سهامی که عدالت نیاورد

برنامه توزیع سهام عدالت، تبلور و نتیجه اجرایی یک تفکر اشتباه مبتنی بر انتظار ثروتمند شدن مردم از طریق انتقال مالکیت و مدیریت بنگاه‌های دولتی به آنها بوده، انتقالی که قرار بود به بخش‌های خصوصی و غیردولتی با هدف ارتقای کارایی صورت گیرد. البته منظور اصلی از اتخاذ و اجرای این برنامه، ثروتمند شدن مردم با این تصور بود که با مالک شدن سهام شرکت‌های دولتی که در سطح مناسب کارایی فعالیت می‌کنند، رفاه آنها افزایش می‌یابد ولی هیچ مطالعه‌ای از کم و کیف و مقیاس دقیق ارزش سهام و دارایی‌هایی که موضوع برنامه توزیع سهام عدالت قرار خواهد گرفت و از بخش دولتی به مردم انتقال می‌یابد، انجام نشد، هیچ برآوردی از میزان رفاهی که از مالکیت سهام برای مردم ایجاد می‌شود صورت نگرفت، هیچ ساز و کاری طراحی نشد و صرفاً در مجموعه اقدامات و رقابت‌های سیاسی وعده اعطای سهام عدالت به مردم داده شد. طبق ادبیات نظری، کارکرد بنگاه‌های اقتصادی دولتی منافع مختلفی برای جامعه ایجاد می‌کند. محصولاتی که این بنگاه‌ها تولید می‌کنند و قیمتی که این محصولات دارند و ممکن است از قیمت‌های بازار به مراتب کمتر باشد، توسعه و رونقی که این بنگاه‌ها در حوزه‌های مختلف زیر‌بنایی، اجتماعی و فرهنگی پدید می‌آورند و موجب رشد و گسترش رفاه، ایجاد اشتغال و رونق دیگر فعالیت‌های اقتصادی می‌شود، تسهیل و تسریع در مبادلات بین‌المللی و صادرات و واردات و... از جمله منافع حاصل از کارکرد بنگاه‌های اقتصادی دولتی است. صرف نظر از منطقی یا غیر‌منطقی بودن هر یک از منافع مذکور، از عنوان «کسب بازدهی از کارکرد سرمایه‌ها و دارایی‌های دولتی به نفع عموم مردم» در طبقه‌بندی کلی فعالیت‌ها و محصولات بنگاه‌های دولتی استفاده می‌شود و اگر این بازدهی به لحاظ فنی و ارزشی به طور صحیح و در حداکثر سطح ممکن تحقق یابد، عملکرد بنگاه‌های اقتصادی دارای اشکال نیست.

اصولاً در ارزیابی‌ها، نوع شخصیت حقوقی مالک و سهامدار بنگاه اقتصادی دولتی اهمیتی ندارد. مساله مهم چگونگی کارکرد بنگاه است و همه برنامه‌های اصلاحی تدوین و اجرا شده، برای بهبود عملکرد بنگاه‌های اقتصادی دولتی است. هدف اصلی خصوصی‌سازی، انتقال مالکیت بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی، غیردولتی و یا خارج از کنترل‌های دولت نیست، بلکه ایجاد عوامل لازم برای تغییر مدیریت و عملکرد آنهاست. در صورت شکل‌گیری مدیریت حرفه‌ای و با صلاحیت در شرکت‌های دولتی، و اداره و کنترل بنگاه‌ها به روش‌های قابل قبول، علمی و منطقی و رعایت کامل اصول حاکمیت شرکتی هیچ اجباری به تغییر مالکیت این‌گونه شرکت‌ها وجود ندارد. منظور اصلی از اصطلاح خصوصی‌سازی، ایجاد ساز و کارها و انگیزه‌های سود‌آوری و کسب منفعت اقتصادی بخش خصوصی و پیگیری صرفه و صلاح مالی، در فضای حاکم بر مدیریت شرکت‌هاست.

