شکاف مزمن بین نهادهای کارشناسی و نظام سیاستگذاری

سیاستگذاری به معنای تعیین و وضع سیاست اقتصادی، در هر کشوری در سطوح مختلفی صورت می‌گیرد. بخشی از این سیاستگذاری در درون نظام رسمی تصمیم‌گیری صورت می‌گیرد. نهادهای مختلف حاکمیت با اتکا به توان کارشناسان خود اقدام به بررسی موضوعات و چالش‌ها کرده و بر مبنای شناخت و تجربه خود سیاست‌هایی را برای اجرا به سیاستگذار پیشنهاد می‌کنند. علاوه بر نظام رسمی سیاستگذاری که در درون نهادهای حاکمیتی و نزدیک به تصمیم‌گیران مستقر است، مراکز پژوهشی اعم از مراکز پژوهشی نهادهای حاکمیتی یا مراکز غیرحاکمیتی بنابر ماموریت و اهداف خود، وجه دیگر نهادهای سیاستگذاری در کشور هستند که سیاست‌هایی را برای اجرا به سیاستگذار پیشنهاد می‌دهند. از این‌رو بررسی ضعف در نظام سیاستگذاری ایران باید ناظر بر هر دو نهاد سیاستگذاری در کشور باشد.

نظام سیاستگذاری به مفهوم مدرن آن در کشور سابقه‌ای حدود یکصد ساله دارد و عملاً سه دوره در قرن اخیر را می‌توان در سیستم اداره کشور برشمرد که شامل دوره پهلوی اول، دوره پهلوی دوم و دوره پس از انقلاب اسلامی است. شاکله و شالوده اصلی دیوانسالاری و نظام اداره کشور در دوره پهلوی اول پایه‌ریزی شده است، تشکیل وزارتخانه‌ها و هیات دولت در شکل و ماموریت جدید، تنظیم بودجه‌های سنواتی، ایجاد نظام قضایی، تدوین قوانین پایه مانند قانون تجارت و مدنی، استقرار و تعریف نقش مشخص مجلسین در واقع میراث آن زمان است که از دیدگاه اقتصادی «نهادسازی» اطلاق می‌شود. با مرور این سه دوره تاریخی به نظر می‌رسد ضعف‌های مشخص و مزمنی در نظام سیاستگذاری کشور نهادینه شده است و اگرچه انقلاب اسلامی در سال 1357 تا حدودی این شاکله‌ها را جابه‌جا و نهادهای نوینی را خلق کرد لکن در بخش‌های عمده‌ای یا همان نهادهای قبلی را حفظ کرد یا با گذشت زمان و تجربه‌اندوزی بیشتر، برخی از نهادهای قدیمی را با تعاریف نسبتاً تحول‌یافته‌ای مجدداً به صحنه بازگرداند. به طور کل در این سه دوره می‌توان به چندین ضعف مهم ساختاری در اجزای سیاستگذاری کشور به شرح زیر اشاره کرد:

