنگنه شش روز بعد نیز هنگام سخنرانی در تفاهمنامه شرکت بهینه‌سازی مصرف سوخت و شهرداری تهران، آمار قابل توجهی از شدت مصرف انرژی در ایران داد. طبق اعلام او، مصرف سوخت در ایران معادل پنج میلیون و ۵۰۰ هزار بشکه نفت در روز است که این میزان مصرف با توجه به جمعیت و تولید ناخالص داخلی کشور، ایران را به یکی از پرمصرف‌ترین کشورهای جهان در حوزه انرژی تبدیل کرده است. هوشنگ فلاحتیان، معاون وزیر نیرو در امور برق و انرژی، هم 27 تیرماه امسال آمار داده بود: «شدت مصرف انرژی در ایران سه برابر متوسط جهان و نسبت به بعضی کشورهای توسعه‌یافته صنعتی بیش از 10 برابر است.» از نگاه خیلی از کارشناسان دو مولفه سوخت ارزان و مصرف بالای سوخت در ایران بی‌ارتباط با هم نیستند و میل به مصرف انرژی در ایران آنقدر بالاست که سیاستگذاران ایرانی را همیشه مجبور به برنامه‌ریزی برای کاهش آن کرده اما تاکنون موفقیت چشمگیری در این زمینه به دست نیاورده‌اند. حتی در اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها هم که سیاستگذاران هدف کاهش مصرف را دنبال می‌کردند این هدف محقق نشد. اول بهمن‌ماه سه سال پیش، نصرت‌الله سیفی، مدیرعامل شرکت بهینه‌سازی مصرف سوخت، به شانا گفته بود: «دولت گذشته قصد داشت با استفاده از ابزار هدفمندی یارانه‌ها، افزایش مصرف انرژی در بخش خانگی و صنایع را کاهش دهد اما به دلیل شرایط جامعه مصرف کاهش نیافت.‌» آخرین آمارهای رسمی اعلام‌شده (توسط شرکت پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی) درباره مصرف بنزین نیز نشان می‌دهد که در سال 1389 یعنی زمان آغاز تغییرات قیمتی بنزین به بهانه اجرای هدفمندی یارانه‌ها میزان مصرف بنزین بیش از 61 میلیون لیتر در روز بوده که در سال 95 این میزان مصرف به بیش از 73 میلیون لیتر رسیده است.

در واقع دقیقاً در همین دوره اجرای هدفمندسازی یارانه‌ها میزان مصرف بنزین حدود 20 درصد افزایش یافته است؛ آماری که نشان می‌دهد با وجود اصلاح قیمت در بخش بنزین اما اصلاحی در بخش میزان مصرف رخ نداده و با توجه به‌شدت گرفتن میزان مصرف در ایران میزان یارانه در بخش سوخت نیز رقم قابل توجهی شده و در مجموع حوزه انرژی به بیش از 40 میلیارد دلار رسیده است. اما چگونه اقتصاد ایران می‌تواند از این تله رها شود؟

اقتصاددانان طراح پیشنهاد جدید سوختی در تشریح پیشنهاد خود با تاکید بر حذف تدریجی نه ناگهانی یارانه بنزین عنوان کرده‌اند که اصلاح قیمت بنزین باید هم پایدار و هم کم‌هزینه باشد. آنها با بیان مثالی توضیح داده‌اند: «قیمت جهانی عمده‌فروشی بنزین لیتری ۵۰ سنت است. اگر دلار آزاد چهار هزار تومان بود، بنزین می‌شد لیتری دو هزار تومان. پیشنهاد این است که در سه ماه آغازین برنامه، دولت بنزین را به قیمت ۵۰ درصد قیمت آن روز در بازار بین‌المللی، در اختیار مصرف‌کننده قرار دهد. این یعنی فروش بنزین به جایگاه به نصف قیمت بین‌المللی منهای کارمزد جایگاه‌دار، تا نهایتاً به نصف قیمت بین‌المللی به دست مصرف‌کننده برسد. با توجه به نوسانات قیمت جهانی بنزین، در این راهکار یک روز قیمت بنزین ۱۰۰۰ تومان خواهد بود، روز بعد شاید ۱۰۰۷ تومان بشود و شاید روز دیگر ۹۹۵ تومان. تا اینجا قیمت شناور است اما واقعی نیست چراکه یارانه دارد. پس از سه ماه تطبیق یافتن جامعه با قیمت شناور، نیم‌درصد از یارانه حذف می‌شود تا بنزین به قیمت 5 /50 درصد قیمت بین‌المللی عرضه شود. با کاهش تدریجی و هفتگی یارانه، بعد از حدود دو سال، یارانه آن به‌طور کامل حذف شده و نرخ عرضه بنزین در جایگاه‌ها متناسب با قیمت‌های جهانی خواهد شد.»

