یک مورد عجیب

در این مقاله صنعتی شدن مالزی بر حسب الگوی دولت توسعه‌گرای شرق آسیا تبیین می‌شود. این «الگو» معمولاً به دولت توسعه‌گرایی اشاره دارد که ویژگی آن توانایی مدیریت کردن فرآیند دیر‌صنعتی شدن مشخصاً با ویژگی‌های یک؛ انتقال منابع به گروه‌ها و بخش‌های مولدتر اقتصاد، دو؛ مدیریت کردن مخالفت‌ها با این فرآیند از سوی بازندگان و سه؛ یادگیری و «برتری‌جویی» است. توانایی انضباط‌بخشی دولت برای اطمینان از اینکه رانت‌های یادگیری هدر نرفته باشد نقش اساسی در موفقیت‌آمیزی دیرصنعتی شدن دارد. اما این توانایی ریشه در مناسبات اجتماعی معین تاریخی دارد که نیاز دولت به همسازی با مخالفان سیاسی را کاهش می‌دهد، مخالفانی که طبقه زمین‌دار قدرتمند یا طبقه متوسط سازمان‌یافته هستند. در همین اثنی، اقتضائات ژئوپولتیکی وجود داشت که محرک‌بخشی به صنعتی شدن را با پشتیبانی مقادیر متنابهی کمک آمریکا فراهم کرد.

پس پرسش این است که آیا الگوی دولت توسعه‌گرای شرق آسیا را با توجه به ویژگی‌های تاریخی آن، می‌توان به کشورهای در حال توسعه انتقال داد. در حالی که شاید نسخه‌برداری انواع توانایی‌های مرتبط با اتخاذ تصمیمات درست اقتصادی با بهبود کیفیت (و خودگردانی) بوروکراسی نسبتاً آسان باشد، توانایی سیاسی دولت به اجرای تصمیمات و تنفیذ انضباط، سخت‌تر قابل نسخه‌برداری است چون مشروط به عوامل سیاسی خاص یک کشور خواهد بود. بنابراین مفهوم توانایی دولت باید برحسب بسترهای اجتماعی خاص تاریخی درک شود و به ویژه توازن نیروهای سیاسی که انگیزه‌های دولت را شکل می‌دهد و طراحی و اجرای سیاست را محدود می‌کند. پس مفید بودن الگوی دولت توسعه‌گرای شرق آسیا برای سایر کشورها بستگی به سازگاری نهادها و سیاست‌ها با ساختارهای قدرت موجود دارد. مالزی یک موردکاوی مفید ارائه می‌دهد که چگونه توانایی سیاسی دولت توسط نیروهای اجتماعی گسترده‌تر شکل می‌گیرد و چگونه بر کیفیت سیاست و نهادها و نهایتاً عملکرد اقتصادی تاثیر خواهد گذاشت. تلاش این دولت به تقلید از مسیر توسعه شرق آسیا، به ویژه ژاپن و کره‌ جنوبی، با هدف حذف نقاط ضعف در ساختار صنعتی از طریق دخالت مستقیم دولت و سیاست صنایع سنگین بوده است. اما به رغم رشد قوی صادرات با محوریت صنایع کارخانه‌ای از دهه 1970 تا انتهای دهه 1990، این سیاست‌ها و عملکرد صنعتی از لحاظ کیفی ضعیف‌تر از کشورهای تازه‌صنعتی شده شرق آسیا بود که مسائل بلندمدتی در انتقال فناوری را مطرح می‌سازد. نقاط ضعف را می‌توان در طراحی و اجرای سیاست به ویژه مدیریت رانت‌های یادگیری جست‌وجو کرد. اینجا توانایی انضباط‌بخش دولت با تغییرات در توازن نیروهای سیاسی محدود شده بود. به ویژه، پیدایش طبقه متوسط مالایی و سپس تفکیک درون آن، بر تخصیص منابع و متعاقب آن توانایی دولت به مدیریت فرآیند یادگیری لازم برای ارتقای صنعتی تاثیر گذاشت. رقابت فزاینده برای رانت‌ها منجر به افزایش منازعات سیاسی و جناح‌بندی درون حزب سیاسی حاکم مالایی شد. این قضیه توانایی رهبری سیاسی به منضبط کردن سرمایه‌داران مالایی را به خطر انداخت چون حمایت آنها در منازعات رهبری درون‌حزبی بسیار حیاتی بود. نتیجه اینکه، دولت نمی‌توانست مطمئن شود که رانت‌ها مشروط به یادگیری باشد. چنین شرایطی در عوض ظهور صاحبان صنایع کارای داخلی و تعمیق صنعتی شدن را تضعیف کرد و سرمایه‌داران به سمت بخش‌های غیرقابل مبادله یا حمایت‌‌شده از قبیل املاک و ساختمان‌سازی رفتند. در ادامه یک، چالش‌های خاص دیرصنعتی شدن شناسایی و به نقش دولت توسعه‌گرا دقت می‌شود؛ دو، منابع توانایی دولت با استناد به تجربه شرق آسیا بررسی شده و از منظر تاریخی تعیین می‌شود و سه، سیاست‌های انتخابی مالزی و عملکرد صنعتی از 1970 تا 1997 با توجه به تئوری‌های دولت توسعه‌گرا تبیین می‌شود.

دیرصنعتی شدن و دولت توسعه‌گرا

نقش دولت توسعه‌گرا را تنها می‌توان بر حسب فرآیند توسعه و به ویژه دیرصنعتی شدن درک کرد. فرآیند توسعه از لحاظ تاریخی نیازمند انتقال منابع مولد از یک گروه به گروه دیگر است و ارتباط نزدیکی به گذار به سرمایه‌داری دارد. این انتقال منابع ذاتاً سیاسی بوده و عمدتاً از طریق فرآیندهای غیربازاری روی می‌دهد که اغلب اجبار یا زور را در‌بر‌دارد و دولت نقش اصلی را ایفا می‌کند. تاریخچه این قضیه به حصارکشی زمین‌های اشتراکی از سده شانزدهم تا هجدهم در انگلستان برمی‌گردد که از طریق توزیع مجوزها، وام‌ها و امتیازات معدن‌کاوی و زمین صورت گرفت که با پیدایش طبقه کارافرین در اروپا و آمریکا مرتبط بوده است و طبقه‌ای از کشاورزان سرمایه‌دار خلق کرد. فرآیند توسعه امروزی بسیار مشابه با مرحله اولیه توسعه سرمایه‌داری بوده و نیاز به دولتی است تا از طریق خلق حقوق مالکیت در حضور رقابت اغلب شدید، منابع را به گروه‌های مولد تخصیص دهد. به علاوه، توسعه اقتصادی همچنین از نظر تاریخی دارای این ویژگی است که تغییر ساختاری مرتبط با صنعتی شدن را داریم و در افزایش سهم صنعت از تولید ناخالص داخلی بازتاب می‌یابد. منظور این است که توسعه نه‌تنها به انتقال منابع به یک طبقه سرمایه‌دار نوظهور، بلکه به طبقه سرمایه‌داران دخیل در تولیدات کارخانه‌ای مرتبط است. چون این فرآیند ذاتاً سیاسی و شدیداً پرکشمکش خواهد بود، دولت باید مطمئن شود که یک، منابع به گروه‌های مولدی انتقال خواهد یافت که مایل و قادر به سرمایه‌گذاری در صنعت هستند و دو، مخالفت بالقوه با این انتقال‌ها توسط گروه‌هایی را که در حاشیه مانده‌اند بتواند صلح و آشتی داده یا غلبه کند. توانایی دولت در مدیریت فرآیند توسعه در عوض بستگی به توازن نیروهای سیاسی به ویژه قدرت دولت نسبت به طبقه سرمایه‌دار نوظهور و سایر گروه‌های اجتماعی منازعه‌کننده بر سر منابع خواهد داشت. کشورهای در حال توسعه به عنوان دیرآمده‌ها با چالش اضافی دیرصنعتی شدن مواجه هستند. کشورهای در حال توسعه در کنار محدودیت‌های نهادی و شکست‌های بازار مرتبط با آثار خارجی اطلاعاتی و هماهنگی، ویژگی‌هایی مثل سطح پایین فناوری و بنابراین کارایی به ویژه نسبت به بنگاه‌های فعال در کشورهای پیشرفته دارند. نتیجه اینکه، انگیزه‌های اندکی برای کارافرینان داخلی به سرمایه‌گذاری در تولید کارخانه‌ای وجود دارد و حقیقتاً با توجه به ریسک‌های بسیار بالا، نبود رقابت‌پذیری و وجود بدیل‌های سرمایه‌گذاری کم‌ریسک که بازده‌های بهتری در کوتاه‌مدت ارائه می‌دهند دلایل بسیاری هست که این کار نشود. منظور این است که دیرصنعتی شدن ذاتاً پرریسک بوده و دولت لازم است انگیزه‌هایی برای سرمایه‌داران در کشورهای در حال توسعه فراهم سازد تا به سمت بخش تولید کارخانه‌ای حرکت کنند و فناوری‌های جدیدی را برگزینند تا رقابتی شوند. از نظر تاریخی، فرآیند دیرصنعتی شدن یک نوع دخالت دولت را معمولاً از طریق خلق «جانشین‌های کارکردی» در بستر شکست‌های بازار و تدارک دیدن یارانه‌ها به شکل حمایت از صنایع نوزاد برای ترویج یادگیری و «برتری‌جویی» می‌طلبیده است. بنابراین دیرصنعتی شدن موفقیت‌آمیز بستگی به توانایی دولت در یک، انتقال منابع به گروه‌های مولد (یعنی سرمایه‌داران نوظهور) و صنایع معین؛ دو، مدیریت کردن مخالفت بالقوه با این فرآیند؛ و سه، ترویج یادگیری از طریق رانت‌هایی که مشروط به رسیدن به اهداف عملکردی است، خواهد داشت. پس بحث توسعه یک بررسی پیشینی از توانایی دولت را می‌طلبد.