1- اجزای نظام سیاستگذاری در دوره اخیر، در تشخیص اولویت‌های اصلی و ترسیم پازل کلان توسعه اقتصادی کشور، اجماع نکرده و به درک مشترک از اهم مسائل، بین تمام ارکان اداره کشور نائل نشده است. تقویم انتخاباتی سیاسی کشور در تغییر ناموزون دولت‌ها و مجالس و از سوی دیگر فقدان احزاب (به مفهوم واقعی حزب) سبب شده، تا حافظه سیاسی شکل نگیرد و سیاستگذاران چه در ادوار مجلس و چه در بدنه دولت‌ها، بدون نگرانی از نتایج بلندمدت موثر بر چرخه‌های انتخاباتی، با افق دید کوتاه‌مدت1 تحت منافع گروهی و منطقه‌ای عمل کنند و استمرار چنین حالتی مانع دستیابی به تعادل در روابط مجلس و دولت تحت نظام دقیق و مدرن «کنترل و نظارت»2  شده است. از این‌رو هنگام تهیه بودجه‌های سالانه و هر پنج سال هنگام تدوین برنامه‌های توسعه این ناهماهنگی‌ها به اوج می‌رسد و نتایج آن در برنامه‌هایی متبلور می‌شود که تنظیم آن با دولت مستقر، تصویب آن با مرجع دیگر و نهایتاً اجرای آن با دولت آتی است که به طور پایه‌ای سیاستگذاری را با چالش روبه‌رو می‌سازد. از سوی دیگر تعدد مراجع و ایستگاه‌های تصمیم‌گیری مانند تشکیل انواع شوراهای عالی، ستادها، کمیته‌ها و کمیسیون‌ها در انواع موضوعات سیاستگذاری سبب شده است تمرکز مدیریتی دچار تزلزل شود. به‌ویژه که در اکثر این کارگروه‌ها، دستگاه‌ها و نهادهای به نوعی هم‌عرض، عضو هستند و از ‌این‌رو راهبری آنها با چالش اختیارات روبه‌رو است. به همین دلیل نیز هدایت و سپس جمع‌بندی خروجی‌های عملیاتی این کارگروه‌ها بسیار دشوار است زیرا به میزان مسوولیت‌پذیری و مشارکت هر دستگاه در کارگروه وابسته است. از این‌رو اجزای نظام سیاستگذاری در ادوار مختلف در اعتقاد و باور به رویکرد شورایی تنها از معایب آن بهره‌مند شده است و در مدیریت همزمان و همگرای چندین پروژه بزرگ ملی و محتوایی (مانند بهبود فضای کسب‌وکار یا پیشبرد برونگرایی یا توسعه صادرات یا مبارزه با فساد و از این دست) در چارچوب یک داشبورد مدیریتی پیشرفته و کلان ناتوان مانده است.

2- نظام سیاستگذاری همواره نیازمند یک سازمان اداری مالی و مدیریتی اصطلاحاً تحت عنوان دیوانسالاری یا بوروکراسی است که باید تحت مسیر پایین به بالا، نظرات کارشناسی دقیق برای سیاستگذاران فراهم کند و هم در مسیر بالا به پایین، منویات سیاستگذار را اجرایی کند. این نظام که باید بر اساس شایسته‌سالاری شکل بگیرد، در دوره پهلوی اول دارای بدنه کارشناسی نوپا و جوانی بود که از باکیفیت‌ترین سرمایه‌های انسانی وقت تشکیل می‌شد. به طوری که استخدام در دولت دارای مزیت مالی و منزلت مهم اجتماعی بود، کمااینکه مرور بیوگرافی سیاست‌مردان و مدیران مهم آن عصر نشان می‌دهد، جوانان تحصیل‌کرده در اروپا، برآمده از خانواده‌های مرفه ذی‌نفوذ نیز حاضر به پذیرش مسوولیت در اقصی نقاط دور و دشوار کشور بودند. بنابراین یک دیوانسالاری روان و مسوولیت‌پذیر، در اختیار نظام سیاسی وقت بود که بخش عمده توفیقات آن دوره باید به حساب این سرمایه انسانی ویژه گذاشته شود. معذلک در هر سه دوره، نظام بوروکراسی و بعدها تکنوکراسی در کشور دچار آفات زیادی شده است. خودرایی اواخر دوره پهلوی اول و خشونت‌های بی‌جهت نسبت به مسوولان امور باعث دلسردی و خانه‌نشینی افراد وزینی مانند فروغی یا مرگ افرادی مانند علی‌اکبرخان داور شد. پهلوی دوم نیز پس از کودتای 28 مرداد، چهره‌های سیاسی مستقل و مجرب را به حاشیه راند و نسل جدید از مدیران جوان (برای مثال اعضای کانون مترقی) را به کار گمارد که بخش اعظم هویت و سرمایه سیاسی خود را مدیون دربار و شاه بودند. در دوران جمهوری اسلامی ایران به‌ویژه پس از پایان جنگ تحمیلی و آغاز نظام ریاستی در قانون اساسی، جابه‌جایی‌های گسترده در مدیران تخصصی تا رده‌های کارشناسی تحت سلایق خاص هر دوره ریاست جمهوری اعمال شده است که این خود مانع انباشت خرد و تجربه مدیریتی در سیاستگذاری کشور شده است. در مجموع امروز نظام کارشناسی و تخصصی در بدنه و اجزای نظام سیاستگذاری دچار چندین عارضه شده، به طوری‌که یا انگیزه خود را از دست داده است، زیرا اثربخشی تلاش‌های خود را مشاهده نمی‌کند یا بازخورد اقناعی لازم را دریافت نمی‌‌کند، یا دچار ضعف علمی و عملی است زیرا فرصت تجربه‌اندوزی کافی تحت مدیریت‌های مجرب را نداشته است، یا به‌واسطه مسائل حاشیه‌ای مالی نیازمند تخصیص اوقات خود به سایر امور درآمدزا برای جبران هزینه‌های خود است. بنابراین بوروکراسی به عنوان ابزار سیاستگذاری، امروز با چالش کیفیت و ماهیت روبه‌رو است.

