راه 1400
سمت‌وسوی اقتصاد در دولت دوازدهم چه خواهد بود؟
پس از آنکه عمده دوره فعالیت دولت یازدهم به انتظار برای رفع تحریم‌ها به‌عنوان مهم‌ترین مانع خارجی و یکی از اصلی‌ترین محدودیت‌های سیاستگذاری اقتصادی انجامید، اکنون و پس از رای اعتماد مجلس به تمامی گزینه‌های پیشنهادی به‌جز وزیر نیرو، این سوال مطرح می‌شود که دولت دوازدهم، چه سیاستگذاری اقتصادی را در پیش خواهد گرفت؟
پس از آنکه عمده دوره فعالیت دولت یازدهم به انتظار برای رفع تحریم‌ها به‌عنوان مهم‌ترین مانع خارجی و یکی از اصلی‌ترین محدودیت‌های سیاستگذاری اقتصادی انجامید، اکنون و پس از رای اعتماد مجلس به تمامی گزینه‌های پیشنهادی به‌جز وزیر نیرو، این سوال مطرح می‌شود که دولت دوازدهم، چه سیاستگذاری اقتصادی را در پیش خواهد گرفت؟ اگر سال‌های گذشته می‌شد با اشاره به انبوه مشکلات باقی‌مانده از دولت قبل، و آثار تحریم‌ها، به مدیریت انتظارات پرداخت؛ اکنون، اگرچه کماکان تبعات تصمیم‌های نادرست گذشته قابل رویت است، کمتر می‌توان این‌گونه پاسخ‌ها را ارائه داد. اقتصاد ایران، اگرچه با انبوهی از مشکلات دست و پنجه نرم می‌کند که برخی از آنها ریشه در تصمیم‌هایی دارند که از چند دهه قبل تاکنون اتخاذ شده‌اند، در دولت دوازدهم نیازمند پاسخ‌هایی جدی خواهد بود. همه اینها در شرایطی روی می‌دهند که به نظر می‌رسد حتی هنوز یک اجماع عمومی درباره وضعیت فعلی اقتصاد کشور و ضرورت مدیریت آن وجود ندارد.
برجام ناکافی
تاثیر برجام بر تحولات اقتصاد ایران، چشمگیر و البته ناکافی بوده است. برای تصویر اقتصاد ایران در شرایط تداوم وضعیت تحریم‌ها بدون هیچ چشم‌اندازی از دستیابی به توافق هسته‌ای، می‌توان مروری بر آمار سال‌های نخستین دهه جاری شمسی داشت که اقتصاد ایران با تورم دورقمی چندده‌درصدی و رشد منفی اقتصادی، دست‌وپنجه نرم می‌کرد. انتظار به وجود آمده برای دستیابی به یک توافق بلندمدت هسته‌ای، حتی در زمان مشخص شدن نتایج انتخابات سال 1392، تاثیر خود را بر بازارها نشان داد؛ اگرچه نمی‌توان از نقش سیاست‌های اقتصادی دولت در بهبود وضعیت اقتصادی به‌سادگی عبور کرد. تاثیر برجام بر اقتصاد کشور، به‌طور خاص در افزایش تولید و صادرات نفت، و متعاقباً رشد اقتصادی کم‌نظیر 6 /61درصدی این بخش، که نهایتاً به رشد اقتصادی 5 /12 درصدی کل کشور در سال 1395 انجامید، نمایان شد. با وجود این، تمام مواهب گفته و ناگفته برجام، حتی اگر تاکنون قابل‌توجه ارزیابی می‌شدند، دیگر ناکافی هستند: افزایش صادرات نفت تقریباً به مرحله تثبیت رسیده، صادرات غیرنفتی (که عمدتاً متشکل از میعانات گازی و پتروشیمی بوده) احتمالاً دیگر نمی‌تواند رشد قابل توجهی را تجربه کند، رشد اقتصادی دورقمی مبتنی بر نفت دیگر امسال تکرار نخواهد شد، روند کاهشی تورم متوقف شده و این شاخص در مرز یک یا دورقمی بودن نوسان می‌کند و البته مشکلات ساختاری و بلندمدت اقتصاد ایران نیز به‌جای خود باقی هستند. تمام دستاوردهایی که دولت چهار سال نخست را به مدد آنها گذراند، دیگر تکرار نخواهند شد؛ لااقل به‌سادگی. اگر زمانی ثبات نسبی در بازار ارز، کاهش موانع تجارت یا بازگشت سریع به بازار نفت می‌توانست زمینه‌ساز رشد اقتصادی باشد، دیگر این‌گونه نیست. علاوه بر اینها، انتظارات نیز افزایش یافته و مردم با دولتی روبه‌رو هستند که چهار سال را پشت سر گذاشته و شمارش معکوس برای چهار سال دوم آن آغاز شده است.