توانایی دولت و تجربه شرق آسیا

ایده توانایی دولت ارتباط نزدیکی با خودگردانی دولت دارد. توانایی دولت برحسب توانایی اجرای کارامد سیاست‌های اقتصادی و اعمال حد بالایی از کنترل بر رفتار سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی تعریف می‌شود. دولت باید قادر به مدیریت منازعات (برای مثال بین سرمایه‌های مختلف)، تخصیص منابع به مولدترین بخش‌ها و انضباط و فرمانبرداری باشد. این دولت باید قادر به وضع قواعد اقتصادی باشد که منافع بلند‌مدت سرمایه و ویژگی فناورانه کل ملت را پیش ببرد و از این رو رشد را ترویج کند. توانایی انجام این کار بستگی به خودگردانی دیوان‌سالاری یا درجه مصونیت از دخالت سیاسی دارد. توانایی دیوان‌سالاری، انسجام و خودگردانی از نیرو‌های اجتماعی است که توانایی اجرای سیاست‌های اقتصادی بلندمدت بدون دخالت گروه‌های خصوصی را فراهم می‌سازد. اما این خودگردانی نسبی است چون دولت «نمی‌تواند تا آن حدی پیش برود که برخلاف کلیت منافع بلندمدت طبقه مسلط عمل کند. به این دلیل که مبنای مشروعیت دولت توسعه‌گرا، توانایی ترویج و تداوم توسعه از طریق ترکیب نرخ‌های بالای رشد و تغییر ساختاری در نظام مولد است». در واقع اجرای راهبردها توسط فرادستان تکنوکرات نسبتاً مستقل و نهادینه ‌کردن روابط نزدیک بین رهبران تجاری و مقامات دولتی در تشکیل رژیم پویای صادرات‌محور انباشت سرمایه است که ویژگی دولت توسعه‌گرا دیده می‌شود.

اینجا ایده خودگردانی دولت برحسب «خودگردانی حک‌شده» تبیین می‌شود ترکیبی از دیوان‌سالاری خودگردان (یعنی «مصونیت دیوان‌سالاری و بری از مداخلات سیاسی») و ارتباطات بیرونی محکم با عاملان سازمان‌یافته اقتصاد. منظور اینکه لازم است دولت به حد کافی مصونیت یابد تا قادر به تدوین و اجرای مستقل سیاست‌ها باشد اما همچنین به گروه‌های مولد در جامعه متصل شود. چون انباشت سرمایه، ارتباطات نزدیک به سرمایه خصوصی را می‌طلبد، چنین ارتباطاتی باید با سرمایه صنعتی برقرار شود تا فرادستان دولتی را قادر سازد این گروه‌های قدرتمند را در پروژه اقتصادی دولت بگنجانند. بنابراین بحث توانایی دولت، چارچوبی برای تبیین تجربه توسعه آسیای شرقی برحسب سه شرط شناسایی‌شده برای دیرصنعتی شدن موفقیت‌آمیز فراهم می‌کند.

اینجا تناظر بین شرق آسیا (به ویژه کره‌ جنوبی و تایوان) و آمریکای لاتین (عمدتاً آرژانتین، برزیل و مکزیک) برای برجسته کردن ویژگی‌های اصلی دولت توسعه‌گرای شرق آسیا مفید است. دولت توسعه‌گرای شرق آسیا قادر به انتقال منابع از کشاورزی به صنعت بود چون می‌توانست اصلاحات کشاورزی لازم برای افزایش بهره‌وری کشاورزی با خلق مازاد را اجرا کند. آن دولت قادر به انجام این کار بود چون توانست بر مخالفت سیاسی در روستاها غلبه کند برخلاف آمریکای لاتین، که دولت با مقاومت فراوان از زمین‌داران بزرگ مواجه بود. در همین حال، کره‌ جنوبی و تایوان اطمینان یافتند که در جریان انتقال از صنعتی شدن جایگزینی واردات به صنعتی شدن توسعه صادرات یادگیری رخ می‌دهد. برعکس، کشورهای آمریکای لاتین با صنایع نوزادی توصیف می‌شوند که هرگز به بلوغ نرسیدند چون دولت قادر به حمایت از آنها مشروط به یادگیری نبود.

بنابراین تفاوت بین دو منطقه به کارامدی دخالت دولت نسبت داده می‌شود که در عوض به علت درجات متفاوت توانایی‌های دولت است. برخلاف آمریکای لاتین، سیاست‌های کارامد صنعتی در شرق آسیا با انعطاف‌پذیری، گزینشی‌ بودن، و انسجام توصیف می‌شود. برای مثال کره‌ جنوبی در هدفگذاری سیاست‌ها یا بنگاه‌های خاص برای ترویج رشد کاملاً گزینشی عمل کرد، اما همچنین مایل و قادر به تغییر سیاست‌ها، برداشتن یارانه‌ها از بخش‌های غیرماندنی یا بنگاه‌های ناکارا، و خودداری از نجات دادن بنگاه‌هایی بود که دچار مشکل شده بودند. برعکس، صنعتی شدن آمریکای لاتین را داریم که با پشتیبانی مداوم از صنایع ناکارا، حمایت آشفته از کالاهای مصرفی، ناسازگاری سیاستی و نجات بنگاه‌ها به دلایل سیاسی شناخته می‌شود.

«خودگردانی نسبی» (مصونیت) دولت شرق آسیا از طبقات مسلط و زیردست همراه با تشکیلات دیوان‌سالاری کارا و منسجم، باعث تسهیل در تدوین و اجرای راهبردهای اقتصادی منسجم شد. خودگردانی دولت با «ساختارهای دولتی کارامد و تعهد قوی به رشد اقتصادی که مبنایی برای معجزه‌های کره‌ جنوبی و تایوان بود»، پشتیبانی می‌شد. اینجا تصمیم‌گیری اقتصادی از طریق هیات برنامه‌ریزی اقتصادی در کره‌ جنوبی و شورای برنامه‌ریزی اقتصادی در تایوان کاملاً متمرکز بود. دولت جریا‌ن‌های سرمایه را از طریق کنترل بخش مالی و مقررات سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی هدایت می‌کرد، و اجازه یافت تا بخش‌های اقتصادی کلیدی را هدفگذاری کند و قابلیت‌های فناورانه محلی را از طریق سرمایه‌گذاری مشترک و مجوزدهی توسعه دهد. این توانایی دولت به نوبه خود می‌تواند در ساختارهای اجتماعی خاص در هر دو منطقه ردیابی شود.

تفاوت اصلی اینجا بود که کشورهای آمریکای لاتین معمولاً طبقات اجتماعی تثبیت‌شده‌تری داشتند، یعنی زمین‌داران، بورژوازی صنعتی، طبقه تجاری و متوسط، و جنبش کارگری سازمان‌یافته،‌ که هر کدام به درجات متفاوت نفوذ سیاسی اعمال می‌کردند و خودگردانی سیاستی و دیوان‌سالاری را تحلیل می‌برد. این منجر به تصمیم‌گیری و سیاستگذاری پراکنده و غیرمنسجم، دیوان‌سالاری سیاسی‌شده در معرض تسخیر گروه‌های ذی‌نفع خاص، و کاهش اهداف دولتی نسبت به منافع خصوصی شد. بنابراین، زمین‌داران در آمریکای لاتین قادر به جلوگیری از اصلاحات در روستاها و انتقال مازاد کشاورزی به صنعت بودند؛ بخش‌هایی از بورژوازی صنعتی، در کنار کارگران قادر به مقاومت در برابر برچیدن حمایت‌های اولیه بودند؛ و دولت نیز در برابر فشارها از سوی صاحبان کسب‌و‌کارها و طبقه متوسط آسیب‌پذیر بود.

برعکس، هر دو دولت کره‌ جنوبی و تایوان ساختارهای اجتماعی نسبتاً برابرطلبانه و دیوان‌سالاری‌های متحد را به ارث بردند. به خصوص، غیبت یک طبقه زمین‌دار به این معنا بود که هیچ مخالفتی از جانب گروه‌های قدرتمند با سیاست صنعتی، همانند مورد برزیل، آرژانتین و مکزیک وجود نداشت. در همین اثنا، بورژوازی صنعتی در کره‌ جنوبی و تایوان نسبتاً جدید بود و توانایی کمتری برای نفوذگذاری بر دولت در مقایسه با آمریکای لاتین داشت، در حالی که در شرق آسیا گروه‌های کارگری بیشتر سرکوب شده و بنابراین آسان‌تر همساز می‌شدند، که بخشی از دلیل آن تقسیم جنسیتی نیروی کار بود. این شرایط اجتماعی برای دولت شرق آسیا خودگردانی و توانایی اجرای سیاست فراهم کرد که رشد اقتصادی را ترویج می‌کند.