انتقال صرف مالکیت سهام شرکت‌های دولتی به مردم بدون ایجاد تغییر اساسی در نظام‌های مدیریت، نظارت و کنترل آنها، نه‌تنها مشکل عدم کارایی شرکت‌ها را حل نمی‌کند، بلکه بر مشکلات هم خواهد افزود. شرکت‌هایی که قبلاً با هر ترتیب و وسیله، و در چارچوب هر نظام مدیریتی، محصولات خود را در بازار عرضه می‌کردند، در صورتی که مردم مالک آنها شوند، موظفند سود سهام هم به آنها بپردازند. برنامه توزیع عمومی سهام شرکت‌های دولتی در برخی کشورها که ساختار نظام اقتصادی و فرآیند شکل‌گیری شرکت‌های دولتی در آنها متفاوت از وضعیت بخش شرکت‌های دولتی در ایران بوده است، اجرا شده و نتایج موفقیت‌آمیزی هم نداشته است.

طی سال‌های قبل، در مباحث کارشناسی و یا مراجع تصمیم‌سازی، انتقال سهام برخی بنگاه‌های اقتصادی به مردم، به عنوان راه‌حل رفع عدم کارایی‌ها و اصلاح عملکرد‌های آن بنگاه‌ها مطرح شد، ولی در همه این پیشنهادها، چگونگی تاثیر تغییر مالکیت بر سیاست‌های مالی و اقتصادی و کارکردی و مدیریت شرکت‌ها مورد توجه قرار نگرفت یا تشریح نشد.

بنگاه اقتصادی یک موجود دارای حیات در فضای بازار کسب‌و‌کار است و مشتریان، سهامداران، کارکنان، مدیران و فرآیند‌های سخت‌افزاری، اعضا و اندام تشکیل‌دهنده ساختار بنگاه هستند. دستکاری و ایجاد هر تغییر غیرمنطقی یا بدون مطالعه در اندام بنگاه، حرکت کلی و حیات آن را مختل می‌کند. بنگاه اقتصادی یک بسته و سیستم کامل سازماندهی شده برای تحقق اهداف خود است، برخورد غیر‌سیستمی با بنگاه چه از طریق عوامل داخلی آن و چه به وسیله متغیر‌های محیطی، مجموعه سیستم آن را تحت تاثیر قرار می‌دهد. سابقه شکل‌گیری و کارکرد شرکت‌های دولتی در اقتصاد ایران، به سال‌های اولیه 1300 باز می‌گردد که دولت قصد دخالت در اقتصاد را با هدف ایجاد زیر‌بناها، تسریع توسعه و رونق بازارهای کسب‌و‌کار داشت. تا سال‌های 1350، هم دولت و هم بخش‌های غیردولتی، بنگاه‌های اقتصادی بسیاری را در بخش‌های مختلف تاسیس کردند. در سال 1354 هم با هدف صرفاً سیاسی، مقرر شد طبق قانون گسترش مالکیت واحد‌های تولیدی، تا 90 درصد سهام بنگاه‌های اقتصادی (خصوصی و دولتی) به کارگران و کارکنان آنها واگذار شود. بعد از پیروزی انقلاب اسلامی تقریباً تمامی شرکت‌های بخش خصوصی با اجرای برنامه‌های ملی‌سازی و مصادره در گروه شرکت‌های دولتی قرار گرفتند و بخش شرکت‌های دولتی در اقتصاد ایران، به صورت مجموعه‌ای از شرکت‌های دولتی، مصادره و ملی شده شکل گرفت. از ابتدای دهه 1370، و با بروز مشکلات برنامه‌ریزی، اداره و کنترل شرکت‌های دولتی و نتایج نامطلوب عملکرد این شرکت‌ها، اجرای سیاست خصوصی‌سازی با هدف ارتقای کارایی مالی - اقتصادی دولت (و بخش‌های دولتی) در دستور کار قرار گرفت. از سال 1371 تا 1384، برنامه خصوصی‌سازی رونق و رکود و فراز و نشیب متعددی را تجربه کرد ولی از سال 1384 و 1385 با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل‌44 و تصویب قانون اجرایی کردن آن، پیگیری اهداف مختلفی در ارتباط با خصوصی کردن و واگذاری بنگاه‌های اقتصادی دولتی و حضور دولت در اقتصاد نظیر کوچک شدن دولت، مشارکت دادن بخش خصوصی و تحول در مدیریت و افزایش توانایی‌های بنگاه‌های اقتصادی برای تعامل با اقتصاد بین‌الملل و ... در دستور کار قرار گرفت.

