بودجه برای همه انقباضی نیست

بودجه یک تصویر دقیق از شرایط سیاسی و اجتماعی یک جامعه است. علاوه بر نشان دادن تراز بودن خرج و درآمد یک مجموعه، تصویری جامعه‌شناختی از مجموعه‌های تحت تسلط آن نیز نمایش می‌دهد. بودجه دولت ایران، در این سال‌ها همیشه محل بحث بوده و همه برای تراز کردن آن، شعارهای زیادی می‌دهند. اما تغییر روسای دولت‌ها، تفاوتی را در نگرش اقتصادی آنها و عملکرد اقتصادی‌شان نشان نمی‌دهد. این یعنی مشکلات حل نمی‌شود و هر سال با یک رویکرد اشتباه و ثابت، مشکلات تکرار می‌شوند. اهداف سیاسی در این سال‌ها جای خود را محکم‌تر کرده و بی‌توجه به شرایط درآمدی دولت، سهم خود را از منابع بودجه دریافت می‌کند. اما آیا بودجه باید با همین هدف باشد؟ آیا اولویت با این اهداف است یا باید مردم و معیشت آنها اصل باشد؟ برای اصل قرار دادن «مردم» دولت باید چگونه تصمیم بگیرد و بودجه به چه نحو طرح‌ریزی شود؟ برای پاسخ به این سوالات و بررسی منطق تصمیم‌گیری‌های سیاستگذار در رابطه با بودجه، گفت‌وگویی را با موسی غنی‌نژاد انجام دادیم.

♦♦♦

‌ دو ماموریت اصلی برای بودجه تعریف کرده‌اند: کمک به افزایش رشد اقتصادی و برقراری یا حفظ ثبات اقتصادی. البته بودجه محملی برای به بار نشستن شعارهای انتخاباتی و اهداف سیاسی تهیه‌کنندگان آن نیز هست. دولت سیزدهم با شعار «دولتی مردمی برای ایران قوی» و تحقق عدالت، سکان قدرت را در دست گرفت. بودجه ۱۴۰۱ اولین بودجه این دولت است و نشان می‌دهد سکانداران آن چه در سر دارند. تا اینجا متوجه شدیم که بودجه ۱۴۰۱ هم کاملاً اهداف سیاسی دارد و قرار نیست مرهمی بر زخم‌های مردم باشد. چرا بودجه‌های ما نه‌تنها نمی‌توانند کمکی به رشد و برقراری ثبات اقتصادی کنند که قادر به عرضه کالای عمومی و کاهش فقر نیز نیستند؟

