تاریخ انتشار:
چالش‌های حقوقی انتشار اوراق دولتی چیست؟
ابزارهای ناموزون
حمید قنبری / کارشناس حقوقی
گفته شده است که دولت در سال 1395 اقدام به انتشار چهار نوع اوراق خواهد کرد. این چهار نوع به ترتیب عبارتند از:
1- اوراق مشارکت برای تامین مالی دولت؛
2- اسناد خزانه یک‌ساله؛
3- اوراق تسویه و
4- اوراق بدهی یا صکوک اجاره.
ظاهراً هر یک از این اوراق کارکرد متفاوتی با دیگری دارند. اولی ظاهراً برای تامین مالی طرح‌ها و پروژه‌های دولتی است؛ دومی برای تامین مالی یک‌ساله است که در پایان سال هم باید بازگردانده شود؛ سومی برای جابه‌جایی دارایی و بدهی است؛ و چهارمی هم ماهیتاً باید برای تامین مالی مورد استفاده قرار گیرد.
انتشار اوراق مشارکت دولتی امر جدیدی نیست. سال‌هاست که دولت، شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها اقدام به انتشار اوراق می‌کنند. سقف میزان انتشار اوراق، در قوانین بودجه تعیین می‌شود و مجوزهای مربوط به این امر نیز توسط بانک مرکزی صادر می‌شود. اگرچه انتشار این اوراق، متداول و معمول است اما همواره یک مشکل ساختاری در رابطه با این اوراق وجود داشته است. آن مشکل هم عبارت از این است که چرا نظارت بر انتشار اوراق مشارکت توسط دولت و شهرداری‌ها و بانک مرکزی است در حالی که نظارت بر انتشار اوراق توسط سایر اشخاص، از جمله شرکت‌های خصوصی، سازمان بورس است. اگر نوع فعالیت یکی است یعنی هر دو اقدام به انتشار اوراق می‌کنند و هر دو فعالیت تجاری در بازار اوراق بهادار انجام می‌دهند، چرا باید دو ناظر و دو دسته مقررات برای این کار وجود داشته باشد؟ این پرسشی است که تاکنون پاسخ قانع‌کننده‌ای به آن داده نشده است. هر چند توجیهاتی برای این امر بیان شده است، مثل اینکه نظارت بر اوراق دولتی باید توسط دولت به عمل آید تا در این مسیر، منابع دولت تلف نشوند و نیز اینکه سود و سایر ضوابط این اوراق باید توسط شورای پول و اعتبار تعیین شوند؛ اما این توجیهات قانع‌کننده به نظر نمی‌رسند. اولاً جلوگیری از اجحاف و فساد مالی مختص اوراق دولتی نیست و در اوراق منتشرشده توسط بخش خصوصی نیز حفظ حقوق سرمایه‌گذاران ایجاب می‌کند که نظارت‌های کافی وجود داشته باشند و همان دقت‌ها اعمال شوند و ثانیاً اگر قرار است اوراقی با استقبال مواجه شوند و در بازار رغبت به خرید آنها وجود داشته باشد، لازم است که با نرخ‌های مورد قبول در بازار عرضه شوند نه بر اساس نرخ‌های دستوری. از سوی دیگر، اگر نگرانی تاثیرگذاری بر نرخ‌های بازار پول (یعنی نرخ سود بانکی) از رهگذر این اوراق وجود داشته باشد، اوراق بخش خصوصی نیز می‌توانند همین اثر را ایجاد کنند. کما اینکه همین حالا واحدهای سرمایه‌گذاری صندوق‌های مشغول به فعالیت در بازار بورس، چنین اثری را تا حدودی بر جای گذاشته‌اند. از این مشکل ساختاری که بگذریم، مساله دیگر آن است که اوراق مشارکت، همان‌طور که از نام آن پیداست، باید برای پروژه‌ای باشند که در آن مشارکت وجود داشته باشد و این امر، خود بر دو امر دلالت دارد. نخست اینکه باید پروژه‌ای وجود داشته باشد که در آن سود و زیانی متصور باشد و دوم اینکه در آن پروژه امکان مشارکت مردم وجود داشته باشد. این دو مورد، هر دو چالش‌هایی هستند که در این مسیر وجود دارند. اولین چالش این است که در بسیاری از موارد، سودی حاصل نمی‌شود و زیان حاصل می‌شود. اگر زیان حاصل شود چه باید کرد؟ آیا باید زیان را بین مردم تقسیم کرد؟ روشن است که اگر در اوراقی امکان تقسیم زیان وجود داشته باشد، مردم حاضر نخواهند شد که آن اوراق را خریداری کنند. از این‌رو، وزارت امور اقتصادی و دارایی پرداخت اصل و سود اوراق را تضمین می‌کند. مساله این است که اگر بخواهیم این امر را واقعاً و آن‌طور که در قانون نوشته شده است، اجرا کنیم و در پروژه‌هایی که به هر دلیل ممکن است سودآور نباشند، زیان وارده را از منابع وزارت امور اقتصادی و دارایی جبران کنیم و سهم زیان سرمایه‌گذاران را با آن منابع بدهیم، آیا اصلاً این کار معقول است؟ نکته دیگر این است که اگر پروژه‌ای واقعاً سودآور است و زیان ندارد، چرا آن را به بخش خصوصی واگذار نکنیم تا خود در آن سرمایه‌گذاری کند و اگر نیاز به جذب منابع از مردم است نیز بخش خصوصی با انتشار اوراق در بازار سرمایه آن منابع را تامین کند؟ مگر قرار بر این نیست که دولت فقط در پروژه‌هایی وارد شود که یا سودآور نیستند یا اینکه بخش خصوصی رغبتی به وارد شدن در آنها ندارد. اگر پروژه هم سودآور است و هم مردم با خرید اوراق، رغبت به وارد شدن در آن را هم دارند، چرا باید دولت درگیر آن شود؟ حال فرض کنیم که پروژه‌ای دارای وضعیتی است که وارد شدن بخش خصوصی به آن به هر دلیل مصلحت نیست و دولت باید خود، آن را انجام دهد. مساله حقوقی که در اینجا مطرح می‌شود و دومین چالش این اوراق محسوب می‌شود این است که اگر وارد شدن بخش خصوصی به این پروژه‌ها صحیح و مناسب نیست، به طریق اولی شریک شدن مردم در آنها نیز نباید موجه دانسته شود. چه فرقی می‌کند که شرکتی پروژه را بگیرد و تامین مالی آن را هم خود عهده‌دار شود یا اینکه سرمایه‌گذاران با خرید اوراق در آن مشارکت کنند؟ به نظر می‌رسد به‌رغم اینکه سال‌هاست این اوراق توسط دولت منتشر می‌شوند و سرمایه‌گذاران هم آنها را خریداری می‌کنند، اما هنوز چالش‌های نظری این اوراق آنچنان که باید حل نشده‌اند.
اما اسناد خزانه یک‌ساله چه کارکردی دارند؟ ظاهراً این اسناد برای تامین مالی کوتاه‌مدت دولت صادر می‌شوند و دولت باید تا پایان سال آنها را تسویه کند. توصیفی که از این اوراق می‌شود یادآور تنخواه خزانه است که بر اساس قانون محاسبات عمومی دولت می‌تواند به میزان سه درصد بودجه عمومی دریافت و تا پایان سال آن را تسویه کند. البته دولت بابت تنخواه خزانه نباید سودی بپردازد اما در مورد اسناد خزانه باید سود بپردازد تا این اسناد جذابیت کافی داشته باشند. علی‌الاصول اسناد خزانه، اسناد بدهی هستند و مبنای آنها عقد قرض است که در آن سود دادن و سود گرفتن شرعاً حرام است اما ظاهراً راهکارهایی برای شرعی کردن پرداخت این اسناد یافت شده است. در هر حال، پرسشی که در اینجا باقی می‌ماند این است که آیا این اسناد برای تامین مالی پروژه‌ها و طرح‌ها مورد استفاده قرار می‌گیرند یا برای مدیریت سررسیدهای بدهی‌ها. اگر مورد اول صحیح است چرا از اوراق مشارکت و صکوک استفاده نمی‌شود که کارکرد اصلی آنها همین است و اگر مورد دوم صحیح است چرا از تنخواه خزانه استفاده نمی‌شود که نیاز به پرداخت سود هم ندارد. اگر گفته شود که مشکلات مالی دولت آنقدر زیاد است که سه درصد تنخواه خزانه نیز راهگشا نیست، آنگاه این پرسش قابل طرح است که آیا برای حل چنین مشکلاتی نباید راهکارهایی جدی‌تر از انتشار اوراق گوناگون پیدا کرد؟
