استقلال و کارایی

وضعیت اقتصادی هر کشور با دو متغیر رشد اقتصادی و تورم قابل توصیف است؛ ایران جزو معدود کشورهایی در جهان است که هنوز نتوانسته معضل تورم بالا و بی‌ثبات را به طور ساختاری و بنیادی حل کند. از طرف دیگر کشورهای در حال توسعه رشدهای اقتصادی بالای شش درصد دارند که البته ایران با میانگین رشد (بدون نفت) 6 /1 درصدی طی یک دهه گذشته از این امر نیز مستثنی شده است. نخستین بار نیوزیلند مشکل تورم‌های بالا و متلاطم را در سال 1990 میلادی برطرف کرد؛ راهکار «هدف‌گذاری تورم» آنقدر موفقت‌آمیز بود که بسیاری از کشورهای دنیا پس از آن توانستند با به کارگیری همان راه و روش تورم‌های محدود و باثبات داشته باشند. اما دستیابی به رشد اقتصادی بالا و پایدار قدری پیچیده‌تر است تا آنجا که یکی از اقتصاددانان بنام در این حوزه (عجم اوغلو) شانس را نیز یکی از عوامل موثر بر توسعه و رشد اقتصادی قلمداد می‌کند.

با این حال سیستم مالی در یک اقتصاد چنان نقش برجسته و محوری پیدا کرده که وجود یک سیستم مالی کارآمد به یکی از ارکان مهم رشد اقتصادی تبدیل شده است که به طور حتم نبود آن یک نقص جدی در دستیابی به اهداف اقتصادی تلقی می‌شود. در حال حاضر شبکه بانکی کشور که بخش بزرگی از سیستم مالی را تشکیل می‌دهد چنان با مشکل روبه‌رو شده است که تقریباً اجماع کاملی بین تحلیلگران اقتصادی و سیاستگذاران به وجود آمده که بخش زیادی از مشکلات اقتصادی به همین موضوع مربوط می‌شود. در واقع مشکلات موجود در تامین مالی کشور که به شکل تنگنای اعتباری و عدم تناسب نرخ سود با دیگر متغیرهای اقتصادی ظاهر شده است همانند سدی بر سر راه رشد اقتصادی قرار گرفته است. بانک مرکزی یکی از بازیگران مهم نظام اقتصادی است که نه‌تنها عملکرد آن به طور مستقیم بر عملکرد شبکه بانکی و متغیرهای پولی و اعتباری اثرگذار است بلکه به طور غیرمستقیم بر دو متغیر کلیدی اقتصادی یعنی تورم و رشد اقتصادی تاثیرگذار است.

نحوه عملکرد بانک مرکزی عمدتاً به اهداف، اختیارات، وظایف و نحوه استفاده از ابزارهای سیاستی بانک مرکزی در حوزه سیاستگذاری‌های پولی و اعتباری بازمی‌گردد که خود از طریق قوانین بالادستی کشور تعیین می‌شوند. بنابراین در وهله اول، کیفیت سیاستگذاری بانک مرکزی و میزان دستیابی به اهداف اقتصادی به کیفیت قوانین مربوط به حوزه پول و بانکداری مربوط می‌شود. «قانون پولی و بانکی کشور» نخستین قانون مهم کشور در حوزه بانکداری است که در سال 1351 به تصویب رسید. در این قانون 45ماده‌ای هدف بانک مرکزی ایران حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت‌ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی عنوان شده است. علاوه بر آن در قانون پولی و بانکی کشور عنوان شده که بانک مرکزی ایران در راستای تنظیم نظام پولی و اعتباری کشور موظف است وظایفی از قبیل انتشار اسکناس و مسکوک، نظارت بر بانک‌ها، تنظیم مقررات ارزی، نظارت بر معاملات طلا و نظارت بر صدور و ورود پول رایج ایران را انجام دهد. از طرف دیگر به بانک مرکزی ایران به عنوان بانکدار دولت وظایفی محول شده است. مهم‌ترین اختیارات اعطا‌شده به بانک مرکزی نیز در این قانون عمدتاً دادن وام، اعتبار و تضمین وام به دولت، وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی است.

چند سال پس از پیروزی انقلاب اسلامی قانون پولی و بانکی کشور با هدف حذف قرض ربوی مورد بازبینی قرار گرفت و در نهایت در سال 1362 قانون جدید با نام «قانون عملیات بانکی بدون ربا» به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. تغییرات صورت‌گرفته در قانون جدید عمدتاً معطوف به در نظر گرفتن عقود اسلامی در تجهیز منابع بانک‌ها و اعطای تسهیلات و به طور کلی استقرار نظام پولی و اعتباری کشور بر مبنای حق و عدالت بوده است. از آن سال تاکنون قانون پولی و بانکی کشور برخلاف تحولات رو به رشد و سریع حوزه بانکداری مرکزی و حوزه بانکداری تجاری مورد بازبینی و تجدیدنظر قرار نگرفته است. سوال اصلی که باید به آن پرداخته شود این است که قانون جدید بانک مرکزی باید بر چه اساسی تدوین شود.