گام سوم؛ بازتوزیع یارانه

بازتوزیع مستقیم یارانه بنزین به دهک‌های میانی و محروم و اعطای تسهیلات به بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های مربوط به تولید و توزیع بنزین نیز گام سوم پیشنهاد اقتصاددانانی است که با طرح پیشنهاد خود به دنبال «واقعی‌سازی پایدار» قیمت بنزین هستند. آنها سومین گام این پیشنهاد را به چه دلیل مطرح کرده‌اند؟ به‌زعم این اقتصاددانان، اگرچه سهم یارانه بنزین از کل هزینه‌های دهک‌های نیازمند بیشتر از سهم یارانه بنزین از کل مخارج دهک‌های ثروتمند است، اما بهره دهک‌های ثروتمند از یارانه بنزین بیشتر است چراکه مصرف بنزین‌شان بیشتر است. آنها معتقدند از آنجا که سهم مطلق دهک‌های محروم از یارانه انرژی کمتر است، بازتوزیع مستقیم یارانه بنزین، به دهک‌های میانی و محروم کمک شایانی می‌کند. طبق این پیشنهاد،‌ «به منظور توزیع عادلانه‌تر یارانه نقدی میان اقشار مختلف جامعه، بخشی از این یارانه به‌صورت مستقیم، ولی غیریکسان، به‌صورت تابعی از ثروت و درآمد، توزیع شود. در این حالت، دهک‌هایی که به یارانه نیازمندند سهم بیشتری از یارانه خواهند برد. با متناسب شدن یارانه نقدی با درآمد افراد، تفاوت فاحشی که امروز بین دریافت یا عدم دریافت یارانه نقدی وجود دارد از بین می‌رود و یارانه پرداختی به افراد مختلف تبدیل به یک طیف پیوسته می‌شود.» بر اساس این پیشنهاد با کاهش یارانه بنزین، هر روز درآمد ناشی از فروش بنزین، مازاد بر ۵۰ درصد قیمت بین‌المللی به صندوقی واریز خواهد شد و می‌تواند بخشی از عواید این صندوق، به‌صورت یارانه نقدی، میان مردم توزیع شود و بخشی به‌صورت تسهیلات در زیرساخت‌های مربوط به تولید و توزیع بنزین از سوی بخش خصوصی سرمایه‌گذاری شود.

این اقتصاددانان پس از طرح این پیشنهاد خود پنج فایده برای این پیشنهاد برشمرده‌اند؛ اول جلوگیری از جهش قیمتی شدید بنزین در آینده، دوم از بین بردن قاچاق سوخت، سوم تقلیل اثر رکود تورمی ناشی از اصلاح قیمتی به بخش‌های اقتصادی، چهارم حمایت از دهک‌های کم‌درآمد جامعه و در نهایت با واقعی شدن قیمت سوخت، یکسری فعالیت‌های تولیدی که خروجی آنها کم‌ارزش‌تر از ورودی آنها است توجیه اقتصادی خود را از دست می‌دهند و به این شکل، اسراف در اقتصاد کم می‌شود تا جامعه ثروتمند شود. اما این نسخه اقتصاددانان چقدر عملی است و چرا در اقتصاد ایران تاکنون سراغ اصلاح فرمول نرخ سوخت نرفته‌اند؟ آیا می‌توان امیدوار به اجرای نسخه‌ای در اقتصاد ایران بود که در نهایت واقعی‌سازی پایدار قیمت بنزین را محقق کند؟