پارادایم نامطلوب

مهم‌ترین مطالبه حاکمیت از بانک مرکزی چه باید باشد؟ رابطه دولت‌ها و بانک مرکزی چگونه باید باشد؟ اصلاح پارادایم فعلی رابطه دولت و بانک مرکزی چقدر مهم است؟ موانع حاکمیتی در اصلاح ساختار و بازنگری نقش بانک مرکزی چیست؟ اینها بخشی از پرسش‌هایی است که پیرامون اقتصاد سیاسی اصلاح ساختار بانک مرکزی مطرح می‌شود. در این زمینه علی دیواندری رئیس پژوهشکده پولی و بانکی در گفت‌وگو با تجارت فردا می‌گوید بدون شک یکی از مهم‌ترین اصلاحات لازم در حوزه نظام بانکی اصلاح پارادایم رابطه دولت و بانک مرکزی است. به نظر می‌رسد وقت آن رسیده یک بازنگری جدی در چارچوب کلی این رابطه صورت بگیرد. در دنیا چند اصل اساسی بر روابط میان بانک مرکزی با سایر ارکان حاکمیتی جاری است. این اصول عبارتند از استقلال، شفافیت و پاسخگویی. یک قانون مناسب زمانی استقلال بانک مرکزی را محقق می‌کند که بتواند حداقل چهار نوع استقلال را برای بانک مرکزی فراهم کند. استقلال حقوقی اولین مولفه استقلال بانک مرکزی است که به موجب آن شخصیت حقوقی بانک مرکزی به صورت مستقل از دولت به رسمیت شناخته می‌شود. در ادامه مشروح این گفت‌وگو را می‌خوانید.

♦♦♦

نگاه و نگرش مرسوم دولت‌ها به بانک مرکزی در دنیا چگونه است؟ در واقع اقتصاد سیاسی ارتباط دولت و بانک مرکزی به چه نحوی قابل تبیین است؟

به نظر می‌رسد بهتر است در ابتدا کمی به ریشه‌های شکل‌گیری و نیز تحولات بانکداری مرکزی در دنیا توجه کنیم. در دنیا بانک‌های مرکزی معمولاً در پاسخ به دو ضرورت ایجاد شدند. ضرورت اول ضرب مسکوکات و انتشار پول‌های رایج کشور و تجهیز منابع برای دولت‌های مستقر بود که در برخی موارد مدیریت بدهی‌های دولتی نیز به این وظایف افزوده می‌شد. ضرورت دوم که از اواخر قرن ۱۹ و در کشورهایی که نظام بانکی نسبتاً پیشرفته‌تری داشتند نمایان شد به نوعی حمایت از ثبات نظام بانکی بود. برای مثال پیش از ایجاد فدرال رزرو در آمریکا، این کشور با مجموعه‌ای از بحران‌های بانکی پی‌درپی روبه‌رو بود که از هجوم سپرده‌گذاران به یک بانک آغاز می‌شد و با ایجاد هراس بانکی به سایر بانک‌ها نیز تسری پیدا می‌کرد و این شروع همان وظیفه شناخته‌شده امروزی بانک‌های مرکزی یعنی آخرین قرض‌دهنده یا آخرین ملجأ قرض‌دهنده بود.

تصویر فوق هر چند برشی کوتاه از تولد بانک‌های مرکزی را روایت می‌کند اما همین مرور ساده نشان می‌دهد از همان ابتدا بانک‌های مرکزی نه‌تنها ارتباط مهمی با دولت‌ها داشته‌اند بلکه از همان بدو تاسیس، بانک‌های مرکزی از یک جایگاه منحصر‌به فرد و تخصصی برخوردار بوده‌اند که هدف نهایی از اعطای چنین جایگاهی به بانک مرکزی، چیزی نبود جز تامین نفع عموم از طریق حفظ ثبات نظام بانکی.