در یک دسته‌بندی کلی، دولت لااقل در سه سطح باید با مسائل اقتصادی دست و پنجه نرم کند. این سطح‌بندی، البته هیچ اولویتی را نمایندگی نمی‌کند و صرفاً برای سهولت در پرداختن به موضوع صورت می‌گیرد. سطح اول، برخی از ویژگی‌ها و مسائل ساختاری اقتصاد ایران مثل حکمرانی، وضعیت محیط کسب‌وکار، بهره‌وری، آزادی اقتصادی و شفافیت را دربر می‌گیرد. شاخص‌هایی همچون انجام کسب‌وکار، آزادی اقتصادی و رقابت‌پذیری، معمولاً به این سطح نظر دارد. در سطح دوم، مواردی همچون صندوق‌های بازنشستگی، نظام بانکی و مالی، محیط زیست و یارانه‌ها وجود دارند. شاخص‌ها و موضوعاتی که در اولین نگاه، مبنای داوری قرار می‌گیرد سطح سوم را تشکیل می‌دهند: رشد اقتصادی، نرخ تورم، نرخ بیکاری و البته برخی از مواردی که به سیاست‌های پولی و مالی مربوط است؛ از توازن در منابع و مصارف دولت گرفته تا رشد نقدینگی و پایه پولی. این تقسیم‌بندی نه‌چندان دقیق، می‌تواند نشان دهد که رویکرد دولت دوازدهم بیشتر کدام سطح را هدف قرار می‌دهد.
سه مبنا
تاکنون لااقل سه مبنا وجود دارد که می‌تواند جهت‌گیری اقتصادی دولت دوازدهم را نمایان کند؛ اگرچه با توجه به تغییر تیم سیاستگذاری اقتصادی دولت دوازدهم، و تحولات دیگر نهادهای سیاستگذار، نمی‌توان انتظار داشت برنامه‌ها عیناً در دستور کار قرار گیرند. نخستین مبنا، یعنی قانون برنامه ششم توسعه، پنج مساله محوری را برشمرده است که عناوین اقتصادی آن از این قرار هستند: آب و محیط زیست، توسعه سواحل مکران، اروند و بازآفرینی بافت‌های ناکارآمد شهری، بافت‌های تاریخی و مناطق روستایی، بهبود محیط کسب‌وکار، اشتغال، فضای مجازی، بهره‌وری تامین منابع مالی برای اقتصاد کشور، نظام عادلانه پرداخت و رفع تبعیض، توانمندسازی محرومان و فقرا، بیمه‌های اجتماعی و ساماندهی و پایداری صندوق‌های بیمه‌ای و بازنشستگی. سرفصل‌های اصلی برنامه ششم توسعه، موارد گسترده‌ای از جمله اقتصاد کلان، نظام پولی و بانکی، محیط کسب‌وکار، خصوصی‌سازی، مناطق آزاد، توازن منطقه‌ای، نظام اداری، آب و آموزش را دربرمی‌گیرد که از این سرفصل‌ها نمی‌توان هیچ نتیجه‌گیری روشنی حاصل کرد. برنامه ششم توسعه، اهداف کمی متعددی را نیز دربرمی‌گیرد که انتظار می‌رود همچون بسیاری از برنامه‌های توسعه قبلی، محقق نشوند و از این‌رو، شاید اصلاً نتواند مبنای مناسبی برای ارزیابی سیاستگذاری اقتصادی دولت دوازدهم باشد. با وجود این، تاکید بر مواردی مثل محیط زیست و صندوق‌های بازنشستگی، که در گذشته برخلاف موضوعاتی مثل بهره‌وری کمتر مورد توجه قرار می‌گرفتند، نشان می‌دهد بدنه سیاستگذاری در کشور نیم‌نگاهی به بحران‌ها نیز دارد و بی‌تفاوت از کنار آنها عبور نمی‌کند.
