تاریخ انتشار:
دولت چگونه بدهی‌های خود را مدیریت کند؟
اوراق‌درمانی
بدهی و بدحسابی دولت همواره معضل بسیاری از پیمانکاران در چندین سال گذشته بوده است که با تصمیم دولت به عدم استقراض از بانک مرکزی و گرفتن وام از شبکه بانکی این معضل دامنگیر بانک‌ها نیز شد. برای حل مشکل و ارائه پیشنهاد برای حل آن ابتدا باید شناخت کاملی از ابعاد مشکل به وجودآمده داشت.
محمد ناطقی
بدهی و بدحسابی دولت همواره معضل بسیاری از پیمانکاران در چندین سال گذشته بوده است که با تصمیم دولت به عدم استقراض از بانک مرکزی و گرفتن وام از شبکه بانکی این معضل دامنگیر بانک‌ها نیز شد. برای حل مشکل و ارائه پیشنهاد برای حل آن ابتدا باید شناخت کاملی از ابعاد مشکل به وجودآمده داشت. چیزی که در مقایسه با سایر کشورهای جهان مشخص است این است که حجم بدهی‌های ایران معضل کنونی اقتصاد ما نیست. به نظر نگارنده معضل اصلی بدحساب بودن دولت و ایجاد سیکل‌های بسته‌ای از بدهی است که موجب قفل شدن فعالیت‌های تولیدی و رکود در صنعت شده است. در واقع دولت به بدهکاری تبدیل شده است که نه‌تنها میزان دقیق بدهی خود را نمی‌داند بلکه توان دریافت طلب‌های خود را نیز ندارد و به یک عامل ناکارآمدی اقتصادی تبدیل شده است.میزان دقیق بدهی و طلب دولت چقدر است؟
در مورد میزان دقیق بدهی اعضای دولت نظرات مختلفی داده‌اند. روحانی در گزارش 100روزه خود میزان بدهی دولت به پیمانکاران و بخش‌های مختلف و خصوصی را حدود 55 هزار میلیارد تومان عنوان کرد، در عین حال در شهریور 1393 رئیس سازمان حسابرسی در پاسخ به خبرگزاری فارس بدهی‌های دولت به پیمانکاران بخش خصوصی را 94 هزار میلیارد تومان عنوان کرد. از طرفی طیب‌نیا اخیراً در دی‌ماه سال گذشته میزان کل بدهی دولت را 196 هزار میلیارد بیان کرده بود، که البته در صورت اضافه کردن میزان بدهی شرکت‌های دولتی این رقم به 380 هزار میلیارد تومان می‌رسد.
در مورد میزان طلب دولت از پیمانکاران و سایر سازمان‌ها نیز عدد دقیقی اعلام نشده است. با علم به میزان دقیق بدهی و طلب دولت از پیمانکاران، کارشناسان می‌توانند نظرات بهتری پیرامون حل مشکل بدهی و تنگنای اعتباری کشور بدهند و ابزارهای مختلف را به کار گیرند. به عنوان مثال در صورتی که این میزان طلب رقم زیادی باشد شاید بتوانیم با تهاتر بدهی‌ها مشکلات ناشی از تنگناهای اعتباری را کاهش دهیم. به نظر می‌رسد گروه رسانه‌ای دولت باید بیش از پیش این موضوع را شفاف‌سازی کند.
بدهی؛ فرصت یا مشکل؟
به گزارش اقتصادنیوز و بنابر اعلام بانک جهانی در سال 2013 میزان بدهی ملی ایران برابر با 7 /18 درصد تولید ناخالص داخلی است. با این نسبت ایران در جایگاه 37 جهان قرار دارد. در این رده‌بندی کشورهای قدرتمندی همچون ژاپن، آمریکا، فرانسه، هند و ایتالیا در رتبه‌های پایین‌تری نسبت به ایران قرار دارند. این گزارش نشان می‌دهد وضعیت کنونی ایران و میزان کم بدهی‌های آن نسبت به GDP می‌تواند در شرایط تنگنای مالی کنونی مانند یک فرصت باشد و با برنامه‌ریزی درست میتوان از این چالش به عنوان سکویی برای پیشرفت ایران استفاده کرد. در واقع شخصی که اعتبار دارد، بدهی نیز دارد و این به معنی یک نقطه ضعف برای آن فرد نیست.