اوراق تسویه ابتکار دیگری است که اخیراً مطرح شده است. این اوراق، چندان پیچیده به نظر نمی‌رسند. دولت به پیمانکاران بدهکار است چون باید پرداخت‌هایی را به آنها انجام می‌داده است و در این پرداخت‌ها قصور کرده یا تاخیر داشته است و در عین حال، پیمانکاران باید به دولت پرداخت‌هایی بابت مالیات و نظایر آن داشته باشند. حال، دولت به جای پرداخت بدهی خود به آنها اوراق مدت‌داری را می‌دهد. آنها این اوراق را برای پرداخت بدهی مالیاتی خود (یا سایر بدهی‌های خود به دولت) مورد استفاده قرار می‌دهند. این کار در حقیقت نوعی تهاتر دارایی و بدهی است که بر اساس اصل 53 قانون اساسی منع شده است. علی‌الاصول، هر پرداختی که به دولت انجام می‌شود باید به حساب‌های خزانه باشد و هر دریافتی که دولت انجام می‌دهد باید در حساب‌های خزانه باشد. در حقوق مالی به این امر، اصل منع تهاتر در روابط مالی دولت گفته می‌شود. دلیل وضع چنین الزامی این است که تهاتر، برخلاف انضباط مالی است و باعث آشفتگی در پرداخت‌ها و دریافت‌های دولت می‌شود. از این مساله که بگذریم، این پرسش قابل طرح است که ماهیت این اوراق چیست؟ آیا این اوراق قوه ابراء قانونی دارند؟ یعنی آیا با ارائه آنها، شخص را از تعهدات خود مبرا می‌کند یا خیر؟ و در صورتی که چنین قوه ابرایی وجود داشته باشد، عام است یا خاص؟ یعنی آیا تعهدات در مقابل همه اشخاص با ارائه این اوراق ایفا می‌شوند یا صرفاً برخی تعهدات؟ اگر این اوراق، قوه ابراء قانونی عام داشته باشند، آنگاه تشخیص مرز آنها با اسکناس دشوار می‌شود و باید پرسید که آیا انتشار این اوراق، نوعی انتشار پول و افزایش پایه پولی است یا خیر؟ از اینها که بگذریم، سوال دیگر این است که سود این اوراق از کجا تامین می‌شود؟ روشن است که این اوراق، مبتنی بر پروژه‌ای نیستند که سودآور باشد. بنابراین، لاجرم سود این اوراق مبتنی بر تنزیل است. تنزیل در هر حال متضمن صرف نظر کردن از بخشی از سود است. حال سوال این است که آیا دولت، قانوناً حق دارد که از بخشی از سود خود صرف نظر و آن را عملاً صلح کند یا خیر؟ کسانی که با قانون اساسی ایران آشنایی دارند می‌دانند که صلح مطالبات دولت در ایران تشریفات سخت و پیچیده‌ای دارد.
آخرین نوع اوراقی که به آنها اشاره شد، اوراق بدهی یا صکوک اجاره است. این اوراق، ماهیتاً شبیه به اوراق مشارکت است و تفاوت آن با اوراق مشارکت در این است که مبنای عقدی این اوراق، قرارداد اجاره است نه قرارداد مشارکت. کارکرد این اوراق به طور خلاصه به این صورت است که دولت، یکسری املاک خود را به مردم می‌فروشد و سپس آنها را در قالب عقد اجاره به شرط تملیک از مردم می‌خرد. بهای خرید در قالب اجاره به شرط تملیک از بهای فروش به مردم بیشتر است و همین تفاوت است که سود سرمایه‌گذاران را تشکیل می‌دهد. دولت می‌تواند با طیف گسترده‌ای از املاک خود این کار را انجام دهد و اوراقی را منتشر کرده و جذب منابع کند. اما سوال مهمی که در اینجا وجود دارد این است که آیا این کار عملاً باعث می‌شود درآمدهای دولت افزایش یابد یا اینکه صرفاً تاریخ پرداخت بدهی‌های دولت را به عقب می‌اندازد و علاوه بر این، پرداخت سود هم به تعهدات دولت اضافه می‌شود؟ به عبارت دیگر، این کار، استفاده از یک مسکن است یا درمانی برای مشکلات دولت به شمار می‌رود. به نظر می‌رسد این کار، نهایتاً نوعی مدیریت سررسیدهای بدهی‌ها باشد، چون دولت ملک خود را می‌فروشد و مجدداً آن را می‌خرد و در این میان، ارزش‌افزوده‌ای عاید دولت نمی‌شود. مساله‌ای که قبلاً هم مطرح شد و در اینجا تکرار می‌شود این است که اگر دولت واقعاً تا این حد نیاز به منابعی دارد که بتواند مدیریت سررسید بدهی‌های خود را انجام دهد، آیا بهتر نیست که از راهکار دیگری که متضمن پرداخت سود نباشد و شائبه صوری بودن عملیات هم در آن وجود نداشته باشد (مثلاً دریافت تنخواه خزانه و یا حتی افزایش آن) استفاده کند و این همه دولت و سایر بازیگران را به زحمت نیندازیم؟
دیدگاه تان را بنویسید