اجرایی شدن برنامه توزیع سهام عدالت

در سال 1384، طرح ثروتمند کردن مردم ایران از طریق انتقال مالکیت سهام شرکت‌های دولتی به آنها بدون انجام هرگونه مطالعه و بررسی در مورد ابعاد و زمینه‌های آن مطرح شد و در یک رقابت سیاسی در دستور کار قرار گرفت. پیشنهاد‌دهندگان این طرح در مسابقه‌ای برای کسب امتیاز عنوان «طراح اولیه توزیع سهام شرکت‌های دولتی بین عموم مردم» با جدیت حضور یافتند و چند مصوبه هیات وزیران در دولت‌های هشتم و نهم برای اجرایی کردن طرح، مورد تصویب قرار گرفت. در آن زمان و حتی تاکنون، محاسبه دقیقی از ارزش شرکت‌های دولتی به عمل نیامده است ولی بر اساس برآوردی که در سال 1384 اعلام شد، مقرر شد به هر ایرانی 20 میلیون ریال سهام شرکت‌های دولتی واگذار شود.

وضع موجود برنامه توزیع سهام عدالت

1- ارزش سهام واگذار شده برای اجرای طرح توزیع سهام عدالت تاکنون بیش از 342 هزار میلیارد ریال است که معادل 29 درصد از حجم کل واگذاری‌های انجام شده طی سال‌های 1384 تا 1392 است. شرکت‌هایی که سهام آنها برای برنامه توزیع سهام عدالت در نظر گرفته شده، در بخش‌های مختلف نظیر خودرو، سیمان، بانک‌ها، پتروشیمی، پالایشگاه‌ها، نیروگاه‌ها، کانی غیر‌فلزی و فلزات اساسی فعالیت دارند و میزان درصد سهام هر شرکت که برای توزیع سهام عدالت در نظر گرفته شده بین یک تا 50 درصد از مجموع سهام شرکت است.

2- تاکنون بیش از 42 میلیون نفر از مردم ایران به عنوان مشمولین دریافت سهام عدالت شناسایی شده‌اند و به جمعیت مشمول برگه‌هایی با عنوان سهام عدالت تحویل شده است. ارتباط بین سهام (و سهامداران) عدالت با سهام و مدیریت بنگاه‌های اقتصادی مربوط از طریق ساختارهایی تحت عناوین شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی و شرکت‌های تعاونی عدالت شهرستانی برقرار می‌شود. قیمت اسمی سهام عدالت 10 میلیون ریال است و قیمت روز سهام عدالت که به مردم تحویل شده از طریق ارزش سبد سهامی که مربوط به شرکت‌های واگذار شده در اجرای برنامه واگذاری و اعطای سهام عدالت است و به شرکت‌های واسطه منتقل می‌شود، قابل تعیین است. امکان معامله سهام عدالت و مشخص شدن ارزش روز آن، موکول به شکل‌گیری شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی و تشکیل سبد سهام در این‌گونه شرکت‌هاست.

3- هیچ گونه تغییری در مدیریت شرکت‌هایی که سهام آنها برای اعطای سهام عدالت واگذار شده است، به وجود نیامده است. در برخی از شرکت‌های سرمایه‌پذیر که بیش از 40 درصد سهام متعلق به برنامه سهام عدالت است، هیچ نماینده‌ای از سوی سهامداران عدالت و یا ساختارهای وابسته به آنها در هیات مدیره شرکت‌های مشمول حضور ندارد و نمایندگان بخش دولتی کرسی‌های متعلق به سهامداران عدالت را در اختیار گرفته‌اند.

4- طی سال‌های گذشته وجوهی با عنوان سود سهام عدالت به سهامداران پرداخت شده است ولی ارتباط شناخته‌شده‌ای بین میزان وجوه پرداختی و سود تقسیم‌شده شرکت‌های مشمول وجود ندارد و این امکان وجود دارد که پرداخت‌های صورت گرفته از سایر منابع شرکت‌ها، یا حتی منابع دیگر شرکت‌ها و منابعی بیرون از شرکت‌های مشمول باشد.