برای پاسخ به این سوال، لازم است مقدمه‌ای در مورد بودجه مطرح شود و در ادامه به مسائل بودجه در ایران بپردازیم. از نظر شخصی و دیدگاه من، بودجه خوب، بودجه‌ای است که کمترین باشد؛ یعنی بودجه که برای دولت به صورت درآمد برگرفته از مردم و خرج آن برای خود مردم تعریف می‌شود، فرآیندی است که دولت از پولی که صاحب آن نیست، برای دیگری خرج می‌کند؛ هزینه‌کننده صاحب درآمد نیست و درآمد دیگری را هزینه می‌کند. وقتی به اصول کلی اقتصاد نگاه کنید متوجه می‌شوید که هیچ کسی برای درآمد یا ثروت دیگری نگرانی ندارد تا آن را به درستی هزینه کند. به طور خلاصه افراد از ثروت دیگران راحت‌تر ولخرجی می‌کنند. بنابراین بودجه خوب به نظر من، بودجه‌ای است که کمترین میزان ممکن باشد. البته بعضی از مکتب‌ها بر این عقیده هستند که دولت باید در بیشتر امور ورود کند و خرج‌ها را بر عهده بگیرد که من دیگر به این مسائل تئوریک وارد نمی‌شوم. اما اگر بخواهیم وارد بحث ایران شویم، باید توجه کرد که مدت‌های طولانی، نزدیک به نیم‌قرن، اصول اولیه اقتصاد در زمینه‌های مبانی رعایت نمی‌شود. زمانی که در اوایل دهه ۵۰، درآمدهای نفتی رشد قابل‌توجهی کرد، به کلی دیدگاه سیاستمدارها به اقتصاد تبدیل به دیدگاه ابزاری شد و نظرات کارشناس‌های اقتصادی داخل کشور که عمدتاً در بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه مشغول بودند، به حاشیه رفت و تحت‌الشعاع تصمیم‌ها و هدف‌های سیاسی قرار گرفت. از همان دهه ۵۰ رفته‌رفته نقش دولت پررنگ‌تر می‌شود و روابط بازار تحت تاثیر این اهداف قرار می‌گیرد، یارانه‌های متنوع دولتی سر برمی‌آورند و مداخلات دولت مثل قیمت‌گذاری دستوری برای مبارزه با تورم دنبال می‌شود. این مساله در بودجه نیز خود را نشان می‌دهد. وقتی درآمدهای آسان‌یاب نفتی دولت افزایش می‌یابد، تمایل صاحبان قدرت و دولتمردان برای هزینه کردن بیشتر افزایش می‌یابد. این درآمدها در رژیم سابق آسان‌یاب بود اما بعد از انقلاب در مقاطعی دشواری‌هایی مثل تحریم ایجاد می‌شود اما در مجموع به دلیل نیاز جهانی به نفت، همچنان جریان آن برقرار می‌ماند. در این تمایل به خرج بیشتر از سوی سیاستمداران انگیزه برای کسب محبوبیت بیشتر در میان مردم نیز وجود دارد. به همین دلیل است که دولت‌ها بودجه را محملی کرده‌اند که شعارهای انتخاباتی خود را بر آن پیاده کنند؛ درآمدی حاصل شده که بابت آن زحمت زیادی کشیده نشده، وقتی سیاستمدارها به آن دسترسی پیدا می‌کنند، در خرج کردن آن، مسابقه‌ای را شروع می‌کنند تا وعده‌های بیشتری بدهند و مردم را راضی‌تر کنند. اما در شرایط فعلی، که بودجه ۱۴۰۱ مطرح است تحریم‌ها پس از حدود ۱۰ سال و تشدید کم‌سابقه آنها طی سه سال گذشته، اقتصاد را به اوج فرسودگی خود رسانده است. درآمدهای نفتی مدت زیادی است که کاهش پیدا کرده و ما نسبت به سال‌های گذشته، در پایین‌ترین سطح ممکن قرار گرفته‌ایم. عملاً دولت روی فروش نفت نمی‌تواند چندان حساب باز کند، در حالی که همچنان عادت او بر سر جای خود باقی است: وعده دادن بر اساس درآمدهای آسان‌یاب نفتی. این وعده‌ها در هر دولتی پابرجاست، مثلاً همین دولت فعلی نیز با وعده‌هایی مثل ساخت یک میلیون مسکن این شیوه را رها نکرده ‌است. زمانی که منابع مالی این وعده‌ها به صورت دقیق مشخص و مطرح نشود ممکن است این مسائل شرایط بسیار خطرناکی را رقم بزند. درآمد دولت در شرایط فعلی کاهش پیدا کرده، اما وعده‌ها و خرج‌کردها همچنان به قوت خود باقی است، این یعنی دامن زدن به کسری بودجه و تورم فزاینده. گرفتاری بزرگ اقتصاد ایران تورم است و ریشه مهم آن، بودجه‌های برنامه‌ریزی‌شده است که در نهایت توام با کسری چشمگیری بوده است. کسری بودجه دولت را مجبور به استقراض از بانک مرکزی می‌کند و باعث بالا رفتن پایه پولی می‌شود و نقدینگی افزایش می‌یابد که در نهایت به صورت تورم شتابنده زندگی مردم را متاثر می‌کند. بزرگ‌ترین مشکل مردم نیز پایین آمدن قدرت خرید به علت این تورم‌های مداوم و فزاینده است؛ شرایط زندگی مردم نسبت به ۱۰ تا ۱۵ سال گذشته، به شدت سخت‌تر شده و فقر در جامعه گسترش یافته ‌است. مسائل بودجه را در این چارچوب باید تحلیل کرد. بودجه مناسبی که این دولت در شرایط فعلی می‌توانست برای سال ۱۴۰۱ ایران در نظر بگیرد، بودجه‌ای بود که کمترین کسری را داشته باشد و تامین کسری از منابع غیرتورم‌زا یعنی بازار بدهی و اوراق قرضه تامین شود؛ چیزی که متاسفانه ما در این بودجه نمی‌بینیم.