شناخت مشکل
برای حل مشکل باید ابتدا آن را به صورت کامل شناخت و تمامی ابعاد آن را بررسی کرد. در مورد بدهی‌های انباشته‌شده دولت نیز باید ابتدا متوجه شد مشکل اصلی کجاست؟ چه عواملی این بدهی را به یک عامل در جهت تنگنای مالی کشانده است؟ آیا حجم بدهی مشکل اصلی است یا کیفیت آن؟
با توجه به مواردی که در بالا گفته شد به نظر نمی‌رسد حجم بدهی‌های ایران مشکل اصلی آن باشد و بهتر است عامل دیگری را مشکل اصلی سیستم کنونی بدانیم. به نظر می‌رسد کیفیت بدهی‌ها و عدم نقدشوندگی آنها مشکل اصلی این سیستم است.
انجماد بدهی‌ها
از معضلات تنگنای مالی در ایران انجماد بدهی‌ها در ترازنامه‌هاست. این عدم انتقال بدهی‌ها موجب ایجاد سیکل‌های بسته بدهی در اقتصاد ایران شده است. برای فهم بهتر موضوع به عنوان مثال دولت به عنوان کارفرما در یک پروژه عمرانی به پیمانکاران بدهکار است و پیمانکاران نیز بدهی‌های سنگینی به وزارت نیرو یا سازمان مالیاتی و سایر شرکت‌های خصوصی دارند. این بدهی سنگین در کنار بدهی به بانک‌ها قرار می‌گیرد. پیمانکاران نیز به دلیل سود بالای جرائم دیرکرد و ریسک مصادره اموال خود به دنبال پرداخت قسط‌های خود به بانک هستند به این طریق بدهی از پیمانکاران به شرکت‌های پایین‌دستی انتقال پیدا می‌کند. به دلیل همین مشکل بدهی، سرمایه در گردش شرکت‌های تولیدکننده و پیمانکاران نیز برای ادامه کار خود به مشکل می‌خورد و تقاضا برای وام افزایش پیدا می‌کند. با افزایش تقاضا برای وام، مانند هر کالای دیگری نرخ پول در اقتصاد افزایش پیدا می‌کند و ریسک بازپرداخت آن نیز به مراتب بیشتر می‌شود. با توجه به عدم توانایی بازپرداخت اقساط وام، مطالبات معوق بانک‌ها افزایش پیدا می‌کند و نرخ سود سپرده را در اقتصاد بالا نگه می‌دارد. این سیکل خود را به صورت پیوسته تقویت می‌کند تا کشور به مرحله‌ای برسد که پیمانکاران و سایر بخش‌های خصوصی دست از فعالیت بکشند. حال به ابتدای سیکل موجود باز می‌گردیم. به نظر می‌رسد اگر بدهی‌ها قابلیت نقدشوندگی یا تهاتر داشت بخش بسیار بزرگی از مشکلات نظام مالی از بین می‌رفت. اگر پیمانکار بتواند بدهی‌های وزارت نیرو و سازمان مالیات را پرداخت کند تا از قطع خدمات شهری یا جرائم مالیاتی جلوگیری کند، این کار ریسک ادامه کار را برای پیمانکار کاهش می‌دهد و همچنین این سیکل بدهی به بخش‌های پایین‌دستی اقتصاد نیز وارد نمی‌شود. به نظر می‌رسد عاملی که مشکل اصلی را در اینجا به وجود می‌آورد همان انجماد بدهی‌ها و عدم توانایی در نقدشوندگی آنهاست و نباید آن را به اشتباه تقصیر حجم بدهی‌ها انداخت. به منظور حل این مشکل نیز ما باید قدرت نقدشوندگی به بدهی‌ها بدهیم. برای نقد کردن بدهی‌ها نیز چند راه‌حل پیشنهاد شده است، یا باید آنها را به صورت نقدی و توسط استقراض داخلی یا خارجی پرداخت کرد یا آنها را به صورت اوراقی منتشر کرد تا بتوانند آنها را در بازاری خرید و فروش کنند.