مفهوم بانکداری مرکزی که در چنین فضای فکری متولد شده بود در قرن ۲۱ و در مواجهه با تجربیات جهانی به بلوغ رسیده است. برخی از مهم‌ترین فرازوفرودهای این دوران بحران‌های مالی مختلف، ملغی شدن پشتوانه طلا برای چاپ پول، تامین مالی مخارج جنگ‌های جهانیِ دولت‌ها از طریق بانک‌های مرکزی، ظهور و البته ریشه‌کن شدن تورم‌های مزمن و حتی ابرتورم‌ها هستند. دقیقاً به دلیل چنین تجربه‌هایی است که امروزه بانکداری مرکزی بر آموزه‌های برآمده از تجربه و علم متکی است و یکی از محوری‌ترین این آموزه‌ها، به عنوان «استقلال بانک مرکزی» شناخته می‌شود. هرچند در زبان فارسی عبارت independence به استقلال ترجمه شده است اما شاید عبارت بهتر برای ترجمه این مفهوم «عدم وابستگی بانک مرکزی» باشد چرا که اصل استقلال بانک مرکزی، در حقیقت عدم وابستگی بانک مرکزی به دولت در ایفای وظایف تخصصی‌اش را الزامی می‌داند. به عبارت دیگر هرچند بانک‌های مرکزی در ابتدای تولد ارتباط گسترده‌ای با دولت‌ها داشتند، تجربه نشان داد این ارتباط بایستی مدیریت شود، در غیر این صورت بانک مرکزی به هدف خود یعنی تامین منافع عمومی نخواهد رسید. دلیل این امر نیز به این واقعیت برمی‌گردد که بانک‌های مرکزی ابزارهایی مانند چاپ پول و مقررات نظارتی را در اختیار دارند که می‌تواند به وسیله‌ای برای تامین منافع کوتاه‌مدت سیاستمداران تبدیل شود، در حالی که حاصل استفاده از این ابزارها برای تامین این نوع منافع، در بلندمدت چیزی جز ضرر عمومی نیست. بر این مبنا امروزه بانک‌های مرکزی در دنیا نهادهایی تخصصی و بسیار مهم قلمداد می‌شوند و تلاش می‌شود این نهاد تخصصی تا حد ممکن تحت تاثیر انگیزه‌های سیاستمداران قرار نگیرد. در همین راستا امروزه دولت‌ها نیز در سرتاسر دنیا بانک‌های مرکزی مستقل را پذیرفته‌اند و عملاً بانک‌های مرکزی آنچنان جایگاه مهمی دارند که رئیس بانک‌های مرکزی به لحاظ توانایی اثرگذاری بر اقتصاد حداقل هم‌تراز مقامات ارشد دولتی قلمداد می‌شود.

غالباً این نگاه متصور است که دولت‌ها در ایران به بانک‌های مرکزی نگاه چاپخانه‌ای داشته‌اند. به نظر شما در سالیان اخیر، نگاه دولت‌ها در ایران به بانک مرکزی چه نوع نگاهی بوده است؟

متاسفانه در ایران هرچند مفاهیمی همچون استقلال بانک مرکزی، برای کارشناسان کاملاً شناخته شده هستند اما هنوز در عرصه عمل نتوانسته‌ایم این نگاه را به خوبی اجرایی و نهادینه کنیم. نتیجه طبیعی چنین شرایطی آسیب‌پذیر شدن بانک مرکزی در مقابل فشارهاست. طبیعتاً این آسیب‌پذیری در دوره‌های مختلف به یک میزان نبوده و بسته به نگاه دولتمردان به جایگاه بانک مرکزی، شرایط اقتصاد کشور و شخص رئیس کل بانک مرکزی، متفاوت بوده است ولی متاسفانه باید گفت دوره‌هایی در دهه‌های اخیر مشاهده می‌شود که در آن می‌توان تعبیر شما در مورد وجود نگاه چاپخانه‌ای به بانک مرکزی را مورد تایید قرار داد به نحوی که در برخی دوره‌ها بانک مرکزی عملاً در راستای تامین مالی دولت به خلق (چاپ) بی‌رویه پول دست زده است.

 در زمان تدوین قوانین پولی و بانکی -که به‌طور مشخص قانون پولی بانکی سال 1351 است- برای بانک مرکزی چه شخصیتی در نظر گرفته شده است؟ به‌طور مشخص آیا استقلال بانک مرکزی مورد توجه سیاستگذاران بوده است؟ و چرا ذهنیت حاکم بر آن قانون نسبت به بانک مرکزی تاکنون ادامه یافته است؟