‌ بعضی از اقتصاددانان با توجه به جزئیات بودجه، بودجه ۱۴۰۱ را یکی از انقباضی‌ترین بودجه‌های سال‌های اخیر می‌دانند. به‌خصوص در قیاس با تورم، وضعیت آن را در صورت تحقق مثبت ارزیابی می‌کنند. به نظر شما آیا امکان تحقق وجود دارد؟ آیا بودجه وضعیت انقباضی دارد؟

من دقیق و به صورت کامل این ادعا را بررسی نکرده‌ام اما برای این سوال می‌توانم از جنبه دیگری پاسخ روشنی ارائه دهم. بر فرض اینکه بودجه انقباضی باشد، در همین بودجه نهادهایی مثل صداوسیما هستند که سهم آنها رشد قابل‌توجهی دارد که بسیار بیشتر از تورم است یعنی بودجه این نهادهای خاص انبساطی است. توجه کنید که سازمان صداوسیما موقعیت انحصاری دارد و قاعدتاً باید خود درآمد‌زایی کند و بالقوه با توجه به موقعیت خود می‌تواند بسیار درآمد‌زا باشد اما عملاً به شدت ناکارآمد است و همه‌ساله دچار کسری بودجه‌ای است که به بودجه عمومی دولت منتقل و تحمیل می‌شود. این سازمان برای مثال حق پخش بازی‌های فوتبال را هم پرداخت نمی‌کند و باشگاه‌های ورزشی را نیز با مشکلات مالی مواجه می‌کند که ناگزیر به نهادها یا شرکت‌های دولتی متوسل می‌شوند؛ در حالی که در دنیا بخش مهمی از درآمد باشگاه‌ها از همین حق پخش تلویزیونی است. این یک مثال بود، نهادهای فرهنگی دیگر نیز شرایط مشابهی دارند. این مشکلات در اکثر این نهادها وجود دارد. نهادهایی که در تولید نقش موثری ندارند اما بودجه‌های آنها هر سال حتی بیشتر از تورم افزایش پیدا می‌کند. به نظر می‌رسد به طور کلی بیشترین سهم از بودجه فعلی نصیب نهادهایی شده ‌است که در شکل‌گیری دولت فعلی نقش داشتند؛ این مساله توجیه اقتصادی ندارد و کمکی به اقتصاد نمی‌کند. در وضعیت کمبود درآمدها اگر منابع اصلی بودجه صرف هزینه‌های عمرانی دولت یا صرف هزینه‌های آموزش و پرورش شود تا حدی قابل توجیه است؛ اما این خرج‌ها سهم نهادهای تبلیغی شده ‌است که نقشی در رونق اقتصادی ندارند. بنابراین بودجه برای همه انقباضی نیست. متولیان این بودجه قائل به وجود کسری نیستند؛ با عملیات حسابداری، ناترازی‌های بودجه را پوشش داده‌اند که کار صادقانه و درستی نیست. شرایط درآمدی و هزینه‌ها مشخص است که در نهایت چه اتفاقی قرار است رخ دهد. جبران این کسری احتمالاً قرار است نهایتاً از محل استقراض مستقیم یا غیر‌مستقیم از بانک مرکزی رخ دهد که به صورت بی‌صدا از جیب مردم برداشته می‌شود. نکته بعد عدم توجه کافی به اوراق قرضه است که دولت باید آن را ساماندهی کند. به نظر بنده عمده کسری از اوراق قرضه باید تامین شود و البته فروش دارایی‌های دولت نیز در این مسیر می‌تواند کمک کند.

‌جوزف شومپیتر معتقد بود هیچ چیز به اندازه بودجه نمی‌تواند تصویری واقعی از وضعیت سیاسی و اجتماعی یک کشور را ترسیم کند. اگر بر پایه این نظر شومپیتر بخواهیم وضعیت کشور را با بودجه بسنجیم، بودجه ۱۴۰۱ چه تصویری را ارائه می‌کند؟

این صحبت بسیار داهیانه و مهم است؛ بودجه نه‌تنها نشان‌دهنده شرایط اقتصادی بخش عمومی و دولت است، بلکه تصویر اقتصاد سیاسی و از آن فراتر اهداف سیاسی و ایدئولوژی حاکم بر آن را نشان می‌دهد. بررسی همین بودجه و مقایسه با بودجه‌های قبلی نشان می‌دهد که روند فزاینده سهم کدام نهادها بیشتر از رشد تورم بوده است. با این بررسی به پیام اصلی بودجه می‌توان پی برد و فهمید کدام نهادها و سازمان‌ها در این شرایط به منابع دسترسی بیشتری دارند. نقش اینها در زمینه اقتصاد نیز مشخص می‌کند چه نتایجی بر بودجه سال آینده مترتب خواهد بود. بنابراین با بررسی دقیق‌تر بودجه و ارقام آن، می‌توانیم به عمق حرف شومپیتر برسیم؛ ایدئولوژی حاکم و اهداف سیاسی بودجه مشخص می‌شود.

