ردپای ذی‌نفعان
چرا اصلاح ساختار بودجه به نتیجه نمی‌رسد؟
اصلاح ساختار بودجه موضوعی است که برای چندین دهه روی میز سیاستگذاری بوده اما ظاهراً به نتیجه مطلوبی نرسیده است. به نظر می‌رسد دلیل این موضوع عدم تبیین درست مساله باشد.
وظیفه دولت‌ها در حالت متعارف عرضه کالاها و خدمات عمومی مورد تقاضای جامعه (نظیر تامین امنیت، آموزش، بهداشت و خدمات شهری، تنظیم روابط خارجی، حفاظت از محیط زیست، سیاستگذاری برای رشد اقتصادی و حفظ یا توسعه اشتغال، کمک به ارتقای رقابت‌پذیری اقتصاد داخلی در عرصه‌های بین‌المللی و...) و انجام پرداخت‌های انتقالی برای بهبود توزیع درآمد است. بودجه دولت، تصویر و ساختار مالی عرضه کالاها و خدمات عمومی مورد تقاضای جامعه و همچنین اعطای یارانه‌هاست.
مشکل اصلی بودجه
مشکل اصلی بودجه در اقتصاد ایران این است که اگر فرض کنیم دولت باید 100 واحد کالا و خدمت عمومی عرضه کند اول، دولت فقط 75 واحد کالا و خدمت عمومی ارائه می‌کند که از این 75 واحد نیز بخش قابل توجهی مورد تقاضای جامعه نیست و دوم، دولت برای عرضه همین 75 واحد کالا و خدمت عمومی معادل تولید 100 واحد از آن هزینه می‌کند (توجه شود که این عددها از دقت کافی برخوردار نیست و صرفاً برای نشان دادن تصویر کلان تقریبی از وضع موجود سیاست مالی دولت از آن استفاده شده است). در ارتباط با اعطای یارانه نیز، این کار به بدترین شیوه ممکن انجام می‌گیرد به گونه‌ای که اول، تقریباً به همه جامعه تعلق می‌گیرد و دوم، کسانی که استحقاق کمتری دارند یارانه بیشتری به آنها تعلق می‌گیرد.
ساختار بودجه
این ساختار بودجه به پشتوانه رانت نفت متولد شده و توانسته است برای نیم‌قرن دوام بیاورد اگرنه چنین ساختاری اساساً شکل نمی‌گرفت و اگر هم شکل می‌گرفت دوام نمی‌آورد. ساختار موجود بودجه طی زمان ذی‌نفعان گسترده و جدی پیدا کرده که تمام زندگی خود را بر اساس همین ساختار شکل داده و تنظیم کرده‌اند. وقتی از ذی‌نفعان بودجه صحبت می‌شود منظور لزوماً مقامات و افراد بانفوذ و کارمندان دولت و... نیست بلکه ذی‌نفعان ساختار موجود بودجه کشور آحاد مردم اعم از طبقات فرودست، متوسط و ثروتمند در کسب‌وکارها و حوزه‌های گوناگون دیگر هم هست.
همان‌طور که بیان شد عرضه ناکافی کالاها و خدمات عمومی با هزینه تولیدی که تنه‌به‌تنه هزینه تولید عرضه کافی از آن نوع کالاها و خدمات می‌زند و اصابت نادرست یارانه‌های پرداختی مشکل اصلی بودجه در اقتصاد ایران است که به پشتوانه تزریق چند‌دهه‌ای دلارهای نفتی به بودجه امکان وقوع یافته و تداوم پیدا کرده است. بنابراین وقتی از اصلاح ساختار بودجه صحبت می‌شود قاعدتاً باید هدف این باشد که ساختار منابع و مصارف بودجه به گونه‌ای اصلاح شود که:
1- عرضه آن بخش از کالاها و خدمات عمومی که تولید می‌شود اما مورد تقاضای جامعه نیست متوقف و با سایر کالاها و خدمات مورد تقاضای جامعه جایگزین شود.
2- هزینه تولید کالاها و خدمات عمومی مورد تقاضای جامعه که در حال حاضر عرضه می‌شود به شدت کاهش یابد.