ساختارهای اجتماعی هم به نوبه خود ریشه در بسترهای معین تاریخی دارند. بنابراین در مورد کره‌ جنوبی و تایوان، این شامل میراث استعماری ژاپنی و ملاحظات ژئوپولتیک مرتبط با جنگ سرد بود. استعمارگری ژاپنی، «طبقه حاکم سنتی و اشراف‌سالاری زمین‌دار را به شدت ضعیف کرده، قدرت سیاسی آنها را ربود، بخش‌های زیادی از پایگاه مادی آنها را تصاحب کرده و باعث شد تا آنها به ویژه در کره با ابزار تشریک‌ مساعی پوشانده شوند. اینها راه را برای اصلاحات بعدی زمین هموار کرد و مروج ثبات سیاسی در کره‌ جنوبی و نابودی پایگاه طبقه متوسط نوظهور در تایوان شد. هر دو کشور دیوان‌سالاری‌های استعماری کارامدی به ارث بردند و صنایع ژاپنی که ملی شده بود و در مورد کره‌ جنوبی سپس به خانواده‌های منتخب فروخته شدند. سرانجام تهدید نظامی بیرونی که هر دو کشور با آن مواجه بودند الزامی برای رشد اقتصادی فراهم کرد و مهم‌تر اینکه به مقادیر قابل توجهی کمک خارجی متکی بودند. این منابع سرمایه‌گذاری‌ها را تامین مالی کرد و درجه‌ای از استقلال از طبقات و گروه‌های محلی» در جنبه‌های معین تقویت تشکیلات دولتی در برابر بورژوازی محلی به ویژه در تایوان در ابتدای دهه 1950 فراهم کرد.

انگیزه دولت

بحث توانایی دولت در بافتار دولت توسعه‌گرای شرق آسیا پرسشی درباره انگیزه دولت مطرح می‌سازد. چرا دولت این کارها را انجام می‌دهد؟ به بیان دیگر، چرا دولت باید توسعه‌گرا باشد؟ در نوشتارهای مربوط به دولت توسعه‌گرا معمولاً انگیزه دولت تبیین‌نشده باقی می‌ماند و معمولاً فرض می‌شود دولت خیرخواه است. سیاست‌ها به نفع سرمایه برحسب روابط متقابل بین دولت و بنگاه‌های بزرگ تبیین می‌شود که موفقیت بستگی به ثروت کلان شریک دیگر دارد. چنین «به‌هم‌وابستگی راهبردی» تضمین کرد که هر دو کارتل‌های تجاری و ارگان‌های اقتصادی دولت در کره‌ جنوبی «متعهد به رشد بالا باشند، و تشخیص دادند که آنها باید شنا کنند یا با هم غرق شوند». در واقعیت، دولت نه ذاتاً یغماگر و نه خیرخواه است. انگیزه دولت را باید در بسترهای اجتماعی خاص درک کرد، رابطه دولت را با هر دو گروه‌های مولد و غیرمولد در نظر گرفت و اینها را در بافتار گسترده‌تر الزامات اقتصادی تحمیلی با منطق پویای انباشت سرمایه مکان‌یابی کرد. به جای خیرخواه یا یغماگر فرض کردن دولت، مفیدتر است که فرض کنیم هدف سیاسی غالب هر رژیمی باقی ماندن در قدرت است و سیاست‌ها و راهبردها در حول این هدف تدوین می‌شود. مساله این است که آیا این هدف، خودش را برحسب سیاست‌های توسعه‌گرا (تقویت‌کننده رشد) یا یغماگر (کاهش‌دهنده رشد) نشان می‌دهد. اینها به ماهیت تشکیلات اجتماعی و ساختارهای قدرت در یک کشور بستگی خواهد داشت.

بنابراین اقدامات و سیاست‌های دولتی، منافع گروه‌های قدرتمندتر در جامعه و همچنین فرادستان سیاسی (و دیوان‌سالاری) را بازتاب خواهد داد. این به ما یک تبیین متفاوت‌تر از شکست کشورهای آمریکای لاتین در جابه‌جایی از صنعتی شدن جایگزینی واردات به صنعتی شدن صادرات‌محور به علت نقاط ضعف می‌دهد، و بنابراین ناتوانی بخش‌هایی از بورژوازی صنعتی (در برابر صنعتگران سیاست جانشینی واردات و گروه‌های زمین‌دار) به تاثیرگذاری بر سیاست‌های اقتصاد کلان گسترده‌تر که برای کاهش ریسک‌های مرتبط با حرکت به سمت تولیدات کارخانه‌ای صادراتی ضروری است. کره‌ جنوبی و تایوان از جانشینی واردات به توسعه صادرات گذار کردند چون دولت تحت فشار از سوی بورژوازی صنعتی تثبیت‌‌شده نبود. در مورد کره‌ جنوبی، دولت توانست منابع را بدون محدودیت‌های سیاسی چشمگیر به کارافرینان کارا تخصیص و بازتخصیص کند و اینها نیز کارافرینانی بودند که می‌توانستند بالاترین پاداش‌ها و برگشتی‌ها را به دولت عرضه دارند. در اصل دولت می‌توانست هر دو اقدامات یغماگری و توسعه‌ای را اجرا کند اما دومی را انتخاب کرد چون پاداش‌های بزرگ‌تری در بلندمدت ارائه می‌کرد. به بیان دیگر، اندازه رشوه دریافتی دولت تابع مستقیمی از کارایی کارافرینانه بود که در عوض رشد اقتصادی را تسهیل کرد.

برعکس آن، اگر شرایط سیاسی به نفع تعقیب سیاست‌های بلندمدت نباشد، چه بسا دولت به جای آن به جست‌وجوی منافع کوتاه‌مدت برود، و این شاید در رفتار یغماگری و برون‌دادهای کاهش‌دهنده رشد جلوه‌گر شود. بنابراین دولت یغماگر می‌شود چون فاقد توانایی سیاسی برای حکومت کردن است و بنابراین منافع را از طریق راهبردهای توسعه‌گرای بلندمدت بیشینه می‌کند که همچنین اجازه می‌دهد تا مدت طولانی‌تری در قدرت باقی بماند. این نظریه می‌تواند به تبیین دگرگونی کومینتانگ از دولت یغماگر یا شکست‌خورده در سرزمین اصلی چین به دولت توسعه‌گرا در تایوان کمک کند. برخلاف ایجاد غول‌های صنعتی بزرگ یا چابول‌ها در کره‌ جنوبی، کومینتانگ صنایع کوچک و متوسط را ترویج کرد و کنترل صنایع راهبردی را در دست گرفت چون فاقد پشتیبانی مردمی به عنوان یک حزب سیاسی بیرونی بود.

نسخه‌برداری از دولت توسعه‌گرای آسیای شرقی

همان‌طور که دیدیم، شرایط سیاسی که پیدایش دولت توسعه‌گرای آسیای شرقی را تسهیل کرد حالت خاص تاریخی داشت. پرسشی مطرح می‌شود که آیا این الگو را می‌توان برای جاهای دیگر نسخه‌برداری کرد. به راستی، استدلال‌هایی که علیه دخالت دولت می‌شود کشورهای در حال توسعه را نسبت به تلاش برای سیاست‌های صنعتی مشابه محتاط کرده است چون شرایط برای دولت توسعه‌گرای آسیای شرقی در بستر بسیار خاصی بود. اما فایده‌مندی الگوی آسیای شرقی نه در ویژگی‌ها، جزییات نهادی، توانایی دیوان‌سالاری، سیاست‌ها و غیر آن، بلکه در تحلیل ما از توانایی دولت است که در مناسبات اجتماعی ریشه دارد و با پویایی انباشت سرمایه شکل گرفت. با شناسایی ویژگی‌های اصلی فرآیند توسعه و شرایط در کشورهای خاص، بهتر می‌توانیم درک کنیم چرا بیشتر کشورهای در حال توسعه فاقد توانایی دولت به اجرای سیاست‌های توسعه‌ای هستند.

یکی از تفاوت‌های اصلی بین شرق آسیا و کشورهای در حال توسعه، ماهیت شکل‌گیری طبقات است که در عوض نوع رابطه دولت-جامعه را شکل می‌دهد. در کره‌ جنوبی و تایوان، رابطه دولت با بخش‌های مولد جامعه، یعنی سرمایه صنعتی، تا حدی به علت تاکید استعماری اولیه ژاپنی بر تولیدات کارخانه‌ای بود. نکته تعیین‌کننده‌تر، دخالت کارامد دولت میسر شد چون گروه‌های قدرتمند در جامعه غایب بودند که به دولت اجازه داد با تنبیه‌ کردن بدعمل‌کنندگان و پاداش‌دهی به خوب‌عمل‌کنندگان تصمیمات خود را به اجرا گذارد. برعکس در بیشتر کشورهای در حال توسعه نوعاً جناح‌های قدرتمندی حضور دارند، اغلب تحت رهبری گروه‌های اجتماعی نامولد، که می‌توانند با وارد کردن هزینه، از بنگاه‌های ناکارا حمایت کنند. این کشورها همچنین مجموعه محدودتری از نامزدهای حائز شرایط دارند تا از بین آنها انتخاب کرده و از طریق تهدید به جایگزین کردن آنها انضباط تحمیل شود. این شرایط عملاً توانایی دولت را در تبدیل کردن آنهایی که ابتدائاً انتخاب شدند به سرمایه‌داران کارا از طریق مدیریت کارامد رانت‌ها محدود می‌سازد. بنابراین توانایی دولت نه‌تنها بستگی به دسترسی دولت (ارتباطاتش با گروه‌های سرمایه‌دار یا سایر مناسبات تولیدی) بلکه همچنین توانایی‌اش در غلبه یافتن بر محدودیت‌های سیاسی (یعنی مقاومت با منضبط‌ کردن) دارد. در حالی که دولت کره‌ جنوبی توانست رانت‌های استخراجی از سرمایه‌داران را حداکثر سازد، و در همان زمان رعایت بیشینه‌سازی بهره‌وری را تضمین کند، بیشتر دولت‌های کشورهای در حال توسعه، با مساله نامزدهای نالایق (غیرسرمایه‌دار) مواجه هستند که منضبط ساختن آنها نیز سخت‌تر است. از آنجا که رابطه دولت با جامعه در کشورهای درحال توسعه معمولاً نه از طریق اتحادهای تولیدمحور بلکه ارتباط با طبقات «غیرسرمایه‌دار» نامولدی است که توسط میراث استعمارگری و مبارزه برای استقلال ایجاد شده و گرد آمده‌اند، این گروه‌ها باید همساز شده باشند. چنین گروه‌هایی به نام‌های گوناگون توصیف می‌شوند. «طبقه حرفه‌ای تحصیل‌کرده اما نامولد اقتصادی» «طبقات متوسط تحصیل‌کرده حقوق‌بگیر» و «طبقه میانی عقب‌مانده از فرآیند توسعه»، که نقش سیاسی بااهمیت بالایی داشته و قدرت سازمان‌دهی برای مقاومت کردن و توسعه روش‌هایی برای جرح و تعدیل برون‌دادهای معین بازاری را به صورت سیاسی دارد. بنابراین توانایی دولت نه تنها به رابطه دولت با بخش‌هایی از سرمایه، بلکه همچنین با محدودیت‌های سیاسی ربط دارد که توسط سایر گروه‌ها در جامعه بیرون از «اتحاد توسعه‌گرا» مطرح می‌شود.