‌ چه خطرهایی از ناحیه بودجه اقتصاد ما را تهدید می‌کند؟

تورم؛ قطعاً تورم مهم‌ترین خطری است که در بودجه ما را تهدید می‌کند. این بودجه تورم‌زا خواهد بود، چیزی که من در سطور آن می‌بینم، صرف نظر از اهداف سیاسی که در مسیر اقتصادی قرار ندارد، پیش‌بینی‌های درآمدی مثل فروش اموال دولت به صورت کامل تحقق پیدا نخواهد کرد و تامین مالی از طریق اوراق قرضه نیز چشمگیر نخواهد بود؛ بنابراین تنها روشی که دست دولت را در این زمینه خواهد گرفت، منابع بانک مرکزی خواهد بود که نهایت آن را همه می‌دانیم. این دسترسی به منابع می‌تواند مستقیم یا غیرمستقیم صورت بگیرد، اما در کلیت آن تفاوتی نیست؛ ممکن است برخی شعارهایی مبنی بر استقلال بانک مرکزی بدهند اما حتی استقراض دولت از بانک‌ها یا شرکت‌های دولتی یا برداشت از منابع صندوق توسعه ملی در نهایت، همان اثر را بر افزایش نقدینگی می‌گذارد. به این ترتیب کسری بودجه به سیستم بانکی تحمیل می‌شود و در ادامه به صورت تورم دامن مردم را می‌گیرد. با این شرایط بودجه، ناگزیرم بگویم اگر اتفاق خاصی نیفتد این تورم آزار‌دهنده و خطرناک کنترل نخواهد شد. باید در نظر داشت، دولت مدعی است که کسری بودجه ندارد، اما نکته مهم این است که کسری بودجه وجود دارد ولی به صورت پنهان؛ باید توجه کرد که دارایی‌ها و قسمت درآمدی چقدر امکان تحقق دارد و میزان استفاده از نظام بانکی به چه اندازه است. در این قسمت است که تاکید من روی استفاده بیشتر از منابع اوراق قرضه است؛ چراکه امکان تحقق بخش‌های دیگر درآمدی پایین است و باید هشدار داد که از منابع مالی بانک‌ها نیز نباید استفاده کرد. اوراق نیز محدودیت‌هایی دارد که باید بیشتر روی آن صحبت کرد، اما درباره شرایط بودجه ۱۴۰۱ می‌توان گفت که هرچه مقدار آن افزایش یابد، فشار تورمی تحمیل‌شده به سیستم بانکی و مردم کمتر خواهد بود.

‌ به نظر شما شرایط مذاکرات به چه شکل پیش خواهد رفت؟ آیا توافقی حاصل خواهد شد؟ می‌توان امیدوار بود که از کانال توافق، اوضاع بودجه بهتر شود؟

من به طور کلی آدم خوش‌بینی هستم و خودم را موظف می‌دانم که بدبین نباشم؛ اما به این معنی نیست که واقع‌بینی را کنار بگذارم. دولت فعلی حدود شش ماه را به دلیل شعارهایی که داده بود، تلف کرد و فرصت را از دست داد. اما احساس من این است که در نهایت توافقی صورت خواهد گرفت؛ این که در چه سطح و چه جزئیاتی این توافق رخ خواهد داد نمی‌دانم اما به نظرم در چارچوب برجام توافق جدیدی شکل خواهد گرفت. این توافق می‌تواند به شرایط آینده کمک کند، اگر در سطح بالایی توافق رخ دهد، دولت می‌تواند از آزادسازی منابع خود در خارج و فروش نفت استفاده کند. انتظارات به آینده نیز مثبت خواهد شد و اثر خود را بر تورم و نرخ ارز خواهد گذاشت. مجموعه این موارد به دولت در جهت کاهش کسری بودجه هم می‌تواند کمک کند. امیدواریم این اتفاق بیفتد.

‌ بودجه در ایران خرج چه اولویت‌هایی می‌شود؟ با اولویت سیاستمداران یا نیازهای مردم؟ آیا این شرایط به نفع مردم است؟ راه برون‌رفت از این شرایط چیست؟