استقراض خارجی و مشکلات بازپرداخت
دکتر آخوندی در سال 1394 پیشنهاد استقراض حدود 100 میلیارددلاری را ارائه کرد. به نظر می‌رسد در مسیر اجرای این پیشنهاد دو مشکل اساسی وجود دارد. مشکل اول عدم توانایی ایران در انتشار این حجم از اوراق قرضه بین‌المللی است. ایران سال‌ها از نظام‌های مالی و پولی جهان فاصله داشته است و همچنان سایه بازگشت تحریم‌های ایران برای ورود سرمایه‌گذاران خارجی به عنوان یک مانع عمل می‌کند. در بازه زمانی یک سال و نیم آینده نیز انتخابات ریاست‌جمهوری آمریکا و ایران می‌تواند در مسیر اجرای برجام و افزایش اعتبار مالی ایران یک نقش منفی بازی کند. به همین دلیل بسیار بعید است که ایران بتواند حدود 100 میلیارد دلار اوراق قرضه بین‌المللی در فرصت کوتاه منتشر کند. مشکل دوم نیز ناشی از سود این تسهیلات است. ایران به دلیل ریسک بالای سرمایه‌گذاری، اوراق قرضه با نرخ‌های بالاتری از میانگین جهانی منتشر خواهد کرد که این می‌تواند بازپرداخت بدهی‌ها را برای ایران دشوار کند.
استقراض از بانک مرکزی بازگشت به گذشته
در شرایط کنونی عده‌ای از تحلیلگران با اشاره به وضعیت تنگنای مالی کشور پیشنهاد انبساط مالی و استقراض از بانک مرکزی را به دولت داده‌اند تا با استفاده از تورم هم ارزش بدهی‌های دولت که بر اساس ریال است، کاهش پیدا کند، هم فاصله سود بانکی با نرخ تورم کاهش پیدا کند و در نهایت شرایط تولید و رشد اقتصادی به حالت عادی آن بازگردد. به نظر می‌رسد پیشنهاد این افراد یک عقبگرد بزرگ به سوی روندهای غلط گذشته است و ناشی از عدم مواجهه با مشکل ساختاری اقتصاد است. در طول 40 سال گذشته کشور ما نتوانسته تورم تک‌رقمی پایدار را تجربه کند. همواره دولت‌ها از تورم به عنوان پرده‌ای که نواقص کار را می‌پوشاند استفاده می‌کنند و هنگامی که اقتصاد به مرحله‌ای از تورم تک‌رقمی می‌رسد با سیاست انبساط مالی کشور را وارد سیکل مشکلات گذشته می‌کنند. علاوه بر موارد مطرح‌شده به نظر می‌رسد ثبات در تصمیم‌گیری اقتصادی و سیاسی نقش مهمی در اعتبار دولت‌ها و اعتماد مردم به آنها دارد. در زمانی که شعار این دولت مهار تورم و تمرکز بر کاهش تورم از طریق ثبات در بازار و انضباط پولی و مالی بوده است تغییر ناگهانی تصمیم می‌تواند خدشه‌ای به اعتبار دولت وارد کند. میزان بدهی‌های ایران و تنگنای اعتباری در ایران به نظر می‌رسد با کمی صبر و گشایش اقتصادی کاهش پیدا کند و عجله در رفع مشکل اقتصادی و انجام رفتارهای پوپولیستی در نزدیکی انتخابات ریاست‌جمهوری می‌تواند منجر به نابودی تمامی دستاوردهای دولت در زمینه مهار تورم و ثبات اقتصاد باشد.