3- نبود چارچوب مشخص و علمی از منشأ مشکلات اقتصادی کشور در سطح نظام تصمیم‌گیری و نظام کارشناسی و نبود نقشه راه برای حل مشکلات با اهداف کمی و قابل سنجش، سبب شده است تا همگرایی بین نظام سیاستگذار با نظام کارشناسی کاهش پیدا کند. در چنین شرایطی ویژگی‌های سیاستگذار ارشد در جایگاه درک و جذب حداکثری نظرات و توان جمع‌بندی و ایجاد اقناع در بین نهادها و نیروهای ذی‌نفع در کلان اقتصاد کشور، نقش بارزی در کارایی نظام سیاستگذاری دارد. تصمیمات پهلوی اول به واسطه ایجاد فضای واهمه جدی و البته کیفیت بوروکراسی به سهولت در ماشین نو روغن‌کاری‌شده دولت به جریان می‌افتاد. لکن در اواخر امر به‌واسطه عدم توجه به نظرات و توصیه‌های کارشناسی، تمایل به تصرف اموال و اراضی خصوصی و تضعیف حقوق مالکیت، درونگرایی و بی‌اطلاعی از جریان‌ها و چرخش‌های اصلی در اقتصاد و سیاست بین‌الملل، خسارت بسیار فراوانی را به‌‌رغم یک دوره از شکوفایی اقتصادی به کشور تحمیل کرد به طوری که نهایتاً در واکنش دیرهنگام به تحولات جنگ جهانی دوم، کشور دچار اشغال متفقین و سپس تبعات طولانی‌مدت آن شد. در عصر پهلوی دوم و پس از کودتای 28 مرداد، نظام اداره و مدیریتی کشور با تمرکز بالایی در دست شاه قرار گرفت و اتکای به نفس بیش از حد وی به منویات شخصی سبب شد تا کارکرد تخصصی و کارشناسی نهادهای توسعه‌ای مانند سازمان برنامه و بودجه و سایر ارکان کارشناسی و سیاستگذاری دولت با اصطکاک و دشواری روبه‌رو شود. این مطلب در اکثر خاطرات سیاستگذاران آن دوره مشهود است که چگونه سیاستگذاری‌های تخصصی تحت تاثیر تصمیمات آنی و فردی دچار اعوجاج شده است. اوج مقابله‌های جدی بین پهلوی دوم با نظام سیاستگذاری را می‌توان در گفت‌وگوهای نشست مشترک سازمان برنامه و شاه در شیراز و گاجره به روشنی مطالعه کرد. بنابراین مسیر بازخوردی پایین به بالا و دیالوگ بین کارشناسان با مدیریت کلان به تدریج قطع شد و در مقابل مسیر فرمان ملوکانه از بالا به پایین در اجرای دستورات نیز به خاطر هرچه بزرگ‌تر شدن دولت و افزایش نقش مداخلاتی آن در تمامی وجوه اقتصاد کشور، به آرامی به دلیل لَختی و فساد و شکل‌گیری انواع هسته‌های رانت‌جویانه با مانع روبه‌رو شد. این نقیصه تحت اختلاف نظر بدنه کارشناسی و تصمیم‌ساز با سیاستگذاری ارشد در کشور در دوران پس از انقلاب نیز در مقاطعی تشدید و در مقاطعی تخفیف یافته است. روابط افتان‌وخیزان روسای دولت‌ها با سازمان برنامه و بودجه به عنوان رکن رکین سیاستگذاری کلان کشور، سبب شد این سازمان از تعطیلی نسبی در اوایل دهه 60 تا قدرت‌گیری ظاهری در برنامه سوم و مجدد انحلال آن در دولت نهم را تجربه کند و سرانجام نیز رابطه بین سیاستگذار و بوروکراسی و تکنوکراسی در تبیین نقش متقابل و تقسیم وظایف به تعادل پایدار ختم نشد.