مبنای دومی که می‌تواند دریافتی از اقتصاد دولت دوازدهم به دست دهد، برنامه‌ای است که طی دوران انتخابات منتشر شد. با وجود اینکه معمولاً کاندیداها در برنامه‌های انتخاباتی وعده‌های جذاب و بعضاً پوپولیستی را مطرح می‌کنند، از کنار هزینه‌ها و بده‌‌بستان‌های مستتر در تصمیم‌ها به‌سادگی می‌گذرند و به‌روشنی برنامه‌های خود را برای وعده‌هایی مثل اشتغال یا حل مشکلات با عموم در میان نمی‌نهند، برنامه منتشره برای دولت دوازدهم نسبتاً واقع‌بینانه به نظر می‌رسد. برنامه‌های انتخاباتی برخلاف برنامه‌های توسعه، بدون مشارکت و دخالت دیگر نهادهای سیاستگذار (به‌طور خاص مجلس) تهیه و منتشر می‌شوند؛ از این‌رو حداکثر قرابت را با سیاست‌های دولت در چهارساله صدارت دارند. البته ممکن است به همین دلیل، در اجرا با مشکلاتی مواجه شوند. برنامه دولت دوازدهم، در ابتدا چالش‌های اصلی اقتصاد ایران را به این شرح برشمرده است:
♦ رشد کم و پرنوسان اقتصادی
♦ وابستگی اقتصاد به درآمدهای نفتی
♦ اشتغال
♦ فقر و کاهش قدرت خرید خانوار
♦ کسری مالی صندوق‌های بازنشستگی
♦ کاهش کیفیت و کمیت ارائه خدمات دولتی
♦ نابرابری استان‌ها
در برنامه دولت، محیط زیست به‌عنوان یک حوزه مجزا در سه بخش آب، خاک و هوا مورد بررسی قرار گرفته است. با توجه به رویکرد سال‌های اخیر دولت، و ادبیات موجود، می‌توان گفت محیط زیست نیز یکی از اصلی‌ترین محورهای برنامه‌ریزی اقتصادی دولت در سال‌های پیش‌رو خواهد بود. برخلاف بسیاری از مسائل اقتصادی سطح اول (مثل فساد و محیط کسب‌وکار) یا سطح دوم (مثل نظام بانکی و نظام بازنشستگی) عینی و ملموس بودن مسائل حوزه محیط زیست این فرصت را به وجود می‌آورد تا همگرایی بیشتری را برای حل آنها به وجود آورد. دولت در ادامه برنامه، شش محور را برای برنامه‌های اقتصادی برشمرده است: 1- اصلاحات اقتصادی، 2- ایجاد اشتغال و کاهش بیکاری، 3- مقابله با فساد، 4- تقویت زیرساخت‌های اینترنت، 5- اصلاحات در بنگاه‌های کوچک و بزرگ و 6- تقویت گردشگری. در حوزه اصلاحات اقتصادی، توانمندسازی دولت، تامین مالی تولید و اشتغال، افزایش اشتغال با بهبود کیفیت زندگی، اصلاح محیط کسب‌وکار و نظام بنگاه‌داری، بهبود