خانه کاغذی
چگونه تسلط مالی دولت، استقلال بانک مرکزی را خدشه‌دار کرده است؟
استقلال بانک مرکزی به معنای آزادی عمل سیاستگذاران پولی در جهت نیل به اهداف سیاستی خود فارغ از اعمال نفوذ مستقیم یا غیرمستقیم سیاستمداران شامل دولت، مجلس و سایر ساختارهای سیاستی صاحب قدرت است. با این حال در بررسی درجه استقلال بانک مرکزی معمولاً بیشترین درجه اهمیت به استقلال بانک مرکزی از دولت (قوه مجریه) داده می‌شود. بانک مرکزی نقش و کارکردهای متعددی را براساس قوانین مرجع یک کشور بر عهده دارد که از متداول‌ترین آنها می‌توان به سیاستگذاری پولی، ارزی، مدیریت نظام تسویه و پرداخت، نظارت بر عملکرد شبکه بانکی و ایفای نقش آخرین وام‌دهنده (LOLR) اشاره کرد. استقلال بانک مرکزی از آن جهت اهمیت دارد که پس از مشخص شدن شفاف و اولویت‌دار وظایف بانک مرکزی در قوانین مرجع می‌توان از بانک مرکزی انتظار پاسخگویی نسبت به عملکردش را داشت. این انتظار شامل پاسخگویی به نهادهای ناظر بر بانک مرکزی طبق قوانین و مهم‌تر از آن پاسخگویی به همه آحاد کشور می‌شود.
در طول زمان وظایف و کارکردهای متعددی برای بانک مرکزی در کشورهای مختلف در نظر گرفته شده است. با این حال وظیفه اصلی که اکثر کشورهای جهان در قوانین مرجع خود برای این نهاد منظور کرده‌اند، حفظ ثبات قیمت‌ها (کنترل تورم) به عنوان زمینه‌ساز رشد اقتصادی در بلندمدت و حفظ قدرت خرید مردم است. هرچند پس از بحران‌های اخیر مالی در سطح جهان، وظیفه ثبات مالی نیز به عنوان هدفی هم‌عرض و لازمه ثبات قیمت‌ها برای بانک‌های مرکزی در نظر گرفته می‌شود. با این حال معمولاً کمک به رشد اقتصادی نیز در رتبه‌ای پایین‌تر و پس از حصول اطمینان از عدم تخطی از وظیفه اصلی بانک مرکزی (ثبات قیمت‌ها) به عنوان هدف دیگر مورد توجه قرار دارد. بنابر آنچه گفته شد، یکی از مهم‌ترین جنبه‌های استقلال بانک مرکزی، درجه آزادی است که در قوانین مرجع بانکداری مرکزی به این نهاد برای رسیدن به اهداف تعیین‌شده داده می‌شود که می‌توان آن را استقلال قانونی نامید. باید توجه داشت که داشتن استقلال قانونی تضمین‌کننده استقلال عملی و واقعی نهاد مذکور نیست و در صورت عدم پایبندی سایر قوا (به ویژه دولت) به قوانین مرجع، می‌تواند در عمل به تاثیرپذیری شدید این نهاد از تصمیمات سایر نهادهای سیاستی بینجامد.
مشکل اصلی در زمینه حفظ استقلال بانک مرکزی، ناسازگاری احتمالی بین اهداف دولت یعنی ایجاد رشد اقتصادی و کاهش نرخ بیکاری در کوتاه‌مدت و هدف بانک مرکزی برای حفظ ثبات قیمت‌ها در بلندمدت است. به عبارت دیگر دولت برای کسب اعتبار و رضایت و آرای مردم همواره تمایل به افزایش هزینه‌کرد خود دارد و این در حالی است که درآمدهای دولت به دلایل مختلف با محدودیت‌های متعدد روبه‌رو است. ساده‌ترین راهکار دولت برای گریز از کسری بودجه حاصل‌شده، رجوع دولت به منابع بانک مرکزی (پایه پولی) یا منابع شبکه بانکی کشور است. بنابراین دولت همواره تمایل دارد کسری بودجه خود را از طریق افزایش بدهی خود به بانک مرکزی یا به بانک‌ها (که بعداً به شکل بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی نمود می‌یابد) پوشش بدهد که در نهایت به رشد پایه پولی و نقدینگی منجر شده و باعث افزایش تورم می‌شود. هرچند این مسیر کم‌هزینه‌ترین روش جبران کسری بودجه برای دولت است، لیکن معنی آن کاهش ارزش پول کشور (به معنای افت قدرت خرید مردم) و به عبارتی اخذ مالیات تورمی از همه افراد جامعه است. این دقیقاً مخالف هدف اصلی بانک مرکزی است و از این‌رو درجه استقلال بانک مرکزی تعیین می‌کند که این نهاد تا چه حد می‌تواند در مقابل خواسته‌های (دستورات) دولت مقاومت کند تا توان پاسخگویی به نهادهای ناظر و مردم را داشته باشد.