پیش از تشکیل بانک مرکزی، بانک ملی همزمان با ایفای نقش به عنوان یک بانک تجاری، عهده‌دار وظایف بانک مرکزی نیز بوده است. طبیعی بود که این شرایط قابلیت تداوم نداشت و با رشد شبکه بانکی تعارض وظایف حاکمیتی بانک ملی با وظایف بانکداری خود بانک ملی دیر یا زود آشکار می‌شد. مطابق با اسناد تاریخی در دهه ۳۰ شمسی و با تاسیس چند بانک، این تعارض به صورت آشکارتری بروز پیدا کرد. هرچند در ابتدا تلاش‌های اولیه برای جداسازی وظایف حاکمیتی از بانک ملی صورت پذیرفت اما نهایتاً وقتی ضرورت تاسیس بانک مرکزی بیش‌ازپیش بروز پیدا کرد در سال ۱۳۳۹ به موجب قانون بانک مرکزی تاسیس شد و احتمالاً به اقتضای همین مساله بود که بسیاری از ارکان و ساختارهای بانک مرکزی متاثر از ارکان و ساختار بانک ملی شکل گرفت. مجمع عمومی، هیات نظار، هیات نظارت اندوخته اسکناس نمونه‌ای از این ساختارها هستند. بعد از آن نیز هرچند در سال ۱۳۵۱ قانون پولی و بانکی کشور تصویب شد اما در این قانون نیز بسیاری از این ساختارها به همان شکل حفظ شده است. از این‌رو یکی از مهم‌ترین عوامل موثر بر شکل‌گیری بانک مرکزی به شکل امروزی آن، ساختارهای برگرفته‌شده از بانک ملی است. به دلیل اینکه در بسیاری موارد ساختار بانک ملی به عنوان یک بانک دولتی به بانک مرکزی انتقال داده شده است، بانک مرکزی بیشتر در معرض تاثیر‌پذیری قرار گرفته است.

با این اوصاف چه موانع حاکمیتی در اصلاح ساختار بانک مرکزی وجود دارد؟

به نظر می‌رسد ساختار سیاسی کشور در زمان تدوین قوانین مربوط به بانک مرکزی و بازنگری آن در قانون پولی و بانکی کشور در سال ۱۳۵۱ باعث شده است در ساختارهای بانک مرکزی از جمله شورای پول و اعتبار جایگاه مهمی برای مدیران اجرایی در تصمیم‌گیری‌های بانک مرکزی در نظر گرفته شود. باید توجه کرد اگر بپذیریم چنین نگاهی ضرورت ۴۵ سال پیش بوده و ناشی از طرز نگاه سنتی به بانکداری مرکزی بوده است، انتظار می‌رفت هم‌گام با پیشرفت علم اقتصاد به ویژه مطرح شدن ضرورت استقلال بانک مرکزی، این تحول رخ دهد و ساختارها اصلاح شود که پیش از انقلاب این امر محقق نشد. یکی از ساده‌ترین نمودهای این عدم استقلال را می‌توان در سال‌های پایانی رژیم سابق ملاحظه کرد. وقتی درآمدهای حاصل از افزایش قیمت نفت به کشور سرازیر شد بانک مرکزی تحت فشار بلندپروازی‌های سیاسیون نتوانست مدیریت پولی مناسبی اعمال کند و نه‌تنها تورم افزایش یافت بلکه اقتصاد ایران نیز در دام بیماری هلندی گرفتار شد. بعد از انقلاب اسلامی با هدف تامین استقلال بیشتر بانک مرکزی، تلاش‌هایی در برنامه‌های توسعه و سایر اصلاحیه‌های قانونی انجام شده است. اما هیچ یک از این تلاش‌ها معطوف به اصلاح جدی و زیر‌بنایی قانون بانک مرکزی نبوده‌اند و بیشتر تغییر شرایط عزل و نصب رئیس کل یا ترکیب شورای پول و اعتبار را دنبال می‌کرده‌اند. البته همین موارد نیز با برخی محدودیت‌های قانون اساسی در مورد تفسیر محدوده اختیارات رئیس‌جمهور، ساختار سیاسی یا مخالفت‌های دولتی روبه‌رو شده‌اند و نتوانسته‌اند استقلال بانک مرکزی را مطابق با انتظار فراهم کنند.