عدم توازن‌های منطقه‌ای و سیاست‌های کاهش فقر به‌عنوان محورهای اصلی تعیین شده‌اند. بسیاری از این موارد، سال‌هاست که روی میز سیاستگذاران قرار دارند و بعید به نظر می‌رسد دولت دوازدهم در عمل گام بزرگی در مسیر تحقق آنها بردارد. به منظور توانمندسازی دولت، سیاست‌های قاعده مالی و مدیریت صحیح درآمدهای نفتی، بهبود توان مدیریتی و کارشناسی دولت، تبدیل ثروت نفت به سرمایه اشتغال‌آفرین (اصلاح نقش صندوق توسعه ملی) و صیانت از کاهش تورم مورد توجه قرار گرفته است. برخی از این موارد به‌صورت جدی در دستور کار دولت هستند، در حالی که مواردی مثل تامین کسری بودجه با انتشار انواع اوراق این گمانه را مطرح می‌کنند که بعضی دیگر در شرایط فعلی برای دولت اهمیت چندانی ندارند. برای تامین مالی تولید و اشتغال، اصلاح نظام بانکی و توسعه بازار سرمایه در دستور کار قرار خواهند گرفت. اصلاح محیط کسب‌وکار نیز با توسعه بخش خصوصی و برونگرایی و تعامل با اقتصاد جهانی و اقتصاد منطقه میسر خواهد شد؛ موضوعاتی که با وجود اجماع نسبی درباره ایده آنها، در عمل محل اختلاف اساسی به شمار می‌روند. در زمینه تعامل با اقتصاد جهانی، بسیاری در عمل اساساً مخالف فعالیت‌های صورت‌گرفته طی دوران پسابرجام (به‌طور خاص قراردادهای خرید هواپیما، ساخت خودرو، توسعه فاز 11 پارس جنوبی و...) هستند و بعضی دیگر این اقدامات را به‌عنوان دستاورد دولت مطرح می‌کنند. در چنین شرایطی، انتظار می‌رود اصلاحات اقتصادی حتی با فرض عزم دولت، به پیش نروند. در محور ایجاد اشتغال و کاهش بیکاری، توسعه کسب‌وکارهای پراشتغال، طرح‌های مربوط به مداخلات سیاستی و توسعه نهادی و طرح‌های اشتغال حمایتی مد نظر قرار دارند. کارانه اشتغال، طرح اشتغال امید و طرح توسعه کسب‌وکار و اشتغال پایدار (تکاپو) از دیگر برنامه‌های این محور هستند. طرح‌های مطرح‌شده برای حل مساله اشتغال، عموماً کمتر به دام کلی‌گویی افتاده‌اند و این شاید نشانه‌ای مثبت تلقی شود؛ اگرچه به‌طور کلی اساسی‌ترین نکته ارتباط اشتغال با تولید است و بدون یک رشد اقتصادی باثبات و با محوریت صنایع کاربَر، نمی‌توان انتظار داشت که چنین طرح‌هایی به موفقیت برسند.