5- به تبع شرایط فعلی سهام عدالت، امکان مبادله و نقل و انتقال سهام عدالت تاکنون ایجاد نشده است و نتایج حاصل شده از اجرای برنامه سهام عدالت، انحرافی اساسی با انتظارات اولیه آن دارد. مشکلات فعلی عبارتند از:

1-5- ارزش واقعی دارایی و ثروتی که در اختیار مردم قرار گرفته، مشخص نیست.

2-5- علاوه بر تاثیرات بند (1)، به دلیل ابهام در ماهیت و شرایط سهام عدالت و عدم انطباق آن با ابزارهای رایج در بازار، امکان نقل و انتقال این سهام وجود ندارد.

3-5- صورتحساب دقیقی از ارزش واقعی سهام واگذار شده، طلب دولت بابت سهام اعطا‌شده، بدهی مردم بابت اقساط و رقمی که به عنوان درآمد از محل سود سهام (پس از کسر بدهی مربوط به اقساط بهای سهام) هر ساله باید دریافت دارند، اعلام نشده است.

4-5- شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی در حال حاضر ارزش ندارند و در حد یک اساسنامه مصوب هستند و بنابراین نمی‌توانند در بازار سرمایه و سهام ارزش‌آفرینی کنند.

5-5- مدیریت شرکت‌های دولتی که سهام آنها به برنامه اعطای سهام عدالت اختصاص یافته، نه‌تنها تغییر نکرده، بلکه با اختلال بیشتری مواجه شده است. به‌رغم آنکه در انتشار گزارش‌ها، بخش قابل توجهی از ارزش سهام شرکت‌های دولتی از طریق توزیع سهام عدالت به بخش غیردولتی راه‌یافته است، ولی به طور واقعی حضور تعیین‌کننده و منحصر به فرد دولت در شرکت‌ها تداوم دارد. بنابراین خصوصی‌سازی اتفاق نیفتاده و مدیریت حرفه‌ای هم در شرکت‌ها مستقر نشده است.

6-5- سود سهام پرداخت شده به سهامداران، در اجرای دستور صرفاً اداری بوده و در راستای مقررات، اصول، ضوابط و حقوق سهامداری نبوده است. بنابراین، وجود انتظار تداوم پرداخت‌هایی با عنوان سود سهام در مردم بعید نیست. به سهامداران هیچ صورتحسابی در خصوص میزان بدهی آنها بابت بهای سهام عدالت و مطالبات آنها بابت سود سهام داده نشده است.

7-5- پذیرش و حضور شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی در بازار سهام به طور کامل تعیین تکلیف نشده است و امکان‌پذیری پذیرش سهام شرکت‌های با ساختار تعاونی در بازار بورس مبهم است. انطباق کارکردهای شرکت‌های تعاونی، سرمایه‌گذاری استانی، ارکان صلاحیت‌دار آنها با قانون تجارت، قوانین حاکم بر بازار اوراق بهادار و ضوابط و مقررات ناشی از آنها نه‌تنها مشخص نیست، بلکه هیچ اقدام قابل توجهی هم تاکنون برای شفاف کردن آنها، اتخاذ نشده است.

8-5- با توجه به میزان اثر‌بخشی اهداف مورد انتظار از اجرای برنامه توزیع سهام عدالت، می‌توان ادعا کرد این برنامه با شکست مواجه شده است. مردم از طریق دریافت سهام عدالت ثروتمند نشده‌اند و درآمد مستمری هم تاکنون (بعد از گذشت بیش از هفت سال) برای آنها ایجاد نشده است. حضور دولت و ساز و کارهای مدیریت دولتی در شرکت‌های دولتی مشمول انتقال سهام آنها به برنامه توزیع سهام عدالت، همواره تداوم دارد و تغییرات و تحولات لازم در جهت ارتقای کارایی بنگاه‌های اقتصادی پس از اجرای سیاست خصوصی‌سازی و واگذاری آنها ایجاد نشده است. مدیریت حرفه‌ای نه‌تنها بر شرکت‌ها حاکم نشده است بلکه با تغییر تعریف حقوقی شرکت‌های مشمول از دولتی به خصوصی، نحوه نظارت‌های دولتی بر این‌گونه شرکت‌ها نیز مختل شده است.