بازار بدهی راه‌حل امتحان‌شده
با بررسی وضعیت کشورهایی که در بالا به آنها اشاره شد میتوان به این نتیجه رسید که بازار بدهی بخش بزرگی از اقتصاد آنها را در برگرفته است. در ایران نیز بازار بدهی از سال 1394 با انتشار اوراق خزانه شروع به فعالیت کرد و دولت در لایحه بودجه 1395 مبلغ 27 هزار و 500 میلیارد تومان است پیش‌بینی کرده است. البته این رقم نسبت به بدهی 196 هزارمیلیاردی دولت رقم بسیار محدودی است ولی انتظار می‌رود دولت با سرعت بیشتری به گسترش این بازار و حل مشکلات ساختاری اقتصاد ایران بپردازد و حداقل حجم این بازار را به نصف بدهی کشور برساند. دولت از صکوک اسلامی به منظور گسترش بازار بدهی استفاده می‌کند. اسناد خزانه اسلامی، صکوک اجاره به منظور تسویه مطالبات قطعی اشخاص حقیقی و حقوقی و اوراق تسویه به منظور تهاتر بدهی دولت با بخش‌های مختلف استفاده می‌کند. البته از اوراق مشارکت هم نام برده می‌شود ولی به دلیل عدم توانایی در خرید و فروش از طریق بازار بدهی آن را از صکوک قبلی جدا می‌کنیم. علاوه بر موارد گفته‌شده با گسترش بازار بدهی فواید بسیار زیاد دیگری مانند تعیین نرخ سود بانکی به شیوه غیردستوری و مهم‌تر از آن بسته شدن پرونده استقراض از بانک مرکزی در ذهن میتوان تصور کرد. دولت‌ها همیشه به بانک مرکزی به چشم حیاط‌خلوت خود نگاه می‌کنند و در مواقع کسری بودجه به استقراض از آن روی می‌آورند. اثرات این استقراض هم در جامعه با نقدینگی و تورم بالا خود را نشان می‌دهد. با گسترش بازار بدهی می‌توانیم دولت را در شرایط بحرانی به چاپ اوراق بدهی هدایت کنیم. البته در انتشار این اوراق نیز باید توجه کافی شود و دولت را وارد یک بازی پونزی و تعهدات بیشتر نکند.
توانایی بازار بدهی در جذب کل بدهی دولت
منتقدان بازار بدهی در ایران اعتقاد دارند این بازار نمی‌تواند در کوتاه‌مدت مشکل بدهی را در کشور حل کند زیرا یک بازار تازه متولد شده است و کشش لازم برای انتشار درصد بزرگی از بدهی‌های دولت را ندارد. حال با توجه به میزان 196 هزار میلیارد‌تومانی دولت باید به این سوال پاسخ داد که آیا بازار بدهی ایران توانایی انتشار چه مقدار اوراق بدهی را دارد؟ مطابق با آنچه در تابلوی بورس سهام ایران نوشته شده است ارزش روز بورس سهام ایران در حدود 350 هزار میلیارد تومان است که با ارزش حدود 60 هزارمیلیاردی فرابورس به رقم نزدیک به 400 هزار میلیارد تومان می‌رسیم. با بررسی بازارهای بورس سایر نقاط جهان میتوان مشاهده کرد ارزش بازار بدهی معمولاً بیشتر از ارزش بازار سهام آنهاست. به‌عنوان مثال به گزارش وال‌استریت ارزش بورس سهام آمریکا 3 /26 تریلیون دلار و ارزش بازار بدهی آن 39 تریلیون دلار است. در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته نیز نتایجی مشابه برای بازار بدهی آنها رقم خورده است (شکل 1). به این معنی که بازار ایران توانایی بالقوه جذب حداقل حدود 400 هزار میلیارد تومان نقدینگی از طریق انتشار اوراق بدهی دارد. البته باید توجه داشت که رسیدن به این رقم نیازمند صبر و برنامه‌ریزی برای گسترش این بازار است.