سومین مبنا، مجموعه نظرهای مسعود نیلی، دستیار ویژه رئیس‌جمهور در امور اقتصادی، است. او که در دولت یازدهم، مشاور اقتصادی رئیس‌جمهور بود، اواخر سال گذشته از شش ابرچالش منابع آب، مسائل زیست‌محیطی، صندوق‌های بازنشستگی، بودجه دولت، نظام بانکی و بیکاری نام برد. بعدها و در تیرماه، او در گفت‌وگویی با شماره 227 هفته‌نامه اقتصادی تجارت فردا، گفت دولت دوازدهم آخرین فرصت برای مدیریت چالش‌ها در حوزه اقتصادی است و پس از آن، با آسیب‌های اجتماعی مواجه خواهیم بود. به گفته نیلی، این شش ابرچالش، هنوز تا رسیدن به بحران فاصله دارند و برای حل آنها فرصت کافی وجود دارد؛ اگرچه هر یک دارای ویژگی‌های خاص و بعضاً کم‌نظیر هستند. به‌عنوان مثال، پدیده بیکاری بلندمدت در ایران، با بیکاری ناشی از چرخش شغل در برخی کشورهای اروپایی متفاوت است. دستیار ویژه رئیس‌جمهور در امور اقتصادی همچنین گفته است هزینه‌های لازم برای بهبودبخشی به این چالش‌ها بیش از ظرفیت اقتصادی با درآمد سالانه 50 میلیارد دلار است.
مخرج مشترک
مسعود نیلی مخرج مشترک تمامی چالش‌های اقتصاد ایران را نحوه پدید آمدن آنها دانسته است: مصرف دارایی‌های غیرپایدار کشور و به‌طور کلی مدیریت ناصحیح منابع. آب، مشهورترین مثال در این زمینه به شمار می‌رود که در سال‌های اخیر، همگان از وضعیت بحرانی آن سخن می‌گویند. روی دیگر شکل‌گیری بحران آب، صندوق‌های بازنشستگی یا نظام بانکی، برخورداری از رفاهی بوده است که اکنون عده زیادی باید هزینه‌های آن را بپردازند و نمی‌توان تقصیر آن را به گردن فرد خاصی انداخت؛ البته اگر بتوان گفت اصلاً مقصر خاصی (جز همه مردم و سیاستگذاران) وجود دارد. مثلاً بخشی از بحران آب به توسعه بخش کشاورزی بدون توجه به الگوهای مناسب کشت، بهره‌گیری از فناوری‌ها، عدم انتخاب صحیح محصولات و موارد دیگر مربوط بوده است. آیا می‌توان کشاورزان را مقصر این وضعیت دانست، یا وزارت جهاد کشاورزی و نیرو را تنها مقصر قلمداد کرد؟ در حوزه صندوق‌های بازنشستگی، از تحولات جمعیتی گرفته تا مدیریت بنگاه‌ها و روندهای کلان اقتصادی، همگی تاثیرگذار بوده‌اند. جز آنکه شاید یک بی‌تفاوتی عمومی درباره این موضوعات وجود داشته است، و در بسیاری از موارد هنوز هم وجود دارد، چه می‌توان گفت؟ اگر از این جنبه به موضوع نگاه کنیم، شاید یک رویکرد اساسی در سیاستگذاری اقتصادی دولت دوازدهم، روشن کردن ابعاد موضوع برای عموم باشد. مسعود نیلی در این باره گفته است: «همه نیروهای فعال کشور در به وجود آمدن این شرایط نقش داشته‌اند. این‌طور نیست که بگوییم دولتی که اکنون با اوج همه این مشکلات مواجه شده است باید زیر بار مسوولیت همه چالش‌ها برود. کشوری که طی چند دهه نتوانسته با شیوه درست، این مسائل را مدیریت کند نباید انتظار داشته باشد که یک دولت به‌تنهایی طی چهار سال همه این مشکلات را حل کند. اینجا گفت‌وگو کردن با مردم بسیار مهم می‌شود و لازمه اثرگذاری این گفت‌وگو این است که یک مساله واحد از سوی همه مطرح شود.» نیلی البته موضوع مهم دیگری را نیز مطرح می‌کند: وفاق و اجماع برای پاسخگویی به مشکلات. آیا می‌توان گفت مهم‌ترین موضوع در سیاستگذاری اقتصادی دولت دوازدهم، همین موارد خواهد بود؟ پاسخ به این سوال، از یک جنبه مثبت به نظر می‌رسد و از جنبه‌ای دیگر خیر. اگر دولت بخواهد همچون تمامی دولت‌های گذشته، عملاً این حجم عظیم از مشکلات را نادیده بگیرد و با مسکن‌های موقت چهار سال را به پایان برد، نه نیازی به اطلاع‌رسانی درباره عمق مشکلات دارد و نه احتیاجی به ایجاد وفاق. اما اگر گفته نیلی مبنی بر اینکه آخرین فرصت برای حل مشکلات اقتصادی در اختیار دولت دوازدهم است و پس از آن ابعاد اجتماعی نمایان خواهند شد، مورد توجه قرار گیرد، اوضاع متفاوت خواهد بود و انتظار می‌رود رئیس‌جمهور مشکلات را بی‌لکنت زبان و با شفافیت بیشتری در میان بگذارد و تمام تلاش خود را برای ایجاد یک اجماع به کار گیرد.