افزون بر این، رابطه دولت-جامعه در کشورهای در حال توسعه لزوماً صورت‌بندی یا «نهادینه‌‌شده» نیست آن‌طور که عده‌ای در مورد کره‌ جنوبی آورده‌اند بلکه شخصی‌شده و معمول بین ارباب و رعیت و خادم و مخدوم است. روابط ارباب-رعیتی روابط مبادله تکراری بین اربابان خاص و رعیت‌هایشان است. ماهیت این رابطه (بر حسب اینکه چگونه احتمالاً بر تصمیمات اقتصادی تاثیر می‌گذارد) به اهداف و ایدئولوژی‌های اربابان و رعیت‌ها؛ تعداد رعیت‌های بالقوه و درجه سازمان‌دهی آنها؛ همگنی رعیت‌ها؛ و نهادهایی که از طریق آنها اربابان و رعیت‌ها تعامل دارند، شامل درجه از‌هم‌گسیختگی نهادها بستگی دارد. حیاتی‌تر از همه، قدرت نسبی اربابان و رعیت‌ها تعیین می‌کند چگونه منابع اختصاص می‌یابد. همان‌طور که ذکر شد، برای دولت ممکن بود که بیشینه پاداش اقتصادی را در کره‌ جنوبی استخراج کند در حالی که تضمین کند تخصیص منابع کاراست، چون رعیت‌های دولت در هر دو بخش تجاری و عرصه سیاست ضعیف بودند. رعیت‌های ناکارا نتوانستند از خودشان دفاع کنند و دولت هیچ علاقه‌ای به دفاع کردن از آنها نداشت. پس می‌توان توضیح داد چرا هنگامی که تقاضاهای دولت برای رشوه یا تسلیم شدن سیاسی اجابت نمی‌شد دولت کره‌ جنوبی خسارت زدن به منافع تجاری را انتخاب کرد (همانند مورد چابول‌ها).

اما در جایی که ارباب از نظر سیاسی ضعیف است، رعیت‌های ناکارا به آسانی بقا می‌یابند چون رعیت‌ها در این بستر در ازای دریافت پاداش اقتصادی، پشتیبانی سیاسی ارائه می‌دهند (یا به مخالفت سیاسی برنمی‌خیزند). برای تضمین ثبات به این فساد سیاسی نیاز است اما کاهش‌دهنده رشد نیز می‌تواند باشد. این تا حدی بستگی به درجه تمرکزگرایی دارد، چون فساد تمرکزیافته به طور بالقوه کم‌زیان‌بار است آن‌طور که در تاثیر متفاوت فساد در رشد اقتصادی در کره‌ جنوبی و جنوب آسیا منعکس شده است. شبکه‌های ارباب -رعیتی در هند و پاکستان قدرت سیاسی قابل توجه رعیت‌ها به شکل طبقات «غیرسرمایه‌دار» واسطه‌ای را آشکار می‌سازد که با همساز کردن ضروری، بازتخصیص رانت‌ها به نحو کاراتر را برای دولت دشوارتر ساخت. این قضیه ماندگاری رانت‌های ناکارا در شبه قاره هند را تا حدی تبیین می‌کند. بنابراین، توانایی دولت لزوماً با پایه اجتماعی عمیق‌تر و گسترده‌تر افزایش نمی‌یابد، چون امکان دارد منجر به ازهم‌‌گسیختگی بیشتر روابط ارباب-رعیتی بشود.

در عوض، توانایی دولت تا حد زیادی به توازن قدرت در جامعه بستگی دارد که با روابط اجتماعی کشور، شامل ترکیب جناحی گروه‌های ذی‌نفع گوناگون، ماهیت رابطه آنها با دولت، و قدرتمندی دولت در رابطه با این گروه‌ها تعیین می‌شود. بنابراین ارزیابی توانایی دولت باید بستر سیاسی کشور را در نظر بگیرد و مشخصاً به چگونگی تاثیرگذاری روابط ارباب-‌رعیتی بر تخصیص منابع اقتصادی و توانایی دولت برای تخصیص دادن منابع به نحو کارا و تنفیذ انضباط بستگی دارد. به این ترتیب امکان می‌یابیم تا محدودیت‌های نهادی و سیاسی را تبیین کنیم. به خصوص، الزامات تنفیذی باید با ساختارهای قدرت موجود سازگار باشد تا نهادها کارا عمل کنند و با کارامدی توسط دولت تنفیذ شوند. ناسازگاری الزامات تنفیذ نهادهای خاص با ساختارهای قدرت اجتماعی از پیش موجود را تبیین می‌کند چرا که سیاست‌ها و نهادهای دولتی مشابه می‌توانند به برون‌دادهای بسیار متفاوتی منجر شوند.

دولت «توسعه‌گرای» مالزی

با توجه به تلاش‌های دولت مالزی به تقلید از الگوی دولت توسعه‌گرای آسیای شرقی، و عملکرد اقتصادی شگفت‌آور آن برحسب صنعتی شدن و رشد، این کشور یک موردکاوی بسیار مفید ارائه می‌دهد. از بحثی که تاکنون شد، توانایی‌های سیاسی و نهادی قوی به عنوان عوامل مهمی شناسایی شد که دولت توسعه‌گرای شرق آسیا را قادر به دنبال کردن و اجرای سیاست صنعتی هدفمند و کارامد کرد. این توانایی‌ها در عوض ریشه در شرایط تاریخی و اجتماعی داشت که اجازه همسویی منافع بین دولت و طبقه سرمایه‌دار صنعتی را می‌داد و به دولت یک خودگردانی نسبی از گروه‌های جناحی یا طبقاتی گوناگون در جامعه اعطا می‌کرد. در نتیجه، سیاستگذاری‌ها متمرکز و منسجم بوده، رانت‌های یادگیری مشروط به اهداف عملکردی شده و مهم‌تر اینکه، دولت توانایی سیاسی به تنفیذ انضباط برای تضمین تحقق یافتن یادگیری را داشت.

در مورد مالزی، با وجود دخالت فعال و شباهت‌ها در انواع نهادها و سیاست‌ها، توانایی دولت به انتقال منابع به گروه‌های مولد و ترویج یادگیری لازم برای دیرصنعتی‌شدن توسط مجموعه بسیار متفاوتی از شرایط اجتماعی شکل گرفته و محدود شد که با پیدایش و سپس تفکیک‌ گذاشتن درون یک طبقه متوسط مالایی مشخص می‌شود. نیاز به همساز کردن سیاسی جناح‌ها درون این طبقه در نهایت بر سیاست‌های صنعتی و تملک فناوری، توانایی انضباط‌بخشی دولت، و متعاقب آن کیفیت عملکرد صنعتی مالزی تاثیر گذاشت. ما به دو مرحله گسترده از سیاست‌های صنعتی در مالزی نگاه خواهیم کرد: 1- صنعتی شدن جایگزینی واردات تحت سیاست اقتصادی جدید (1970 تا ابتدای دهه 1980)؛ و 2- صنعتی شدن توسعه صادرات طی برنامه خصوصی‌سازی (1997-1985).

