تصویر واقعی حمایت از کشاورزی

چرا دولت باید اعتبار کمک بلاعوض برای حمایت از باغداران را در نظر بگیرد؟ آیا نمی‌توان با بیمه کردن میوه‌ها، ریسک باغداری را کاهش داد؟ چقدر از حمایت‌های دولت کارآمد است و دامنه این حمایت تا چه میزان می‌تواند گسترده باشد؟ علی کیانی‌راد، معاون پژوهشی موسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی، اقتصاد کشاورزی و توسعه روستایی وزارت جهاد کشاورزی توضیح می‌دهد که چرا دولت باید در این‌گونه مواقع که باغداران با حوادثی مانند سرمازدگی میوه‌ها مواجه می‌شوند اعتباراتی در نظر بگیرد. او که اعتقاد دارد محیط کسب‌وکار بخش کشاورزی با دیگر محیط‌ها متفاوت است، می‌گوید: «بروز سرما و بارش برف در مناطق تولید مرکبات به ویژه مازندران از نوع خسارت فاجعه‌بار بوده و به دلیل گستردگی و لزوم حمایت از تولیدکننده به هر طریقی باید این خسارت جبران شود. کمک بلاعوض برای یک سال و مورد خاص است.» کارشناس حوزه کشاورزی در ادامه درباره روش‌های مختلف حمایت از کشاورزی سخن می‌گوید و توضیح می‌دهد که چه نوع حمایتی می‌تواند در نهایت رشد بخش کشاورزی را به همراه داشته باشد.

‌دولت در پی سرمای کم‌سابقه نخستین روزهای ماه آذر مازندران که سبب یخ‌زدگی بخشی از محصول مرکبات باغداران این استان شد، 30 میلیارد تومان کمک بلاعوض تخصیص داد. این اعتبار جدای از هشت هزار و 500 تن پرتقال یخ‌زده‌ای است که به گفته رئیس سازمان جهاد کشاورزی با نرخ 550 تومان از باغداران برای آبمیوه‌گیری خریداری شده است. به نظر شما چرا دولت باید اعتبار کمک بلاعوض برای این‌گونه حوادث در نظر بگیرد؟

باید توجه کرد که تفاوت است بین مخاطرات فاجعه‌بار (Catastrophic) و مخاطرات غیرفاجعه‌بار. طبیعی است که بیمه‌گران (چه در بخش کشاورزی و چه در بخش بازرگانی) در هیچ کجای دنیا مخاطرات فاجعه‌بار را بیمه نمی‌کنند. به‌طور مثال همه ابنیه‌ها دارای بیمه زلزله هستند، اما زمانی که زلزله اتفاق می‌افتد به دلیل گستردگی و فاجعه‌بار بودن این مخاطره، دولت کمک‌های بلاعوض برای جبران خسارت اختصاص می‌دهد. بنابراین بیمه تا حدی از خسارت را که در قرارداد ذکر شده و براساس محاسبات بیمه‌ای پرداخت می‌کند و مابقی را دولت‌ها از طریق جبران خسارت پرداخت می‌کنند. تولید در بخش کشاورزی با تولید در سایر بخش‌ها متفاوت است. بخش کشاورزی با موجود زنده سروکار دارد. درختان باغ‌های مرکبات قرار است برای بیش از 30 سال زندگی کشاورز و فعالیت او را تامین کند. باغدار که نمی‌تواند درختان خود را کف‌بر کرده و زمینش را تغییر کاربردی بدهد. بنابراین لازم است به نوعی خسارات وارده به وی جبران شود. بروز سرما و بارش برف در مناطق تولید مرکبات به ویژه مازندران از نوع خسارت فاجعه‌بار بوده و به دلیل گستردگی و لزوم حمایت از تولیدکننده به هر طریقی باید این خسارت جبران شود.