چگونگی تعیین تکلیف سهام عدالت

برنامه اعطای سهام عدالت به عموم مردم (نظیر واگذاری حق تملک سهام شرکت‌های دولتی به عموم مردم در برخی کشورها) می‌تواند به عنوان یک برنامه‌گذار برای توسعه بخش خصوصی و جلب حمایت اکثریت مردم و گروه‌های ذی‌نفوذ جامعه در فرآیند خصوصی‌سازی مورد توجه قرار گیرد. ولی با گذشت هر چه بیشتر زمان و طولانی شدن روند تعیین تکلیف سهام عدالت، خصوصی‌سازی واقعی با اجرای مرحله اول (انتقال سهام به عموم مردم) و سپس اجرای مرحله دوم (خرید سهام در اختیار مردم توسط سرمایه‌گذاران بخش خصوصی) با مشکل مواجه خواهد شد، از این رو تعیین تکلیف هر چه سریع‌تر سهام عدالت بسیار ضروری است.

در حال حاضر گروه‌های ذی‌نفع موثر بر اجرای برنامه توزیع سهام عدالت، دولت، مردم و (هیات مدیره) شرکت‌های مشمول هستند. دولت به‌رغم آنکه خود در طراحی برنامه توزیع سهام عدالت حضور داشته ولی علاقه‌مند به از دست دادن نفوذ خود در شرکت‌های مشمول این برنامه نیست. بهترین حالت برای دولت ادامه وضعیت فعلی است که مدیریت شرکت‌های مشمول واگذاری را در چارچوب و نظم حقوقی متفاوتی نسبت به گذشته در اختیار دارد. به غیر از مبالغی که با عنوان سود سهام و بدون هیچ شباهتی با سود قابل تقسیم شرکت‌ها پرداخت شده است، مردم به عنوان مخاطبان اصلی اجرای برنامه توزیع سهام عدالت هیچ منفعت دیگری از این برنامه نداشته‌اند. در اولین فرصت که معامله سهام عدالت آزاد شود، اکثریت مردم برگه‌های در اختیار خود را با قیمتی که هیچ ارتباطی با تحلیل‌های مرسوم و پذیرفته‌شده قیمت‌گذاری ندارد، خواهند فروخت و در این حالت سرنوشت سهام عدالت قابل برآورد نیست.

ترکیب هیات مدیره شرکت‌ها منبعث از میزان حضور و نفوذ سهامداران شرکت‌هاست. در حال حاضر دولت علاوه بر سهامی که با عنوان سهام دولتی در اختیار دارد، بابت سهام عدالت هم در هیات مدیره شرکت‌های مشمول، دارای کرسی تصمیم‌گیری و مدیریت است. اگر به هر ترتیبی مقرر شود سهام عدالت به عنوان سهام دولتی به بخش خصوصی و غیردولتی طبق ضوابط فعلی واگذار شود عکس‌العمل و تلقی دولت نسبت به ماهیت سهام عدالت قابل واگذاری، دولتی بودن سهام خواهد بود. ‌از رفع همه نارسایی‌ها و کمبود‌های فعلی در ارتباط با تملک قطعی سهام عدالت، نمایندگان سهام عدالت از سوی شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی برای حضور در هیات مدیره شرکت‌ها معرفی می‌شوند، به دلیل آنکه ماهیت و شرایط شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی دولتی و غیر‌خصوصی است، هیچ انتظار و دلیلی وجود ندارد که مدیران معرفی‌شده از سوی شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی در شکل‌گیری مدیریت حرفه‌ای و با صلاحیت شرکت‌های مشمول، نقش تعیین‌کننده‌ای داشته باشند.