شما می‌گویید یکی از شواهدی که می‌تواند اهمیت اصلاح قانون بانک مرکزی را مشخص کند تغییراتی است که بانک‌های مرکزی در نیم ‌قرن اخیر داشته‌اند اگر ممکن است از این منظر تغییرات ضروری در قانون بانک مرکزی را تبیین کنید؟

از زمان تصویب قانون پولی و بانکی کشور در سال 1351 پارادایم بانکداری مرکزی دچار تغییرات مهمی شده است. یکی از اولین تغییراتی که با فاصله زمانی کمی بعد از تصویب قانون پولی و بانکی کشور اتفاق افتاده است از بین رفتن نظام برتون‌وودز است که موجب شده است مفاهیم اخذ پشتوانه برای انتشار اسکناس و مسکوک بدون ضرورت قلمداد شود. این در حالی است که در کشور ما همچنان بانک مرکزی به موجب قانون موظف به نگهداری پشتوانه‌های لازم برای انتشار اسکناس و مسکوک است و دقیقاً برای نظارت بر اجرای همین موضوع (که امروزه در بانکداری مرکزی نوین جایگاهی ندارد) هیات نظارت اندوخته اسکناس در بانک مرکزی ایران همچنان بر انتشار اسکناس و نگهداری وثایق نظارت می‌کند. معادل چنین چارچوبی را به ندرت می‌توان در قوانین سایر کشورها مشاهده کرد. در کنار این موضوع امروزه سیاستگذاری پولی که یکی از مهم‌ترین وظایف بانک مرکزی است دچار تحولات عدیده‌ای شده است. امروزه چارچوب‌های نوینی برای سیاستگذاری پولی تدوین شده است که بسیار با ضوابط نظام سیاستگذاری پولی در زمان تصویب قانون پولی و بانکی کشور متفاوت است. برای نمونه در حالی که تا دهه‌های قبل تصور می‌شد سیاستگذاری پولی باید پشت درب‌های بسته صورت پذیرد در دهه‌های اخیر رعایت شفافیت در سیاستگذاری پولی به عنوان یکی از مهم‌ترین اصول سیاستگذاری پولی مدرن قلمداد می‌شود. به تعبیر دقیق‌تر امروزه سیاستگذاران پولی تلاش می‌کنند در اتاق‌های شیشه‌ای تصمیم‌گیری و فعالیت کنند تا آحاد اقتصادی بتوانند در سایه پیش‌بینی‌پذیری سیاستگذاری پولی تصمیمات اقتصادی مناسب اتخاذ کنند. علاوه بر این امروزه بانک‌های مرکزی برای عملیات خود بر طیف متنوعی از ابزارهای سیاستگذاری پولی تکیه دارند که حدود نیم قرن پیش چنین ابزارهایی برای سیاستگذاری پولی تدوین نشده بودند. امروزه چارچوب‌های مقرراتی و نظارتی محدود به مقررات احتیاطی نیست بلکه در سال‌های اخیر طیف وسیعی از تلاش مقام‌های مقررات‌گذار و ناظر معطوف به مبارزه با جرم‌های مالی از جمله پولشویی، تامین مالی تروریسم و فرار مالیاتی شده است. این در حالی است که در دهه‌های قبل محیط مقرراتی حوزه بانکی به طور قطع و یقین به پیچیدگی شرایط فعلی نبوده است. متخصصان حوزه بانکی اذعان دارند که نظام بانکی ما نیز بایستی به زودی گام‌های موثری در زمینه تطبیق با محیط مقرراتی بانکداری بردارد و بدون شک مستقر کردن پارادایم نوین مقررات‌گذاری و نظارت بانکی بدون داشتن پشتوانه‌های قانونی قابل اتکا ممکن نیست.

اصلاح پارادایم فعلی رابطه دولت و بانک مرکزی چقدر مهم است؟ چارچوب‌های قانونی در این رابطه، بایستی چه اصولی را در بر داشته باشند؟