4- در این میان مطالعات سیاستگذاری در حوزه‌های مختلف و ارائه مشاوره‌های بیرونی به نظام سیاستگذاری، امروزه یک روال رایج و بسیار موفق به‌ویژه در کشورهای توسعه‌یافته محسوب می‌شود. مراکز تحقیقاتی و اتاق فکرهای مستقل3 متعددی به صورت تخصصی و مستمر موضوعات پیچیده‌ای را رصد و تحلیل می‌‌کنند و نتایج آن را در قالب توصیه‌های سیاستی به ارکان اجرایی و پارلمانی کشورها ارائه می‌‌کنند. اثرگذاری این مطالعات و توصیه‌ها به سختی قابل اندازه‌گیری است، لکن از سطوح بسیار عالی ناظر بر تغییر در نگرش و بینش استراتژیک سیاستگذار تا سطوح راهبردی، سطوح برنامه‌های عملیاتی و سطوح اجرایی کلیه موارد را پوشش می‌دهند و هریک به فراخور مخاطب ویژه، از روش مطالعه و ساختار ارائه خاص پیروی می‌کنند. در ایران در بدو امر به نظر می‌رسد این‌گونه مطالعات و گزارش‌های اقتصادی تاکنون تاثیری بر جریان، تفکر و عملکرد سیاستگذاری برجای نگذاشته است لکن در این قضاوت باید کمی تامل کرد. تاثیر در حوزه اندیشه سیاستگذاری، دفعتاً واحده رخ نمی‌دهد. امروزه پس از گذشت نزدیک به 30 ‌سال تحقیق و ارائه گزارش و ترویج مقالات متعدد و تهیه چندین برنامه کلان توسعه و استراتژی‌های مختلف، باور به اصول و کارکرد اقتصاد رقابتی، مبتنی بر بازار در داخل و هم‌پیوندی و تعامل اقتصادی با جهان، تقریباً در نزد اجزای مختلف نظام سیاستگذاری ارشد کشور نهادینه و پذیرفته شده است. در حالی که چنین ادبیاتی در اوان انقلاب به‌واسطه رسوب نظرات چپگرایانه، نوعی وادادگی و هضم در اقتصاد اصطلاحاً امپریالیستی یا کاپیتالیستی تلقی می‌شد. بنابراین نقش تحقیقات اقتصادی دقیق و مبتنی بر مبانی علم روز4  اگرچه با شیب کم، اما اثرگذار بوده است.

5- این سوال مطرح است که حلقه مفقوده اتصال بین تحقیق و اجرا در کشور چرا به یک واقعیت پذیرفته‌شده بدل شده است و چرا در مباحث اقتصادی، سیاسی و اجتماعی رابطه بین مشاوران و محققان با اجزای سیاستگذاری هر‌چه بیشتر دچار فاصله شده است. چند عامل اساسی در این نقطه ضعف می‌توان برشمرد:

 اولاً، این سیاستگذاران هستند که باید تصمیم نهایی را اتخاذ و مسوولیت آن را نیز بر عهده بگیرند، در این شرایط معمولاً سیاستگذار ریسک‌گریز بر اساس رفتار عقلایی5 ترجیح می‌دهد بر اساس تمامی مجموعه اطلاعاتی در دسترس خود6 راساً اقدام کند. یکی از دشواری‌ها در این خصوص چگونگی انتقال مجموعه اطلاعاتی منقوش در ذهن سیاستگذار و طراحی سوال مناسب برای مشاوران است از این‌‌رو در اکثر موارد حوزه انتظارات سیاستگذار از مشاور که باید تحت شرح خدمات7 تبیین و تعریف شود با نارسایی روبه‌رو است. ثانیاً، ارائه مشاوره‌های اقتصادی به سیاستگذار، آثار چندوجهی به دنبال دارد. عمل به توصیه‌های سیاستی در اقتصاد، همیشه منجر به نتایج انتفاعی همگن برای کل جامعه و همچنین ذی‌نفعان و حامیان سیاستگذار در مسند قدرت نمی‌شود. اگر تابع هدف سیاستگذار در حفظ سکان تصمیم‌گیری و تداوم مناصب قدرت باشد آنگاه جنبه‌های اقتصاد سیاسی بر ابعاد صرفاً اقتصادی تصمیمات غلبه خواهد کرد. این در حالی است که مشورت‌های اقتصادی و توصیه‌های سیاستی مبتنی بر تحقیقات اتاق‌های فکر، لزوماً چنین مناسبات پیچیده‌ای از حفظ قدرت را نمی‌توانند احصا یا مدل‌سازی کنند یا در فروض خود در نظر بگیرند و از این‌رو ممکن است به صورت مجرد به مبانی اقتصادی بپردازند و نوعی از سیاست‌های اقتصادی را توصیه کنند که به لحاظ منافع اجتماعی بهینه لکن به لحاظ اقتصاد سیاسی و از دید تابع هدف سیاستگذار غیربهینه باشد.