این مساله در عین سادگی، راه‌حل بسیار سختی دارد. وادار کردن دولت‌ها برای حرکت در امتداد مسیر منطقی مبتنی بر علم بسیار دشوار است. مشکلی که در این زمینه وجود دارد، «پوپولیسم» است؛ وقتی که شعار یک میلیون مسکن داده می‌شود، تحقق بخشیدن به آن به سادگی ممکن نیست و شرایط آن نیز به درستی بررسی نشده‌ است. چه‌بسا موارد متعددی از این شعارها نیز در گذشته داده ‌شده اما نتایج مورد انتظار را به بار نیاورده است. این همان داستان کشیدن عکس مار است. اکثریت مردم حوصله خواندن گزارش کارشناسی را ندارند و از شعارهای پوپولیستی خوش‌شان می‌آید. البته عده‌ای هم هستند که به دلیل قوی‌تر شدن جریان ایدئولوژیک در حیطه سیاست داخلی، بر سر کار آمده و برای این عده این شعارهای پوپولیستی اولویت دارد. در صحبت‌های خود از «مردم» صحبت می‌کنند در حالی که نمی‌گویند کدام مردم؟ کارمندهای دولت؟ معلم‌ها؟ افرادی که حقوق ثابت دارند؟ اگر این موارد است یک دولت مردمی چگونه می‌تواند به آنها کمک کند؟ با افزایش درآمد اسمی آنها که نمی‌توان مشکلات آنها را حل کرد، باید تورم را کنترل کرد؛ مساله نوشتن و کشیدن عکس مار به این صورت است. خدمت به مردم باید در تراز بودجه مشخص شود تا کسری ایجاد نشود و در ادامه تورم کنترل شود، هدف نخست باید به این صورت باشد. مردمی‌ترین سیاست یک دولت در هر کشور، پایین ‌آوردن تورم است. بخشی از «مردم» که در این شرایط باید به آنها توجه کرد، آنهایی هستند که دستمزد ثابتی دارند، برای حفظ کیفیت معیشت آنها باید تورم را مهار کرد. بنابراین باید تورم را هدف نخست قرار داد. اما زمانی‌که این صحبت‌ها را با پوپولیست‌ها مطرح می‌کنید، شعار اعلان جنگ با تورم را می‌دهند اما سازمان حمایت را برای جلوگیری از گران‌فروشی بسیج می‌کنند، این یعنی همان عوام‌فریبی. سازمان حمایت یا سازمان تعزیرات که این همه سال فعال مایشا بوده‌اند هیچ‌گاه نتوانسته‌اند تورم یا سطح عمومی قیمت‌ها را کنترل کنند. دقت کنید سخن از پایین آوردن سطح عمومی قیمت‌هاست نه فقط یک یا چند کالا که با ضرب و زور اداری و پلیسی برای مدت کوتاهی پایین نگه داشته شود. اما متاسفانه عده‌ای همچنان منتظرند تا با ورود دولت، جلوی گران‌فروشی گرفته شود؛ این تمایل دولت را هم به این سمت سوق می‌دهد که با دادن شعارهای این‌چنینی، سیاستگذاری را به نمایش‌های میدانی بی‌سرانجام تقلیل دهد. خلط میان گران‌فروشی و تورم یعنی بالا رفتن سطح عمومی قیمت‌ها از شگردهای سیاستمداران بی‌سواد یا پوپولیست است. یکی از مسوولان نهادهای اقتصادی چند وقت پیش اظهارنظر کرده بود که برای مبارزه با تورم، از این پس، به جای ثبت قیمت مصرف‌کننده بر روی کالاها، قیمت تمام‌شده کالا (قیمت تولیدکننده) را ثبت کنیم. واقعاً نمی‌دانم در واکنش به این اظهارنظر چه باید گفت.

‌ بودجه مناسب وضعیت فعلی اقتصاد ایران چه ویژگی‌هایی باید داشته باشد؟

من به ابتدای صحبت برمی‌گردم، بهترین بودجه، بودجه‌ای است که کمترین میزان ممکن باشد. ما در شرایطی قرار گرفته‌ایم که اقتصاد ملی با بودجه‌های بزرگ سر‌و‌کار دارد و دولت نقش پررنگی در اقتصاد بازی می‌کند که هزینه‌های آن برای مردم بسیار زیاد است. علاوه بر این، بخش دولتی به شدت ناکارآمد است و این موجب اتلاف گسترده منابع می‌شود. پیشنهاد من برای شرایط فعلی این است که هزینه‌های غیرضروری در بیشترین حد ممکن کم شود؛ هزینه غیرضروری ناظر بر بودجه نهادهایی است که در اقتصاد تاثیر مثبتی ندارد. مساله عاجل و مهم دیگر در شرایط کنونی تامین کسری بودجه از منابع غیر‌تورم‌زاست. همچنان‌که پیش از این اشاره کردم دولت باید حداکثر استفاده ممکن از اوراق قرضه را در دستور کار قرار دهد. تاکید می‌کنم با تکیه به دستاوردهای علم اقتصاد باید برای مسائل اقتصادی کشور از جمله کسری بودجه چاره‌جویی کرد. این بهترین خدمت به مردم است.