به عنوان مثال پیگیری ارتقای کارایی از طریق اجرای سیاست خصوصی‌سازی و واگذاری، ممکن است به انحلال شرکت (که یکی از روش‌های خصوصی‌سازی است) منجر شود، ولی با توجه به هدف توزیع سهام عدالت که ایجاد درآمد و ثروتی مستمر برای عموم مردم بوده است، باید شرکت‌های مشمول هم ارتقای کارایی پیدا کنند و هم در زمانی نا‌محدود تداوم فعالیت داشته باشند. از این رو کیفیت مدیریت بنگاه‌های اقتصادی که بخشی از سهام آنها با اجرای برنامه توزیع سهام عدالت تحت تملک شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی درآمده است، برای کشور، دولت و آینده مردم اهمیت دارد.

به دلیل آنکه سود‌آوری شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی که سهام آنها در تملک صاحبان سهام عدالت است، وابسته به سودآوری شرکت‌هایی است که بخشی از سهام آنها به برنامه اعطای سهام عدالت اختصاص یافته است، شرکت‌های سرمایه‌پذیر هم باید بتوانند در بازارهای کسب‌و‌کار مربوط به خود از همه فرصت‌ها استفاده کنند و منفعت ایجاد کنند و از سوی دیگر مجبور هستند سطح و بهای محصولاتی را که در اختیار جامعه قرار می‌دهند به گونه‌ای انتخاب کنند که منجر به کاهش رفاه مصرف‌کنندگان که همان صاحبان سهام عدالت بوده و در انتظار دریافت سود سهام با ارقام بالا هستند، نشود. از این رو تفکیک فعالیت‌های انتفاعی از اقدامات غیر‌انتفاعی شرکت‌هایی که سهام‌شان برای اجرای برنامه توزیع سهام عدالت تخصیص یافته ضرورت دارد.

طی چهار تا پنج سال گذشته، سود سهام به صاحبان سهام عدالت پرداخت نشده و دلیل آن هم عدم تکافوی سود ایجاد شده برای پوشش بدهی‌های سهامدار به دولت (اقساط فروش) است. خواست‌ها و انگیزه‌های سهامداری صاحبان سهام عدالت در شکل‌گیری بازار عرضه و تقاضا برای سهام عدالت تابع عوامل مختلفی است که در این ارتباط دو نکته، اساسی به نظر می‌رسد. اول، سهام عدالت هم همانند هر دارایی و ثروت دیگری متناسب با سطح درآمد و توان اقتصادی و مالی صاحب آن ارزش حفظ یا جایگزینی دارد. مشمولین دریافت سهام عدالت طبق اطلاعات ارائه شده، عمدتاً در شش دهک پایین درآمدی قرار دارند بنابراین امکان حفظ و نگهداری سهام توسط آنها و عدم جایگزینی با هزینه یا دارایی دیگر اندک است. از این‌رو دولت باید تدابیر لازم را برای مواجهه با رویدادهای آغاز زمان قابلیت نقل و انتقال یافتن سهام عدالت اندیشیده باشد. دوم، تداوم سودآوری سهام عدالت به دلیل آنکه سهامداران، امکان مدیریت بنگاه را ندارند و صرفاً سهامداری می‌کنند، اهمیت دارد. بیش از 42 میلیون نفر از جمعیت کشور سهام عدالت را در اختیار دارند. بروز نارضایتی و بلا‌تکلیف شدن روند کسب درآمد از محل سود سهام همواره باید مد‌نظر تصمیم‌گیران باشد. مختومه کردن پرونده سهام عدالت و واگذاری سهام مشمول در شرکت‌ها در بازار سرمایه و استفاده از بخشی از درآمد‌های حاصل‌شده به نفع تمام یا بخش‌های مورد نظر از جمعیت مشمول در مرحله اول و اهتمام بر اجرای قانون اجرایی کردن سیاست‌های کلی اصل‌44 و حرکت به سمت کاهش حضور دولت در فعالیت‌های تصدی‌گری و ارتقای کارایی آن در اعمال حاکمیت، نتایج به مراتب ارزشمندی را فراهم می‌کند که مهم‌ترین آنها تسریع توسعه و ایجاد منفعت مستمر و با‌ثبات از محل سرمایه‌های مولد به جای پرداخت‌های صوری و بی‌ارزش از محل استهلاک دارایی‌هاست. بهترین، سهل‌ترین و پر‌منفعت‌ترین راه‌حل، بستن پرونده سهام عدالت برای همیشه است.