با بررسی لایحه بودجه سال 1395 دولت در سال آینده قصد دارد 22 هزار و 500 میلیارد تومان اوراق بدهی منتشر کند و در اختیار بدهکاران خود قرار دهد. این رقم در مقابل کل حجم بدهی دولت رقم بسیار ناچیزی است و منتقدان هم با توجه به این ارقام بیان می‌کنند بازار بدهی راهکار مناسبی نیست، البته انتشار حجم زیادی از اوراق بدهی بدون در نظر گرفتن تبعات آن منجر به بالارفتن سود این اوراق در بازار شده و مشکلاتی را در نقدشوندگی اوراق به وجود آورد اما در پاسخ به این منتقدان باید سه مطلب را گوشزد کرد. اولین نکته این است که ما می‌توانیم رقم زیادی از بدهی‌های دولت را با طلب‌های آن تهاتر کنیم. بهتر است دولت ابتدا با تهاتر بدهی حجم خالص بدهی خود را مشخص کند و در مرحله بعد نسبت به انتشار اوراق خزانه و سایر صکوک اسلامی تصمیم بگیرد. یکی از راهکارهایی که دولت به‌منظور حل انجماد بدهی‌ها به آن توجه کرده، اوراق تسویه است. دولت در سال 1395 قصد دارد 10 هزار میلیارد تومان از این اوراق را به‌منظور تهاتر بدهی‌های خود با بخش خصوصی به پیمانکاران بدهد که البته بازهم باید از دولتمردان پرسید که این حجم بر اساس چه داده‌ای به‌دست‌آمده است و تا چه میزان میتوان در آینده منتشر کرد. علاوه بر این دولت می‌تواند خود پیگیر تهاتر بدهی‌های شرکت‌های بزرگ باشد. در این راه نیز به نظر می‌رسد دولت گام‌هایی برداشته است؛ به عنوان مثال در مصوبه‌ای که به‌تازگی در هیات وزیران به تصویب رسید بدهی‌های دو شرکت فولاد مبارکه و فولاد خوزستان با مطالبات آنها تهاتر خواهد شد.
دومین نکته مربوط به اهمیت اجرای سیاست اعتباردهی به موسسات مالی و بانک‌هاست. در هر کشوری ریسک اوراق خزانه دولتی با ارز داخلی صفر است و دولت‌ها معمولاً از اهمیت اعتبار خود نزد مردم باخبر هستند و حاضر به خدشه واردکردن به آن نیستند. این در حالی است که مردم پول خود را در موسسات مالی سپرده‌گذاری کرده‌اند که معمولاً از ریسک بسیار بالایی در نقدشوندگی برخوردار هستند ولی در عمل مشاهده می‌کنیم که اسناد خزانه که بدون ریسک هستند از سود همراه با ریسک موسسات مالی و بانک‌ها مبلغی بیشتر در اختیار سپرده‌گذاران قرار می‌دهد. این مشکل علاوه بر عدم آشنایی مردم و نوظهور بودن بازار بدهی در ایران علت دیگری نیز دارد و آن نبود یک نظام اعتباردهی و تعیین ریسک در ایران است. برای مردم سپرده‌گذاری در بانک کشاورزی و بانک مسکن تفاوتی ندارد، مردم به دلیل سود یکسانی که بانک‌ها به آنها می‌دهند پول خود را نیز تقریباً بدون توجه به اسم بانک در آن سپرده‌گذاری می‌کنند. این مورد درواقع منجر به حالتی شده که عملاً رقابت میان بانک‌ها را از بین برده و عملاً تمامی بانک‌های ایران تبدیل به یک بانک شده‌اند. در صورت ایجاد مشکل