عبور از بحران
نگاهی به برنامه‌های ارائه‌شده و اظهارات مقام‌های رسمی نشان می‌دهد تمرکز اصلی سیاستگذاری در دولت دوازدهم، بر مسائل سطح دوم خواهد بود. برخلاف دولت یازدهم که در آن تورم و رشد اقتصادی اصلی‌ترین چالش‌ها بودند، به نظر می‌رسد دولت این بار حوزه‌هایی مثل محیط زیست، صندوق‌های بازنشستگی و بانک‌ها را مورد توجه قرار داده است، اگرچه موضوع اشتغال نیز اهمیتی کمتر از موارد قبلی ندارد. این واقعیت از دو جنبه قابل بررسی به نظر می‌رسد: نخست آنکه با وجود عدم ثبت یک عملکرد خوب در زمینه رشد اقتصادی و کمرنگ شدن دستاوردهای تورمی، موضوع‌های سطح دوم آنقدر اهمیت پیدا کرده‌اند که دیگر نمی‌توان چند سالی را صرف کرد تا نوبت دولت بعدی برسد و بار مشکلات را به دوش بکشد. دوم اینکه دولت اهداف سطح دوم را ضروری‌تر از اهداف اساسی‌تر سطح یک مثل بهبود محیط کسب‌وکار، افزایش آزادی اقتصادی و رفع نابرابری‌ها، می‌داند؛ چراکه اولاً، شکل‌گیری بحران در آنها نزدیک‌تر است و ثانیاً امکان مدیریت و برنامه‌ریزی برای آنها آسان‌تر و روشن‌تر از موضوعات سطح یک است. با وجود اینها، دولت یازدهم هیچ یک از سطوح را مطلقاً کنار نگذاشت و ترکیبی از اقدامات را برای پاسخگویی به هر یک در پیش گرفت که انتظار می‌رود چنین رویکردی در دولت دوازدهم هم ادامه یابد. به‌عنوان مثال، همزمان با حذف مقررات و مجوزهای دست‌وپاگیری که فعالیت در محیط کسب‌وکار را دشوار می‌سازد، موضوع اصلاح نظام بانکی در دستور کار قرار می‌گیرد و طرح‌هایی (ولو کوتاه‌مدت و کم‌اثر) برای مدیریت مساله اشتغال، مطرح می‌شود. در شرایطی که منابع مالی اندک، ظرفیت نهاد دولت محدود و مشکلات انبوه هستند، شاید چاره‌ای جز رسیدگی همزمان به چند چالش بدون اولویت‌بندی آنها وجود نداشته باشد. اما این خوش‌بینانه‌ترین سناریوی پیش روی اقتصاد در دولت دوازدهم است؛ یعنی رسیدگی همزمان به چالش‌های اساسی. تحقق چنین سناریویی نیازمند بسیاری پیش‌زمینه‌ها، و به‌طور خاص آگاهی و وفاق عمومی، است. از این‌رو شاید بتوان کارویژه اصلی دولت دوازدهم را، فراهم کردن همین پیش‌زمینه‌ها همزمان با مدیریت چالش‌ها دانست.