ثالثاً، نمی‌توان علت عدم بهره‌برداری از مطالعات و مشاوره‌های اقتصادی و راهبردی را کاملاً به سمت سیاستگذار نشانه رفت. مرور گذرای مجموعه گزارش‌ها و توصیه‌های سیاستی در اقتصاد که از سوی مراکز مختلف تحقیقاتی کشور تهیه و منتشر می‌‌شوند تا حدودی بیانگر ضعف علمی است که به سختی از دید تیزبین سیاستگذاران دور می‌ماند. تعدد و تکرر در تهیه و تکثیر چنین مطالعاتی در هر حال بر اعتبار توصیه‌های سیاستی در اقتصاد ضربه وارد می‌آورد و از آنجا که سیاستگذاران غالباً دچار ضیق وقت در مطالعه هستند لذا به محض آنکه یک مجموعه تحقیقاتی اعتبار خود را در ارائه یک گزارش کم‌محتوا یا بی‌ارتباط با شرایط عینی روز، دچار خدشه کند، بازیابی آن اعتبار بسیار زمان‌بر و پرهزینه خواهد بود.

به علاوه، تصویب‌نامه‌ها، آیین‌نامه‌ها، مقررات و حتی قوانین به طور کلی از سوی بدنه و مدیران دستگاه‌ها تهیه و تدوین می‌شود. این مستندات که از یک‌سو حاصل ظرفیت بوروکراسی و تکنوکراسی کشور و از سوی دیگر تحت علایق سازمانی و بعضاً منافع سیاسی و حتی نفوذ گروه‌های فشار تدوین می‌شوند در عمل مبانی اجرایی سیاست‌های مدنظر سیاستگذار را فراهم می‌کنند و عموماً نهادهای تحقیقاتی و اتاق‌های فکر و پژوهشکده‌های اقتصادی از مراحل تبیین و شکل‌گیری این مستندات اساسی به دور هستند و در عمل نمی‌توانند نقش موثری را در بهبود و ارتقای آنها ایفا کنند. از این‌رو مشاهده می‌شود توصیه‌های سیاستی گاه بدون توجه به چارچوب‌های سنتی و قدرتمند حاکم بر اجرا و عمل، انشاء می‌شوند و عملاً فقط در حد اطلاع‌رسانی به سیاستگذار محدود می‌مانند. همچنین، مجموعه‌های مشاوره‌ای معمولاً از جایگاه و اثر بسیار قدرتمند نهادهای نظارتی کشور بی‌اطلاع هستند و نمی‌توانند به‌درستی از اختیارات و مسوولیت‌های سیاستگذار و میزان پاسخگویی او در برابر نهادهای نظارتی، درک و قضاوت روشنی داشته باشند از این‌رو انتظار دارند هر توصیه‌ای مبنی بر تحول به راحتی در عمل جاری و ساری شود.