سیاست اقتصادی جدید (1970 تا ابتدای دهه 1980)

سیاست اقتصادی جدید، در واکنش به فشار برای دخالت بیشتر دولت از سوی طبقه متوسط نوظهور مالایی به طور عام و از سوی بازرگانان مالایی به طور خاص، در 1970 معرفی شد. فشار سیاست اقتصادی جدید عمدتاً توسط این تقاضاها شکل گرفته بود و مستلزم بازتوزیع ثروت به این طبقه از طریق افزایش قابل توجه تحصیلات، اشتغال (دولتی) و فرصت‌های کسب و کار، و مالکیت سهام شرکت‌ها با هدف خلق جامعه تجاری و صنعتی مالایی بود. در سال1985، دولت حدود700شرکت دولتی ایجاد کرد که به انواع فعالیت‌های اقتصادی اشتغال داشتند و آموزش کارافرینی برای مالایی‌ها فراهم کردند در حالی که دولت با تملک شرکت‌های سودآور با مدیریت عالی، مالکیت عملی مالایی‌ها بر شرکت‌ها را افزایش داد و فرصت‌های مدیریتی بیشتری فراهم کرد. این تمهیدات با قانون هماهنگی صنعتی 1975 تسهیل شده بود که شرکت‌ها را ملزم به کنار گذاشتن‌

30 درصد سهام منتشره برای شهروندان مالایی می‌کرد که قیمت سهام را کمیته انتشار سرمایه برای افراد مالایایی و بنگاه‌های دولتی زیر قیمت بازار تعیین می‌کرد. بنابراین تلاش‌ها برای گسترش طبقه سرمایه‌دار صنعتی مالایی، پیوند نزدیکی با سیاست صنعتی داشت و باید با همدیگر ملاحظه می‌شد.

برخلاف کره‌ جنوبی و تایوان تحت نفوذ ژاپن، مقامات مستعمراتی انگلیس صنایع محلی را در مالزی منع کرده و آنها را به عمل‌آوری مواد خام برای صادرات و برخی مصارف داخلی محدود کردند. به این جهت سیاست‌های صنعتی اولیه (انتهای دهه 1950 و میانه دهه 1960) به دنبال گسترش پایه تولیدات داخلی از طریق صنعتی شدن جانشینی واردات با شناسایی محصولات و فرآیندهای جدید برای ترویج «یادگیری از طریق انجام دادن» بود. سیاست اقتصادی جدید، با جابه‌جایی به سیاست صنعتی از صنعتی شدن جانشینی واردات به صنعتی شدن توسعه صادرات همزمان شد که با محدودیت‌های ذاتی صنعتی شدن جانشینی واردات در یک اقتصاد سرمایه‌داری باز کوچک الزامی شد. سازمان توسعه صنعتی فدرال FIDA پیشتاز برای صنعتی شدن توسعه صادرات بود و با قانون مناطق آزاد تجاری و قانون مشوق‌های سرمایه‌گذاری پشتیبانی می‌شد که متنوع ‌ساختن اقتصاد و صادرات کالاهای ساخته‌‌شده را از طریق انگیزه‌های مالیاتی گوناگون تشویق کرد. سازمان توسعه صنعتی مالزی (MIDA) با تاکید اصلی بر تولیدات کاربر در مناطق پردازش صادرات یا تجارت آزاد، با شرکت‌های دولت ایالتی کار کرد تا سرمایه‌گذاری خارجی را جذب کنند.

دولت تلاش کرد تا تصاحب فناوری خارجی را (عمدتاً از طریق انتقال فناوری و توافقات مجوزدهی) تحت وزارتخانه صنعت و تجارت بین‌الملل (MITI) و وزارت علم، فناوری و محیط‌زیست (MOSTE) ترویج کند. تملک فناوری توسط MITI از طریق واحد انتقال فناوری (TTU)، MIDA و نیروی اقدام‌بخشی طرح جامع صنعتی (IMP) بود. TTU توافقات انتقال فناوری را تایید کرد تا از «منافع ملی» مراقبت شود، محدودیت‌های ناعادلانه بر بنگاه‌های مالزیایی برداشته شود و اطمینان از اینکه حق‌الزحمه‌ها منطقی بوده و انتقال فناوری معنادار باشد. MIDA پروژه‌های صنعتی را ارزیابی کرده و نیروی اقدام‌بخشی IMP محصولات و صنایع اولویت‌دار را مطابق با اولویت‌های آن بازبینی کرد.

MOSTE انتقال فناوری را تسهیل کرد با ارائه پیوندهایی بین تصاحب فناوری و توسعه صنعتی (از طریق موسسه استانداردها و تحقیقات صنعتی از مرکز انتقال فناوری-مالزی)؛ کمک کردن به کارافرینان با اطلاعات درباره انتخاب و تصاحب فناوری (مرکز اطلاعات علم و فناوری مالزی)؛ تدوین سیاست‌های علم و فناوری و اولویت‌های تحقیق و توسعه (شورای ملی برای تحقیق و توسعه علمی)؛ شناسایی بخش‌های اولویت‌دار، تدوین برنامه‌ها و سیاست‌های انتقال فناوری و تضمین رشد بخش صنعتی (شورای هماهنگی برای انتقال فناوری صنعتی)؛ و ترویج توسعه پارک‌های فناوری و صنایع منتخب، محصولات و فناوری‌ها (مشاور علمی نخست‌وزیر). ارگان‌های بخش عمومی با سیاست‌هایی برای ترویج تصاحب فناوری، شامل تشدید برنامه مناطق اولویت تحقیقاتی (1986) و برنامه اقدام برای توسعه فناوری صنعتی (1990) در راستای انگیزه‌های مالیاتی و پژوهانه‌ها برای صنایع کوچک و متوسط پشتیبانی شدند.

رشد تولیدات کارخانه‌ای مالزی شگفت‌آور بود. در نتیجه صنعتی شدن توسعه صادرات، سهم تولیدات کارخانه‌ای در تولید ناخالص داخلی از 13 درصد در سال 1970 به 20 درصد در سال 1985 رسید در حالی که سهم تولیدات کارخانه‌ای از صادرات از 12 درصد به 33 درصد در همان دوره رسید. به‌ علاوه صادرات کالاهای ساخته‌‌شده مالزی بیشتر محصولات پیچیده فناورانه و مهارت بالا بود (برخلاف پارچه) که صنعتی شدن توسعه صادرات تحت تسلط الکترونیک و کالاهای برقی بود که از 5/8 درصد صادرات ساخته ‌شده در سال 1970 به 48 درصد در سال 1980 رسید. بین سال‌های 1971 و 1990 صادرات کالاهای ساخته‌شده با نرخ 24 درصد در سال رشد کرد و مالزی را قادر ساخت تا بزرگ‌ترین صادرکننده نیمه‌هادی‌ها و در بین بزرگ‌ترین صادرکنندگان دیسک‌درایوها، ابزار مخابراتی، تجهیزات صوتی، دستگاه تهویه مطبوع، ماشین‌حساب، تلویزیون رنگی و انواع وسایل برقی و خانگی قرار گیرد.

اما رشد سریع تولیدات کارخانه‌ای و صادرات ساخته‌‌شده اتکای سنگینی به سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی داشت و صنعتی شدن توسعه صادرات توسط شرکت‌های تابعه، وابسته، یا مجوزگیرنده شرکت‌های چندملیتی اجرا شد. این قضیه تا حدی با ملاحظات سیاست اقتصادی جدید شکل گرفت تا از سرمایه چینی‌های مقیم مالزی کمتر استفاده شود اما بی‌تردید توانمندی‌های تولید داخلی موجود نیز محدود بوده و ترجیح سرمایه چینی برای سرمایه‌گذاری تجاری نسبت به صنعتی را نشان می‌دهد. اتکا به سرمایه‌گذاری خارجی چندین پیامد برای ساختار صنعتی مالزی بر حسب عمق و توانمندی فناورانه داخلی دارد. نخست اینکه تسلط خارجی تقریباً بر همه توانمندی صنعتی بر پایه غیرمنابعی رقابتی بین‌المللی باعث شد بنگاه‌های داخلی عمدتاً به مونتاژ و مقاطعه‌کاری تولیدکنندگان تجهیزات اصلی محدود شوند. بنگاه‌های محلی معمولاً حداقل پویایی فناورانه را نشان دادند و بیشتر بخش صنعتی داخلی از نظر فناوری منفعل بود و اندک پیوندهای درونی و بین‌صنایعی و تنوع‌پذیری در بازار صادراتی داشت.

دوم، پایه صادراتی محدود بود. طرح جامع صنعتی 1986، وابستگی شدید به تولید قطعات برای صادرات به ویژه در نیمه‌هادی‌ها را برجسته کرد و وسایل الکترونیکی مصرفی و صنعتی تنها بین 15 و 20درصد از تولید کل را تشکیل می‌داد (در مقایسه با بین 55 و 70درصد در کره‌ جنوبی و تایوان). سوم صادرات تولیدات ساخته‌‌شده محتوای وارداتی بالایی داشت که بیانگر فرآیند صنعتی شدن نسبتاً کم‌عمق بود. سهم کالاهای واسطه‌ای در کل واردات برای مثال از 35درصد در سال1970 به 47درصد در سال1985 افزایش یافت و با سهم نهاده‌های وارداتی در ارزش ناخالص صادرات از صادرات ساخته‌شده به رقم بالای 75درصد رسید.

چهارم محتوای داخلی پایین به ویژه در وسایل الکترونیکی به معنای پیوندها و انتقال فناوری محدود بین بخش صادراتی تولیدات ساخته‌شده با تسلط خارجی و بنگاه‌های داخلی بیرون از مناطق آزاد تجاری بود. با وجود تعداد افزایش توافقات انتقال فناوری (عمدتاً در صنایع الکترونیکی و برقی، شیمیایی و فلزات آلیاژی)، و اندازه و پیچیدگی نسبی بخش تولید کارخانه‌ای و برش صادراتی مالزی، پایه فناورانه محلی کم‌‌عمق باقی ماند و وابستگی گسترده به فناوری، بازاریابی، مدیریت و تامین قطعات داشت. همچنین خروج سرمایه‌ها بابت حق امتیاز، حق‌الزحمه و سایر هزینه‌ها برای استفاده از فناوری وجود داشت و خالص پس‌اندازهای ارزی اندک بود.