برای هرکدام از این بانک‌ها نیز ریسک آنها به بانک مرکزی منتقل می‌شود و مردم با ریسک صفر در بانک‌ها سرمایه‌گذاری می‌کنند. اما در واقعیت هرکدام از این بانک‌ها ریسک متفاوتی برای سپرده‌گذاری دارند و باید متناسب با آن ریسک نیز سودی در اختیار مشتری قرار دهند. البته بیمه کردن سپرده‌ها تا سقف مشخصی باید وجود داشته باشد تا ریسک آنها را کاهش دهد. به عنوان مثال در یک کشور با نظام بانکداری نوین افراد متناسب با ریسک سرمایه‌گذاری بانک و درجه اعتباری آن پول خود را در آنجا سرمایه‌گذاری می‌کنند و متناسب با آن نیز سود و حق بیمه به‌منظور پوشش ریسک می‌پردازند. در ایران هیچ کدام از ساختارهای موردنظر وجود ندارد و این معضل موجب شده است که عملاً اوراق خزانه تفاوتی با سپرده‌گذاری در بسیاری از موسسات برای مردم نداشته باشد. سومین نکته به بحث آموزش مردم از طریق رسانه‌های عمومی ارتباط دارد. متاسفانه گروه رسانه‌ای دولت ضعف بسیار بزرگی در ارائه عملکرد و سیاست‌های خود به مردم دارد. خیل عظیمی از مردم همچنان آشنایی کافی با بازار بدهی ندارند و آن را مشابه بازار بورس سهام و دارای ریسک زیاد می‌دانند. علاوه بر این خرید از بازار بدهی نیز نیازمند کد بورسی و مراجعات زیادی است که می‌تواند برای قشر کارمند جامعه و جذب سرمایه‌های خرد جامعه ایجاد مشکل کند. به نظر می‌رسد مردم با شنیدن سودهای بالای 20درصدی در مورد بازار بدهی به دنبال سرمایه‌گذاری در این بازار می‌روند ولی به‌محض روبه‌رو شدن با عنوان بورس سریعاً ریسک بالای این بازار را به یاد می‌آورند و از سرمایه‌گذاری در این بازار چشم می‌پوشند. راهکار موردنظر برای بهبود سرمایه‌گذاری مردم در این بازار آشنایی از طریق رسانه‌های جمعی مانند روزنامه‌ها و صدا و سیماست. ساخت تیزرهای تبلیغاتی به‌منظور آموزش در مورد بازار بدهی و نحوه سرمایه‌گذاری در آن می‌تواند نقدشوندگی این بازار را افزایش دهد. از طرفی دولت نیز باید شیوه خرید و تعامل مردم با این بازارها را ساده‌تر کند و با ایجاد صندوق‌هایی به‌منظور سرمایه‌گذاری در بازار بدهی با نرخ سود متغیر روزانه و فروش آن از طریق ادارات یا بانک‌ها به مردم روند سرمایه‌گذاری در این بازار را ساده‌تر از گذشته کند. متاسفانه باگذشت نزدیک به سه سال از عمر دولت، همچنان دولت نتوانسته است معضل بدهی‌ها و تنگنای اعتباری را حل کند و به یک راه‌حل جامع برسد. هنوز بازار بدهی در ایران در مقیاس جهانی بسیار کوچک است و اگر سرعت عمل دولت بیشتر از گذشته نشود ممکن است در انتخابات سال 13۹۶ به مشکل برخورد کند. به نظر می‌رسد دولت باید سرعت خود را در گسترش بازار بدهی افزایش دهد تا از این طریق هم چرخ اقتصاد کشور را با سرعت بیشتری به حرکت دربیاورد.
دیدگاه تان را بنویسید