با این حال در کشور برخی از مراکز پژوهشی با رعایت قواعدی توانسته‌اند تراز جدیدی در مطالعات پژوهشی معطوف به سیاستگذاری به ثبت برسانند. نمونه‌ای از این مطالعات، طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران است که پس از دو سال پژوهش علمی، تفصیلی و دامنه‌دار سرانجام در ماه گذشته رونمایی شد. این طرح که با هدایت 16 مدیر پژوهشی و مشارکت 117 پژوهشگر به سرانجام رسید، جدا از انواع توصیه‌های راهبردی، سیاستی و اجرایی که در حوزه اقتصاد ایران ارائه کرد، تجربه نوینی از یک کار سازمانی منسجم و گروهی را نیز به منصه ظهور رساند. در واقع از جمله ویژگی‌های بارز این طرح مطالعاتی باید به نحوه سازمان‌دهی، پیشبرد و هدایت گروه‌های مختلف تخصصی که در موضوعات مختلف و متنوع اقتصادی به تحقیق مشغول بودند اشاره کرد که جزئیات آن به عنوان الگوی مدیریتی موفق می‌تواند در حوزه‌هایی با سازمان و راهبری نظام سیاستگذاری در دستگاه‌ها و ارکان اجرایی در کشور به مقایسه گذاشته شود و نتایج آموزنده‌ای از آن حاصل شود. کلیات این ویژگی‌های مدیریتی و راهبری را می‌توان در چندین محور اصلی به شرح زیر خلاصه کرد:

اول آنکه همه مراحل از انتخاب و تعیین سرفصل‌های این مطالعات تا تحلیل و نقد نتایج هر سرفصل مطالعاتی، مرحله به مرحله، در چارچوب مشورت گروهی و علمی، لکن تحت یک نظم پیگیرانه پیش رفت و هرگز مدیر اصلی طرح وظایف خود را در قالب کمیسیون‌ها، کمیته‌ها، هیات‌ها و گروه‌سازی‌های بی‌حاصل و بدون متولی مشخص، رها نکرد و هر دو مسیر بازخوردی، یعنی نخست مسیر پایین به بالا (دریافت نظرات و یافته‌های جدید محققان به مدیر اصلی طرح) و دوم مسیر بالا به پایین (یعنی رهنمودهای دقیق و تصحیح علمی خروجی‌های مختلف گروه‌ها توسط مدیر اصلی و به تبع آن توسط مدیران طرح‌ها) کاملاً روان در طول دو سال برقرار ماند.

دوم آنکه به لحاظ امکان اظهارنظرهای علمی و عملیاتی از سوی مدیران، کارشناسان و مشاوران طرح، همواره یک فضای تعامل بر مباحث حاکم بود که باعث غنای مطالب می‌شد و این خود، حاصل سعه صدر، حوصله شنوایی، آستانه بالای صبوری و البته تمرکز و قدرت مدیر اصلی طرح در ایجاد هماهنگی و همگرایی میان حاضران و جمع‌بندی نهایی و اقناع‌کننده در هر جلسه بود.

سوم آنکه مدیر اصلی طرح دارای اشراف کافی بر مسائل و اهم موضوعات هر طرح مطالعاتی بود و در ذهن خود موفق به ترسیم یک تصویر کلان از خروجی‌های مورد نظر شده بود، به طوری که مشخصاً در پازل این طرح بزرگ و وسیع کاملاً بر جایگاه علی و معلولی، ترتیب تقدم و تاخر، میزان همپوشانی و مکمل بودن انواع خروجی‌های طرح‌های پژوهشی آگاهی داشت و مانع انحراف طرح‌ها به سمت  واگرایی‌های ناشی از علایق شخصی محققان می‌‌شد و نیروهای دیگر نمی‌توانستند بر مسیر تحقیقات خدشه، انحراف یا اغتشاش وارد کنند.

چهارم امکان آنکه مدیران طرح‌ها به نحو قابل قبولی از نتایج مرحله به مرحله مطالعات در سایر گروه‌ها باخبر باشند فراهم شد و از این‌رو می‌توانستند خود را در همگرایی با نتایج سایر پروژه‌ها قرار دهند و در واقع جریان چرخش اطلاعات بین گروه‌ها به سهولت و روانی صورت می‌پذیرفت.

پنجم آنکه یک ساختار و سازمان ستادی ویژه و منسجم برای پشتیبانی‌های اداری، حقوقی، مالی و پرسنلی طرح استقرار یافته بود که در ارتباط دائم با مدیران طرح‌ها، مانند یک سلسله شبکه اعصاب بر پیشرفت طرح‌ها، دریافت به موقع گزارش‌ها، تنظیم دقیق قراردادها و این‌گونه امور نظارت می‌کرد و مانع اتلاف توان و وقت مدیر اصلی طرح و مدیران طرح‌ها در حل‌وفصل این‌گونه موارد اداری و اجرایی می‌شد.