3- شیوه اعطای یارانه به‌گونه‌ای اصلاح شود که یارانه پرداختی فقط به نیازمندان واقعی اصابت کند.
4- اگر شرایط اقتصادی مهیا بود کیفیت ارائه کالاها و خدمات عمومی مورد تقاضای جامعه ارتقا یابد.
نکته مهم و قابل توجه دیگر در ارتباط با اصلاح ساختار بودجه مربوط به منابع تامین کسری بودجه است. چون مشکل تحریم وجود دارد و دسترسی به درآمدهای نفتی سخت شده خیلی‌ها بحث کاهش هزینه‌ها و افزایش مالیات و فروش اوراق مالی را مطرح می‌کنند. اشکال این راهکارها در این است که به موضوع هزینه-فایده بودجه توجه نمی‌کنند. وقتی منابع بودجه از محل نفت تامین می‌شود در عمل هزینه-فایده آن اهمیت چندانی در ذهن سیاستگذار نخواهد داشت چون بخش مهمی از منابع بودجه نوعی رانت است. هزینه به بازار رساندن نفت نسبت به رانتی که ایجاد می‌کند بسیار ناچیز است از این رو بازدهی داشتن یا نداشتن مصرف منابع حاصل از آن مشکل چندانی ایجاد نمی‌کند یعنی بدون دردسر می‌توان آن را هدر داد. اما وقتی نفت در میان نباشد بازدهی هزینه‌های دولت به امر سیاستگذاری بسیار مهمی تبدیل خواهد شد. اگر منابع بودجه از محل مالیات‌ها یا فروش اوراق مالی تامین شود هزینه-فایده بودجه امر بسیار بااهمیتی خواهد بود چون در این حالت هزینه‌های دولت باید حداقل معادل خود، بازدهی داشته باشد اگرنه دولت و اقتصاد در نهایت با چالش و بن‌بست و عدم تعادل‌های جدی مواجه خواهد شد.
با توجه به آنچه بیان شد مشکل بودجه در ایران بالا بودن هزینه‌های دولت نیست بلکه مشکل اصلی بازدهی و بهره‌وری اندک همین بودجه موجود است. بنابراین ساختار و ترکیب تخصیص منابع بودجه باید تغییر کند نه اینکه از اندازه آن کاسته شود. اتفاقاً اندازه بودجه دولت در ایران به مفهومی که در ابتدای یادداشت بیان شد و البته بدون در نظر گرفتن یارانه‌های انرژی، چندان بالا نیست و کم و بیش در ردیف کشورهای دارای دولت‌های کوچک جای می‌گیرد.
مخالفت با اصلاح
اگر اصلاح ساختار بودجه با چنین رویکردی دنبال شود روشن است که به احتمال زیاد با مخالفت سرسختانه ذی‌نفعان پرشمار این رانت عظیم که از طریق مسیرهای سه‌گانه بیان‌شده آن‌هم نه برای چند سال بلکه برای چند دهه، توزیع می‌شود مواجه خواهد شد. از این‌رو طبیعی است که سیاستمداران حاضر نباشند هزینه سنگین چنین اصلاحی را بپردازند. در چند دهه اخیر عموم سیاستمداران با گرایش‌های مختلف اقتصادی تا قبل از مسوولیت گرفتن با ادبیات گوناگون ساختار بودجه را به باد انتقاد گرفته و قول اصلاح آن را داده‌اند اما در عمل گام مهمی در این زمینه نتوانسته‌اند بردارند.
جمع‌بندی
بنابراین موضوع اصلاح ساختار بودجه در اقتصاد ایران بیش از آنکه یک موضوع فنی و اقتصادی باشد یک موضوع سیاسی است و نیاز به تصمیم‌گیری سیاسی دارد وگرنه جنبه‌های فنی و اقتصادی آن چندان پیچیده نیست. به عبارت دیگر عدم پیشرفت مطلوب پروژه اصلاح ساختار بودجه در ایران به جهت فقدان دانش و مهارت فنی نزد نهادهای مربوط نیست بلکه به جهت عدم تصمیم‌گیری سیاسی در این مورد در قوای مقننه و مجریه است.