مقصر پیشرفت ضعیف در تصاحب فناوری معمولاً ناتوانی‌های نهادی (دیوان‌سالاری) و نبود توانایی یادگیری در صنعت دانسته می‌شد. اینجا MITI فاقد «توانمندی ارزیابی» (تجربه و تخصص) برای ارزیابی محتوای فناوری و بنابراین تضمین انتقال واقعی فناوری بود. شورای ملی تحقیق و توسعه علمی و MOSTE نفوذ سیاسی و مالی اندکی برای تاثیرگذاری بر دامنه گسترده‌تر سیاست‌های صنعتی و تجاری موثر بر توسعه فناورانه داشت و ترتیبات نهادی برای ترویج تصاحب فناوری خارجی نیز از ناهماهنگی شدید رنج می‌بردند.

ناتوانی همچنین به دلیل ماهیت پیچیده فناوری و نبود مهارت‌ها (مالایی) بود. گفته می‌شود توانایی یادگیری به توانایی «یادگیری جمعی» صنعت (که با سرمایه انسانی و فشارهای رقابتی از صادرات کشور تسهیل می‌شود) و «انباشت دانش» (برای مثال یادگیری حین کار و «یادگیری از طریق انجام دادن» و «استفاده» به منظور یادگیری چگونگی تولید قبل از یادگیری چگونه صادر کردن) بستگی دارد. موهبت‌های مهارت پایین مالزی نقطه‌ضعف‌ها در نظام آموزشی را بازتاب می‌داد که نوآوری را محدود می‌کرد. توجه اندکی به توانمندی و صلاحیت مدیریتی می‌شد، ارگان‌های دولتی علاقه‌مند به ایجاد ظرفیت فناورانه بومی نبوده و دسترسی آسان به شرکا و فناوری خارجی را ترجیح می‌دادند. نتیجه اینکه، بنگاه‌های مالزیایی توانمندی‌های محدود برای انتخاب و جذب فناوری‌های وارداتی به ویژه در بستر اطلاعات ناقص داشتند. ناتوانی در یادگیری همچنین به بده‌بستان کارایی تحت سیاست اقتصادی جدید مربوط می‌شد که ناشی از الزامات سیاسی (و قومی) برای توسعه کارافرینان (مالایی) از طریق انتقال سریع دارایی‌ها به ارگان‌های دولتی بود.

دولت در تلاش برای ایجاد سرمایه‌داران مالایی از طریق مالکیت و مدیریت کمک‌های ترجیحی بود. اما هیچ اهداف عملکردی یا مشروط ‌بودنی وجود نداشت و مصونیت از رقابت بازار در کنار دسترسی آسان به منابع مالی، انضباط کسب‌و‌کار و «یادگیری از طریق انجام دادن» را تضعیف کرد. فشار اندکی بر صنایع نوزا وارد می‌شد تا رشد کنند، و در دو برنامه مالزی در رابطه با زیان‌های کارایی به علت حمایت دغدغه‌هایی مطرح شد و دوباره در سال 1983 در مطالعه سیاست صنعتی مالزی آمد که نصف شدن میزان میانگین حمایت را توصیه کرد. با این وجود، صنایع ناکارای جانشین واردات به دریافت میزان بالا (و حتی افزایشی) حمایت بدون ارزشیابی مناسب، پایش یا شرایط عملکرد، و بدون توجه به توانمندی‌های تولیدی ادامه دادند و بنگاه‌های ناموفق اجازه اتلاف رانت‌ها را یافتند. نتیجه اینکه، سیاست اقتصادی جدید تیزهوشی تجاری را افزایش نداد یا طبقه‌ای از کارافرینان پویای مالایی تولید نکرد. بزرگ شدن بخش دولتی در دوره برنامه اقتصادی جدید، همچنین «فرادستان دیوان‌سالار- سرمایه‌دار» کوچک اما قدرتمند ایجاد کرد که عمدتاً در برابر تلاش‌های دولت برای تحمیل انضباط بودجه‌ای مقاومت کرده و تعدیلات سیاستگذاری را دائماً مشکل‌تر می‌کردند.

اینها منجر به ناکارایی عمومی و بخش خصوصی شد و نبود پایه تولیدی، در ترجیح به دریافت سودهای سریع، و سرمایه‌گذاری در بخش‌های حمایت‌شده یا غیرقابل مبادله مثل بخش‌های خدماتی، توسعه املاک و ساخت‌وساز بازتاب یافت که کمترین کمک را به صنعتی شدن مستقل می‌کردند. گسترش شتابان بخش‌های ساختمان‌سازی و خدمات در زمانی رخ داد که تولیدات کارخانه‌ای مالزی هنوز تحت سلطه فعالیت‌های تولیدکنندگان تجهیزات اصلی با ارزش ‌افزوده پایین بود که تعمیق فناورانه را تضعیف می‌کرد. ترجیح سرمایه‌گذاری خارج به دوری گزیدن از بخش تولیدات کارخانه‌ای، به واسطه تامین مالی صنعتی و نظام بانکداری تقویت شده بود. برخلاف کره‌ جنوبی، نظام تامین مالی صنعتی مالزی طراحی و اجرای ضعیفی داشت تا حدی چون تسلط بنگاه‌های خارجی در تولیدات بزرگ‌مقیاس، و بنگاه‌های چینی در بنگاه‌های کوچک و متوسط زیاد بود. به علاوه بانک‌ها در مالزی بر پایه الگوی انگلوآمریکایی بودند که به صورت واسطه‌های منفعل عمل می‌کردند و وام ‌دادن‌شان بسیار محافظه‌کارانه و بر پایه وثیقه و نه سودآوری پروژه بود و ترجیح به سمت تجارت و به زیان تولیدات کارخانه‌ای داشتند. وام‌ها به تولیدات کارخانه‌ای از دهه 1970 افزایش یافت اما در مقایسه با سهم افزایشی وام‌ها برای املاک و مستغلات و سهام، اندک بود که دوباره ترجیحات وام‌دهی را بازتاب می‌دهد. نبود انگیزه برای بانک‌های مالزی به پشتیبانی از وام‌دهی بلندمدت نقاط ضعف در سیاست مالی را بازتاب داده و توسعه تولیدات کارخانه‌ای داخلی (بر پایه غیرمنابعی) را محدود کرده است.

خصوصی‌سازی

خصوصی‌سازی در سال 1983 معرفی شد تا ناکارایی‌های سیاست اقتصادی جدید را رفع کرده و با دور دوم صنعتی شدن توسعه صادرات از میانه دهه 1980 مصادف شد. در اینجاست که مالزی تلاش کرد تا بسیاری از نهادهای کشورهای تازه‌صنعتی‌شده شرق آسیا را نسخه‌برداری کند و سیاست صنعتی جدید را جایگزین سیاست اقتصادی جدید کند تا تحلیل منسجم و منظمی از نیازها و قابلیت‌های فعالیت‌های تولید کارخانه‌ای ارائه دهد و به نوع دخالت صنعتی که توسط اقتصادهای تازه‌صنعتی‌شده شرق آسیا انجام می‌شد نزدیک‌تر شود. سیاستگذاری در واحد برنامه‌ریزی اقتصادی در دفتر نخست‌وزیری متمرکز شده بود (که مشابه هیات برنامه‌ریزی مرکزی کره‌ جنوبی و شورای برنامه‌ریزی اقتصادی تایوان بود) و دولت تلاش کرد تا روابط دولت- بنگاه‌ها نهادینه‌شده در ژاپن را خلق کند. سیاست «نگاه به شرق» در سال 1981 با القا کردن نگرش‌ها و عادات کاری ژاپنی‌ها به منظور افزایش نرخ بهره‌وری و رقابت‌پذیری، تلاش در افزایش بهره‌وری و رقابت‌پذیری داشت. به دنبال آن «شرکت سهامی مالزی» در سال 1983 آمد که هدفش تقویت همکاری خصوصی- عمومی و مشورت‌دهی برای ارتقای صنعتی بود. نهادینه ‌کردن شبکه‌های مستقیم سطح بالای عمومی- خصوصی با هدف آزاد کردن سیاستگذاری و پروژه صنعتی شدن از محدودیت‌های توزیعی و ناکارایی‌ها در سیاست اقتصادی جدید بود که تصمیم‌گیری و تخصیص رانت را به نحو محدودتر بین گروه کوچک‌تری از کارافرینان از طریق مدیریت پروژه‌هایی که به دولت پیوند می‌خورد انجام می‌داد.

دولت از حرکت صنایع سنگین و شیمیایی کره‌ جنوبی دهه1970 پیروی کرد به طوری که همان صنایع (آهن، فولاد، سیمان و تولید خودرو) را هدف‌گذاری کرد؛ و شرکت صنایع سنگین دولتی مالزی (HICOM) به دنبال چگونگی جذب فرآیندهای پیچیده سازمانی و تولیدی لازم برای ارتقای فناورانه و پیوندهای صنعتی بود. صنعتی شدن تحت رهبری دولت ضروری دیده شد چون مالزی برخلاف کره‌ جنوبی، غول‌های صنعتی بزرگ یا تعداد زیادی تولیدکنندگان اصلی (غیرمنابعی) با سوابق قوی رقابت‌پذیری بین‌المللی نداشت که بتوانند ارتقای صنعتی را بر عهده گیرند. ایجاد HICOM -که در‌بر گیرنده فولاد، سیمان و خودرو بود- و خصوصی‌سازی متعاقب آن یک تلاش برای توسعه دادن غول‌های بزرگ مالزیایی هم‌راستا با مسیر چابول‌های کره‌ جنوبی و زایباتسو ژاپن بود.