بدون شک یکی از مهم‌ترین اصلاحات لازم در حوزه نظام بانکی همین مطلب است. به نظر می‌رسد وقت آن رسیده که یک بازنگری جدی در چارچوب کلی این رابطه صورت بگیرد. در دنیا چند اصل اساسی بر روابط بین بانک مرکزی با سایر ارکان حاکمیتی جاری است. این اصول عبارتند از استقلال، شفافیت و پاسخگویی. یک قانون مناسب زمانی استقلال بانک مرکزی را محقق می‌کند که بتواند حداقل چهار نوع استقلال را برای بانک مرکزی فراهم کند. استقلال حقوقی اولین مولفه استقلال بانک مرکزی است که به موجب آن شخصیت حقوقی بانک مرکزی به صورت مستقل از دولت به رسمیت شناخته می‌شود. استقلال پرسنلی دومین مولفه استقلال بانک مرکزی است که به موجب آن کارمندان بانک مرکزی نباید مسوولیتی در دستگاه‌های اجرایی داشته باشند. استقلال عملیاتی یکی دیگر از مولفه‌های استقلال بانک مرکزی است و به بانک مرکزی این امکان را می‌دهد که در چارچوب اختیارات و وظایف قانونی خود به طور مستقل اقدامات لازم برای رسیدن به اهدافش را به کار گیرد. بالاخره استقلال مالی آخرین مولفه استقلال بانک مرکزی به شمار می‌رود که به موجب آن بانک مرکزی بایستی بتواند در تامین بودجه و مخارج خود به صورت مستقل تصمیم‌گیری کند. در شرایط فعلی اصول نوین بانکداری مرکزی اقتضا می‌کند که بانک مرکزی در قبال برخورداری از استقلال، نسبت به رعایت شفافیت و پاسخگویی متعهد باشد. به عبارت دیگر پاسخگویی و شفافیت روی دیگر سکه استقلال و متوازن‌کننده اختیارات تفویض‌شده به بانک مرکزی تلقی می‌شود. در حقیقت ملازمت اصل شفافیت و پاسخگویی با استقلال ضامن عدم انحراف بانک مرکزی است.

 استقلال بانک مرکزی از دولت همواره موضوعی مورد بحث بوده است. به‌نظر شما استقلال از چه منظر برای بانک مرکزی ضروری است و در تعامل احتمالی دولت و بانک مرکزی باید به چه نکاتی توجه کرد؟

یکی از چالش‌های بانک مرکزی ما برای تامین اهداف مورد نظر به ویژه حفظ ثبات قیمت‌ها و کنترل تورم، موضوعی است که در ادبیات اقتصادی از آن به عنوان سلطه مالی بر سیاست پولی یاد می‌شود به نحوی که سیاست مالی و بودجه‌ای دولت نقشی کلیدی در تعیین پایه پولی با توجه به ساختار منابع پایه پولی دارد و در نتیجه قدرت مانور بانک مرکزی و اختیارات و ابزارهای آن برای مدیریت پایه پولی و کل‌های پولی اندک است. این در حالی است که در عموم کشورهای توسعه‌یافته، بانک مرکزی از استقلال، قدرت و اختیارات و ابزارهای کافی برای مدیریت پایه پولی برخوردار است. پایه پولی از جهت منابع شامل خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی، بدهی دولت به بانک مرکزی، بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی و سایر دارایی‌های بانک مرکزی است. طی مدت طولانی، از میان دارایی‌های بانک مرکزی، دو عامل بدهی‌های دولت به بانک مرکزی و دارایی‌های خارجی بانک مرکزی به طور مستقیم تحت تاثیر بودجه دولت بوده است. از میان این دو عامل، بدهی دولت به بانک مرکزی که بیانگر میزان استقراض دولت از بانک مرکزی برای پوشش کسری بودجه است، به‌طور کامل تحت تاثیر سیاست مالی دولت بوده است. دارایی‌های خارجی بانک مرکزی نیز به دلیل فشار دولت بر بانک مرکزی برای فروش منابع ارزی حاصل از صادرات نفت و تبدیل آن به ریال و قدرت مانور پایین بانک مرکزی برای مدیریت آن، به شدت تحت تاثیر سیاست مالی دولت بوده است. در این چارچوب بانک مرکزی ما از قدرت، اختیارات و ابزارهای کافی برای اعمال سیاست پولی به صورت کاملاً حرفه‌ای برخوردار شده و کل اقتصاد کشور از نتایج مثبت آن بهره‌مند خواهد شد. در این زمینه علاوه بر دولت و بانک مرکزی، مجلس شورای اسلامی نیز باید به این نتیجه برسد که اکنون با خلأ قانونی مواجهیم و لازم است اصلاح محیط قانونی بانک مرکزی و بازتعریف و توسعه اختیارات و مسوولیت‌های این نهاد در راستای اصلاح نظام بانکی، در دستور کار قرار گیرد. ان‌شاءالله با همدلی و همفکری دولت و مجلس، این موضوع به سرانجام خوبی خواهد رسید.