قانون ناظر بر بانک مرکزی در ایران، قانون پولی و بانکی کشور (1351) است که تاکنون با تغییرات اندکی همراه شده است. مطابق این قانون، ارکان اصلی بانک مرکزی ایران شامل مجمع عمومی، شورای پول و اعتبار، هیات عامل، هیات نظارت اندوخته اسکناس و هیات نظار است. بررسی مهم‌ترین این ارکان (از منظر کارآمدی سیاستگذاری پولی) یعنی مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار و نحوه تعیین رئیس بانک مرکزی نشان‌دهنده تسلط بالای دولت بر ارکان این نهاد است. قبل از مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام در آبان 1393، رئیس بانک مرکزی به پیشنهاد رئیس‌جمهور و بعد از تایید مجمع عمومی بانک مرکزی و با حکم رئیس‌جمهور منصوب می‌شد. بعد از مصوبه مذکور، رئیس بانک مرکزی به پیشنهاد وزیر اقتصاد و بعد از تصویب هیات دولت، با تایید و حکم رئیس‌جمهور منصوب می‌شود. این موضوع به خوبی آزادی عمل دولت را برای انتخاب یک فرد غیرمستقل و همسو نشان می‌دهد. همچنین، با اینکه در مورد مدت ریاست، نحوه و فرآیند عزل رئیس بانک مرکزی در قانون پولی و بانکی (1351) سکوت شده بود لیکن در مصوبه مذکور این موارد (هرچند کاملاً مبهم) لحاظ شده است. بر این اساس، رئیس بانک مرکزی به پیشنهاد رئیس‌جمهور و بعد از تصویب دوسوم اعضای هیات دولت با حکم رئیس‌جمهور عزل می‌شود. بنابراین رئیس بانک مرکزی همواره به علت نگرانی از عزل شدن توسط دولت چاره‌ای جز اجرای دقیق دستورات دولت که معمولاً ناسازگار با هدف حفظ ثبات قیمتی این نهاد است ندارد. نکته اینجاست که «عدم توانایی یا کوتاهی در انجام وظایف قانونی یا در تحقق اهداف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» به عنوان ضابطه عزل عنوان شده است، در حالی که نه در قانون پولی و بانکی (1351) و نه سایر قوانین مرتبط، حفظ ثبات قیمتی به عنوان هدف اصلی و اولویت‌دار بانک مرکزی درج نشده است و وظایفی دیگر به آن محول شده است.
در متن این قانون، چندین هدف (بعضاً ناسازگار) بدون اولویت‌بندی که حتی شامل هدف اصلی یعنی ثبات قیمتی نیز نیستند ذکر شده است. به همین دلیل شأن بانک مرکزی در حد اجراکننده دستورات دولت و بانکدار دولت تنزل یافته است و شأن سیاستگذاری پولی عملاً از آن سلب شده است. هرچند شورای پول و اعتبار به عنوان یکی از ارکان اصلی بانک مرکزی (نزدیک‌ترین رکن به نقش سیاستگذاری پولی بانک مرکزی) در نظر گرفته شده ولی نگاهی به ترکیب اعضای آن نشان می‌دهد که اکثر قریب به اتفاق آنها یا از اعضای دولت هستند یا با تایید رئیس‌جمهور و هیات دولت منصوب شده‌اند. بدیهی است که در این حالت تصمیمات شورای مذکور نه در راستای حفظ ثبات قیمتی و کنترل تورم بلکه در راستای زمینه‌سازی برای اجرای تصمیمات دولت برای نیل به اهداف کوتاه‌مدتش خواهد بود.
فارغ از نگاه قانونی، تسلط مالی دولت بر سیاست پولی بانک مرکزی نیز استقلال عملی بانک مرکزی را خدشه‌دار کرده است. از دلایل اصلی این امر می‌توان به وابستگی بالای بودجه کشور به درآمدهای نفتی و تحمیل تکالیف متعدد به بانک مرکزی (و بانک‌ها) در قوانین بودجه سنواتی و سایر قوانین اشاره کرد. به عبارت دیگر حتی اگر به بانک مرکزی استقلال قانونی بالایی هم اعطا شود، ورود درآمدهای نفتی به کشور و نوسانات آن بر متغیرهای مدنظر سیاستگذار پولی اثر جدی گذاشته و کارایی آن سیاست‌ها را بسیار محدود خواهد کرد.
در مجموع، برای موفقیت در کنترل تورم و حفظ ثبات قیمت‌ها چاره‌ای جز استقلال کافی بانک مرکزی (سیاستگذار پولی) از سایر نهادها به ویژه دولت نیست. در این زمینه ابتدا باید همه قوانین فعلی مرتبط با بانک مرکزی و بانک‌ها با یک قانون جامع بانکداری که شامل اهداف اولویت‌دار برای بانک مرکزی بوده و ضامن استقلال کافی و دائمی همه ارکان این نهاد باشد جایگزین شود. همچنین مقام سیاستگذار پولی با انتخاب سیاست هدف‌گذاری تورمی، به طور منظم به انتشار عمومی اهداف تورمی و پیش‌بینی خود از متغیرهای اصلی اقتصاد بپردازد و بر اساس قانون در مقابل عملکرد خود به مردم و نهادهای ناظر پاسخگو باشد. بدین ترتیب با افزایش اعتبار این نهاد، هزینه و دشواری دستیابی به اهداف آتی به دلیل نقش مهم کاهش انتظارات تورمی مردم به تدریج افت خواهد کرد. از سوی دیگر برای افزایش درجه استقلال عملی بانک مرکزی باید هرچه سریع‌تر به سمت استقلال دائمی بودجه دولت از درآمدهای نفتی حرکت کرد. همزمان نیز باید به انجام اصلاحات ساختاری در بانک‌ها و موسسات اعتباری مشکل‌دار و افزایش نظارت بانک مرکزی بر آنها اهتمام ورزید.