دولت تلاش می‌کرد از طریق گروه صنعت ‌- دولت مالزی برای فناوری پیشرفته (MIGHIT) (یک تریبون فناوری دولت - بنگاه‌ها که در سال1993 تشکیل شد تا فناوری‌های نوظهور را ردیابی کند و سرمایه‌گذاری‌ها برای استفاده از نوآوری‌های فناورانه جدید را تشویق کند)، برنامه شدت‌بخشی مناطق اولویت‌دار تحقیقاتی (تا یک نگاه مفهومی به توسعه فناوری فراهم سازد)، برنامه اجرایی فناوری، شرکت توسعه فناوری مالزی (MTDC)، مرکز فناوری تولیدات کارخانه‌ای پیشرفته، موسسه مالزیایی برای سیستم‌های میکروالکترونیک (MIMOS) و پارک فناوری مالزی، به سمت بخش‌های فناوری پیشرفته حرکت کند. مالزی همچنین دور دوم صنعتی شدن توسعه صادرات با رهبری سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را در نیمه دوم دهه 1980 شروع کرد. این برنامه از طریق قانون ترویج سرمایه‌گذاری 1986 پیش می‌رفت که مشوق‌های فراوان ارائه می‌داد و برخی از الزامات قومی سیاست اقتصادی جدید را برداشت اما شرایط محتوای فناورانه و داخلی را افزود. به این ترتیب دور جدیدی از سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی عمدتاً از کشورهای تازه‌صنعتی ‌شده و ژاپن شروع شد که با تقویت ین ژاپن تسهیل شد. با وجود این دخالت‌ها، صنعتی شدن مالزی عمدتاً «بدون فناوری» باقی ماند، بدون توان یا ظرفیت فناورانه واقعی در توسعه تولید یا تولید کالاهای سرمایه‌ای و نداشتن هیچ برندی که در سطح بین‌المللی شناخته شده باشد. صنعتی شدن مالزی با ویژگی‌های زیر ادامه یافت.

1- درجه بسیار بالای تمرکزگرایی- پنج محصول اصلی حدود 59 درصد کل صادرات را در 1990 تشکیل می‌دادند و محصولات الکترونیکی 68 درصد صادرات ساخته شده را در دهه1990 تشکیل می‌داد.

2- تسلط خارجی- بنگاه‌های خارجی بیش از 70درصد ارزش کل صادرات ساخته‌‌شده در ابتدای دهه1990و 91 درصد محصولات الکترونیکی در سال 1993 به حساب می‌آمدند.

3- میزان پایین تولید داخلی (و محتوای بالای وارداتی) با پیوندهای ضعیف بین این دو

4- توانمندی‌های نسبتاً پایین فناورانه که به مونتاژ و عملیات پایانی محدود می‌شد و معدود وظایف ارزش‌افزوده بالا و فناورانه وجود داشت (بنگاه‌های تابعه شرکت‌های چندملیتی هیچ کار طراحی انجام نمی‌دادند، فناوری تولید را از شرکت‌های مادر یا خریداران اصلی دریافت می‌کردند).

5- نبود توانمندی‌های بازاریابی مستقل لازم برای ارتقا یافتن به محصولات و بازارهای با ارزش‌افزوده بالاتر.

ناتوانی در تعمیق صنعتی و تصاحب فناوری به این معنا بود که صنعتی شدن مالزی در برابر تغییرات جاری سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی به سمت کشورهای با دستمزد پایین‌تر، موهبت مهارت بالاتر، و توانایی‌های مهندسی، بازارهای داخلی بزرگ‌تر از قبیل هند و چین آسیب‌پذیر باقی می‌ماند. بنگاه‌های مالزیایی با شکست در بهبود رقابت‌پذیری و حرکت به سمت بخش‌های با فناوری پیشرفته‌تر، به اتکای یارانه‌ها و حمایت‌های دولتی ادامه دادند و به بخش‌های غیرقابل مبادله حرکت کردند. مالایی‌ها به خصوص خود را محدود به املاک، ساختمان‌سازی و تامین مالی کردند و وابسته به قراردادهای دولتی بودند و حمایت و دخالت ادامه یافت. این مساله در توزیع‌بخشی خصوصی‌سازی انعکاس یافت که ترجیح فعالان اقتصادی مالزی را به این بخش‌ها نشان می‌داد. خصوصی‌سازی به شکل تجدید ساختار، نجات و تملک شرکت‌های تحت مالکیت گروه کوچکی از بازرگانان مالایی انجام شد که حجم عظیم خصوصی‌سازی را دریافت کردند. یک نمونه برجسته HICOM بود (که پروژه خودرو ملی پروتون را شامل می‌شد) و پس از پیشرفت ناکافی در فناوری دوباره ملی شد و مالک خصوصی آن سپس به بخش‌های غیرقابل مبادله عمدتاً حمایت‌شده رفت.

این مشکلات را عمدتاً می‌توان به شکست نهادی نسبت داد. در حالی که صنایع سنگین برپا شد تا در خدمت بازارهای داخلی و نه صادراتی باشد، هیچ تلاش منظمی برای هدایت کردن یا پایش فرآیند توسعه فناوری وجود نداشت و این بخش متکی به بودجه‌های دولتی و فاقد اهداف عملکردی و مشروط‌‌بودن‌ها بود. دخالت گزینشی دولت کیفیت بسیار ضعیف‌تری داشت و بسیار ناکاراتر از تایوان و کره‌ جنوبی در دهه‌های1960 و 1970 بود. سیاست صنعتی مالزی نرخ‌های حمایت خیلی بالایی داشت و شواهد اندکی از مصرف رانت به نفع صنعتی شدن و استفاده مولد وجود دارد. در عوض،‌ رانت‌ها مشوق‌های ضعیفی فراهم کرد. حتی شرکت‌های قبلاً کارا را تشویق به رفتن به بخش‌های حمایت‌شده کرد. تعجبی ندارد که میزان حمایت پایین‌تر پس از آزادسازی اواسط دهه1980گروه‌های خصوصی را به سمت سایر فعالیت‌های رانتیری از قبیل املاک و مستغلات و خرید و فروش سهام سوق داد و بخش ساخت و املاک بسیار سریع‌تر از تولید ناخالص داخلی رشد کرد.

ساختار اجتماعی و توانایی دولت

زیربنای این ناتوانی‌های نهادی، تغییرات در روابط اجتماعی بود که بر توانایی دولت به توجه به سه شرط لازم برای دیرصنعتی شدن تاثیر گذاشت یعنی انتقال منابع به گروه‌های مولد، مدیریت منازعات ناشی از چالش‌های بالقوه توسط بازندگان، و ترویج یادگیری. تحت برنامه اقتصادی جدید، دولت قادر به متمرکز کردن بازتوزیع بدون تسخیر شدن دولت بود چون فرادستان حزبی تحت یک رهبری قوی متحد باقی ماندند و نیز پشتیبانی طبقه متوسط بزرگ و جمعیت روستایی را داشت (در نتیجه گسترش دیوان‌سالاری و توسعه روستایی). این رعیت‌پروری متمرکز‌شده اجازه داد تا UMNO، حزب حاکم مالایی منابع را کنترل کند و مزایایی برای پشتیبانان فراهم کند و وفاداری حزبی را تقویت کند. دولت همچنین قادر به تقویت ارگان‌های برنامه‌ریزی و اقتصادی و مصونیت‌بخشی آنها از مداخلات سیاسی شد به این صورت که دیوان‌سالاران منابع را از طریق مدیریت دارایی‌های دولتی کنترل می‌کردند و بنگاه‌های خصوصی نفوذ حداقلی بر سیاست‌های اقتصادی داشتند.

اما زیاده بزرگ شدن بخش خصوصی همچنین یک «گروه فرادست دیوان‌سالار- سرمایه‌دار» ایجاد کرد که قادر به مقاومت در برابر تلاش‌های دولت برای تحمیل انضباط بودجه‌ای بودند و تعدیلات سیاستگذاری را دائم مشکل‌تر می‌کردند. نکته مهم‌تر اینکه، طبقه تجاری مالایی به رغم وابستگی مداوم به دولت، از نظر سازمانی و نفوذ رشد کردند و تعداد زیادی از بازرگانان مالایی که با سیاست اقتصادی جدید تقویت شده بودند یک عنصر خیلی مهم در بین فرادستان سیاسی مالایی در دهه1980 شدند. به این ترتیب ترکیب رهبران UMNO از سیاستمداران و «مدیران اداری» به ترکیبی از سیاستمداران و بازرگانان تغییر کرد، با تعداد بیشتری از سیاستمداران مالایی به عنوان بازرگانان فعال شدند و بازرگانان مالایی پس از برنامه اقتصادی جدید در عرصه سیاست فعال شدند. تلاش‌های دولت برای کنترل «قله‌های فرماندهی اقتصاد» (برای مثال کشتزارهای بزرگ و معادن قلع) نیز گروه قدرتمندی از مدیران سابق دولتی به وجود آورد که هرچه بیشتر در کسب‌وکار فعال شدند.