طی سال‌های اخیر یکی از ویژگی‌های مهم یک بانک مرکزی مدرن که به خوبی می‌تواند به اهداف تعیین‌شده خود با به کارگیری سیاست‌های پولی و نظارتی دست یابد، دارا بودن استقلال یا همان کمترین میزان وابستگی به دولت است. استقلال قانونی بانک مرکزی باید در هریک از ابعاد سازمانی، بودجه‌ای، تنظیمی و نظارتی فراهم شود. در واقع شخصیت حقوقی مستقل بانک مرکزی به گونه‌ای باید مورد توجه قرار گیرد که در قبال اعطای این استقلال حاکمیت تامین اهداف محول‌شده به بانک مرکزی را از وی مطالبه کند.

عدم انتصاب و عزل رئیس کل بانک مرکزی از طرف دولت و تعیین دوره طولانی ریاست بانک مرکزی (بیش از پنج سال) از جمله مواردی است که استقلال سیاسی بانک مرکزی را تا حد زیادی تامین می‌کند. علاوه بر آن ترکیب شورای پول و اعتبار بانک مرکزی که در اکثر بانک‌های مرکزی به کمیته سیاست پولی مشهور است باید به گونه‌ای مورد اصلاح و بازبینی قرار گیرد که اعضای دولتی دارای حق رای سهمی کمتر از نصف در این شورا داشته باشند.

به نظر می‌رسد در لایحه 34ماده‌ای «قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» ابعاد مختلف استقلال، پاسخگویی و شفافیت بانک مرکزی تا حد زیادی مورد توجه قرار گرفته است. اما باید آگاه بود که در کنار همه موارد فوق تامین استقلال کافی بانک مرکزی با موانع جدی دیگری نیز مواجه است. به عنوان مثال ممنوعیت دولت از استقراض از بانک مرکزی مورد مهمی است که سلطه مالی دولت بر سیاست‌های پولی را محدود و استقلال بانک مرکزی را در اجرای سیاست‌های پولی افزایش می‌دهد. در برنامه سوم، چهارم و پنجم توسعه کشور به منظور پر کردن خلأ موجود در قانون عملیات بانکی بدون ربا در زمینه استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی جهت پوشش کسری بودجه، استقراض دولت از بانک مرکزی و شبکه دولتی در طول سال‌های برنامه توسعه ممنوع شده است. اما شواهد موجود نشان می‌دهد که این قوانین نتوانسته تسلط دولت بر منابع شبکه بانکی را کم کند؛ مشارکت گسترده دولت در فعالیت‌های بانکداری تجاری و دسترسی آسان دولت به منابع بانک‌های تحت مالکیت خود که در قالب تسهیلات تکلیفی به بانک‌ها شکل می‌گیرد باعث شده کارایی قوانین بالادستی کشور (در حال حاضر قوانین توسعه) نیز در مرحله اجرایی عملاً ناکارآمد و بی‌تاثیر واقع شوند.

نمونه بارز دوم که توانایی بانک مرکزی را در اجرای سیاست‌های پولی مستقل کاهش داده به بهره‌مندی دولت از درآمدهای نفتی مربوط می‌شود. خرید اجباری ارزهای حاصل از صادرات نفت خام از سوی دولت و پرداخت ریالی معادل آن به دولت کنترل پایه پولی را از طریق تغییرات برون‌زای خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی دشوار می‌کند. بنابراین تدوین قانون جدید یا بازنگری قوانین قبلی بانک مرکزی بدون در نظر گرفتن رابطه درآمدهای ارزی دولت و بانک مرکزی کارایی لازم را نخواهد داشت.

طی دو دهه اخیر دستیابی به ثبات قیمت‌ها که با تورم محدود و باثبات تامین می‌شود یکی از مهم‌ترین اهداف میانی سیاستگذاران اقتصادی بوده است که به بانک‌های مرکزی محول شده است. لازمه دستیابی به این هدف مهم داشتن استقلال بانک مرکزی و پرهیز از واگذاری اهداف چندگانه به این نهاد است. انتظار می‌رود قانون پولی و بانکی جاری کشور که تصویب آن به بیش از سه دهه قبل بازمی‌گردد به گونه‌ای اصلاح شود که ضمن آنکه استقلال را برای بانک مرکزی از همه جنبه‌های مختلف تامین می‌کند درباره هر عاملی که قانون جدید را از کارایی لازم سلب می‌کند راه‌حلی اندیشیده شود.