انتهای دهه 1970 شاهد پیدایش و دگرگونی بورژوازی مالایی از عمدتاً مدیران - نه مالکان- شرکت‌های بزرگ (قبل از اواسط دهه1970) به میلیونرهای مالایی شد و افراد حرفه‌ای و مدیران اجرایی مالایی در انتهای دهه 1980 برجسته شدند. تغییر موازی در پیشینه شغلی رهبران UMNO و اعضای مردمی رخ داد به طوری که معلمان مدارس و سایر رهبران محلی جای خود را به بازرگانان و افراد حرفه‌ای با تحصیلات دانشگاهی دادند که برنامه اقتصادی ملی آنها را به ‌وجود آورد. «عناصر طبقه متوسط» قادر بودند به طور کامل UMNO را در ابتدای دهه 1980 بر عهده گیرند، و در زمانی که خصوصی‌سازی معرفی شد، طبقه متوسط مالایی بزرگ شده بود شامل کادر مدیریتی جوان‌تر، و با تحصیلات حرفه‌ای که پشتیبانی آنها مهم بود و باید همساز می‌شدند.

ترکیب در حال تغییر طبقه متوسط مالایی، سیاست داخلی درون شعبات محلی UMNO را تغییر شکل داد. با افزایش رعیت‌پروری اقتصادی، ماهیت روابط ارباب-رعیت‌پروری تغییر کرد و نمایندگان محلی UMNO را به اربابان سیاسی تغییر داد. اعضای منتخب مجلس نمایندگان که قبلاً اربابان سیاسی بودند (پشتیبانی سیاسی در ازای منافع اقتصادی فراهم می‌کردند) کنترل خود را بر تشکیلات توسعه ناحیه‌ای افزایش دادند و اجازه توزیع مزایای توسعه و خرید پشتیبانی مداوم را پیدا کردند. در حالی که تجار مالایی به شدت وابسته به دسترسی به بنده‌نوازی دولت بودند، آنها به یک نیروی مهم در سیاست درونی UMNO از طریق شبکه گسترده حامی‌پروری حزبی، افزایش مبارزات جناحی برای کاندیدا شدن و شروع خشونت در نشست‌های شاخه‌ای UMNO پس از سال 1984 تبدیل شدند. اگر چه جناح‌ها قبلاً هم در همه سطوح UMNO حضور داشتند، بالا آمدن «سیاست پول» ارتباط نزدیکی (اگر نگوییم نتیجه مستقیم آن بود) با برنامه اقتصادی جدید داشت. این منجر به کشمکش‌های تلخ بین سال‌های 1981 و 1987 شد که در چالش رهبری و شکاف علنی حزب در سال 1987 به اوج رسید. این تغییرات در روابط اجتماعی، به تبیین جابه‌جایی ظاهراً عجیب سیاست‌ها از مداخله مستقیم دولت تحت برنامه اقتصادی جدید به سمت خصوصی‌سازی کمک می‌کند (و همراه با آن جابه‌جایی از صنعتی شدن و جانشینی واردات به توسعه صادرات). در حالی که این جابه‌جایی تاحدی به واسطه ملاحظات اقتصادی مرتبط با ناکارایی‌های سیاست اقتصادی جدید بود، عمدتاً محرک‌های سیاسی به واسطه تغییرات اجتماعی مرتبط با رشد و تغییرات درون طبقه متوسط مالایی تحت برنامه اقتصادی جدید دخیل بودند. به ویژه پیدایش یک گروه پرنفوذ از بازرگانان مالایی که با نهادهای کلیدی سیاست اقتصادی جدید پیوند خورده بودند و ارتباط نزدیکی با رهبران سیاسی کلیدی در UMNO داشتند که پشتیبانی آنها نخست‌وزیر ماهاتیر محمد را قادر به متمرکز ساختن قدرت و اجرای خصوصی‌سازی کرد. بنابراین خصوصی‌سازی یک نوع گسترش سیاست اقتصادی جدید بود. بخشی از سیاست‌های جاری دولت با هدف ایجاد سرمایه‌داران مالایی از طریق انتقال منابع بود، اما این دفعه به نفع یک گروه نوظهور از بازرگانان بزرگ که از فروش دارایی‌های دولتی به زیان کسانی منتفع می‌شدند که متکی به کمک و یارانه به سبک سیاست اقتصادی جدید بودند.

اما این فرآیند به واسطه نبود توانایی کارافرینی داخلی و ترجیح به نفع بخش‌های غیرمولد در مقابل تولیدات کارخانه‌ای محدود شد و خصوصی‌سازی عمدتاً بر بخش‌هایی متمرکز شد که بنگاه‌های مالایی بیشتر متمرکز شده بودند از جمله «ساختمان‌سازی (بزرگ‌ترین بخش خصوصی‌سازی شده)»، خدمات دولتی و «تجارت عمده و خرده‌فروشی،‌ هتل و رستوران‌داری» که همگی عمدتاً به نفع گروه نوظهور بازرگانان مالایی با روابط نزدیک با رهبران سیاسی اصلی در UMNO بودند. مهم‌تر اینکه این وضعیت، توانایی دولت به ایجاد یک طبقه سرمایه‌دار صنعتی پویا به واسطه منازعات دائماً شخصی‌شده و جناح‌بندی درون حزب محدود شد که منجر به روابط شخصی و بنده‌نوازی شد. به این ترتیب توانایی و یا تمایل رهبری سیاسی به منضبط کردن کسانی که به پشتیبانی آنها متکی بود تضعیف شد. توانایی دولت برای هدایت سرمایه خارجی به سمت صنایع تولیدات کارخانه‌ای استراتژیک، و تضمین اینکه منافع کارایی از طریق یادگیری رخ می‌دهد بنابراین به واسطه ماهیت روابط اجتماعی در مالزی محدود شد. این در عوض تاثیر منفی بر صنعتی شدن گذاشت و جلوی پیدایش سیاست صنعتی کارای «تعمیق‌بخش» را گرفت.

نتیجه‌گیری

در این مقاله، کوشش شد عملکرد صنعتی شدن مالزی بر حسب الگوی دولت توسعه‌گرای آسیای شرقی تبیین شود. بحث ما بر مساله توانایی دولت در کمک به کشوری دیرصنعتی ‌شده بود از طریق 1- انتقال منابع به گروه‌های مولد و صنایع خاص؛ 2- مدیریت کردن مخالفت‌ها با این فرآیند از سوی بازندگان؛ 3- ترویج یادگیری. توانایی دولت به قبول این وظایف در شرق آسیا، برون‌داد شرایط اجتماعی خاصی بوده است که دولت طرفداری می‌کرد، کاهش نیاز به همساز کردن منافع سیاسی رقیب و در عین حال توانمند ساختن آن به انتقال منابع به یک طبقه سرمایه‌دار موجود و تنفیذ انضباط برای تضمین اینکه یادگیری و بنابراین دریافت فناورانه روی می‌دهد. راهبرد صنعتی شدن مالزی از الگوی آسیای شرقی کاملاً پیروی کرد،‌ اما در طراحی و اجرا ضعیف بود چون شرایط اجتماعی متفاوت، توانایی دولت را برای طراحی و اجرای سیاست صنعتی کارامد و مهم‌تر اینکه توانایی انضباط‌بخشی آن برای ترویج یادگیری محدود کرد.

غیبت طبقه سرمایه‌دار صنعتی ریشه‌دار و مطالبات سیاسی از یک طبقه تجاری و متوسط مالایی، به این معنا بود که انتقال منابع لزوماً به سمت گروه‌های مولد نبوده است. مطالبات طبقه متوسط مالایی مصادف با عدم رضایت مالایی‌ها از نابرابری فزاینده بین‌قومیتی بود. هدف سیاست اقتصادی جدید ایجاد یک طبقه سرمایه‌دار صنعتی مالایی از طریق کمک‌های تبعیضی بود اما موفق به ترویج یادگیری و دریافت فناوری نشد چون یارانه‌ها و حمایت‌ها مشروط به عملکرد آنها نبود. به علاوه اتکا به سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی (از مسیر چین) توانایی صنعتی و فناوری داخلی را تضعیف کرد. دولت به دنبال حل این مسائل و در همان زمان انتقال منابع به یک گروه نوظهور از سرمایه‌داران بزرگ مالایی از طریق خصوصی‌سازی و دور دوم صنعتی شدن جانشینی واردات تحت رهبری دولت در صنایع سنگین بود. اما این فرآیند نیز محرک‌های سیاسی داشت به ‌واسطه ویژه‌سازی درون طبقه متوسط مالایی که توازن قدرت را در حزب حاکم مالایی تغییر داد. افزایش رقابت، درگیری و جناح‌بندی منجر به شبکه‌های حامی‌پروری شخصی شد که منضبط کردن سرمایه‌داران مالایی برای دولت را کار مشکلی ساخت.

صنعتی شدن مالزی نشان می‌دهد که امکان انتقال دولت توسعه‌گرای آسیای شرقی نه‌تنها به توانایی نهادی دولت در طراحی سیاست‌های مناسب بلکه از آن مهم‌تر به توانایی سیاسی برای ایجاد انضباط‌بخشی احتیاج دارد. این مشروط به عوامل سیاسی خاص یک کشور خواهد بود، به ویژه ماهیت روابط اجتماعی که توازن قدرت بین دولت و گروه‌هایی که با آن سروکار دارند تعیین می‌کند. این شرایط اجتماعی خاص به تبیین این مساله کمک می‌کند که چرا نهادها و سیاست‌ها می‌توانند برون‌دادهای بسیار متفاوتی داشته باشند. دولت توسعه‌گرای شرق آسیا نقشی اساسی در دیرصنعتی‌شدن موفقیت‌آمیز دارد. اینکه آیا چنین الگویی قابل نسخه‌برداری خواهد بود بستگی به این دارد که چقدر می‌توانیم توانایی‌های سیاسی و نهادی مناسب را تقویت کنیم.