‌آیا این حوادث طبیعی را نمی‌توان جزئی از ریسک کسب‌وکار کشاورزی دانست؟ به هر حال فعالیت در هر بازاری مستلزم پذیرفتن یک ریسک است که با رفتارهایی مانند بیمه می‌توان آن ریسک را کاهش داد؟

همان‌گونه که در سوال قبلی خدمت شما پاسخ دادم محیط کسب‌وکار بخش کشاورزی با محیط کسب‌وکار سایر بخش‌ها متفاوت است. نوع و تنوع مخاطراتی که تولیدکننده بخش کشاورزی با آن روبه‌رو است متفاوت با سایر بخش‌هاست. در هیچ‌کجای جهان نیز در خصوص بخش کشاورزی تنها از بیمه به عنوان ابزار مدیریت مخاطره استفاده نمی‌شود و بیمه در ترکیب با سایر روش‌ها از جملات پرداخت‌های موردی هنگام بروز بلایای طبیعی خارج از کنترل و مدیریت تولیدکننده بخش کشاورزی استفاده می‌کند. به علاوه کمک بلاعوض برای یک سال و مورد خاص است. شما تاکنون آیا شنیده‌اید که دولت هرساله ‌کمک بلاعوض نه‌تنها به باغداران مرکبات بلکه به تولیدکنندگان بخش کشاورزی پرداخت کرده باشد؟! علاوه بر این فراموش نکنیم که فعالیت‌های کشاورزی به عنوان جزء لاینفک محیط روستایی هستند و در صورت نبود انگیزه برای ادامه فعالیت کشاورزی در مناطق روستایی معضلاتی بس بزرگ‌تر با هزینه‌های اقتصادی و اجتماعی بسیار سنگین‌تر کل کشور را تحت تاثیر قرار خواهد داد. من متوجه منظور شما از رفتار نادرست نمی‌شوم، اگر منظور مخاطرات اخلاقی (Moral Hazards) است سوال بنده این است وقتی در منطقه‌ای که میانگین درجه حرارت به ندرت از 10 الی 12 درجه پایین‌تر می‌رود و محیط بسیار مناسبی برای تولید مرکبات است، به ناگاه درجه حرارت در فصلی که میوه رسیده و آماده برداشت است به زیر صفر می‌رود و برف می‌بارد، تولیدکنندگان چه رفتار نادرستی از خود نشان داده‌اند که مصداق مخاطرات اخلاقی در بحث بیمه باشد؟

آیا حمایت دولت از کشاورزان، آنها را از به‌کارگیری خلاقیت و روش‌های دیگر مقابله با پدیده‌ای مثل حوادث طبیعی بازنمی‌دارد؟

باید توجه کرد کمک بلاعوض هنگام بروز مخاطرات فاجعه‌بار، برای جبران خسارات بروز مخاطراتی است که طبیعتاً از سایر روش‌ها قابل مدیریت نبوده و تبدیل به بحران شده است. در این مورد به خصوص به ویژه در مورد مرکبات در منطقه‌ای که بروز سرما بسیار نادر است، هرچه هم شما از قبل تمهیداتی اندیشیده باشید باز هم نمی‌توانید هنگامی که درخت دارای میوه و برگ است از خسارت جلوگیری کنید.

‌ما در عین حال شاهد خریدهای تضمینی محصولات از کشاورزان هستیم. آیا دامنه خریدهای تضمینی محصولات کشاورزی باید به پرتقال و گوجه‌فرنگی هم برسد؟

بحث خرید تضمینی پرتقال الزام قانون تضمین خرید محصولات کشاورزی مصوب سال 1368 است. اما در این مورد به خصوص که بحث خرید تضمینی نبوده است، خرید تضمینی یعنی اینکه دولت قیمت تضمین تعیین کند و تمام محصول را هنگام برداشت خریداری کند. اگر آمار قیمت دریافتی تولیدکننده مرکبات و قیمت تضمینی را طی سال‌های گذشته بررسی کنید متوجه می‌شوید قیمت تضمینی بسیار پایین‌تر از قیمت دریافتی تولیدکننده بوده و نیاز به خرید تضمینی نبوده است. در این مورد به خصوص هم بحث خرید تضمینی نیست، بحث این است که تولیدکننده نباید محصولی که هیچ خریداری ندارد، روی دستش بماند و نتیجه دسترنج خود را دریافت نکند. به عبارت بهتر قسمتی از خسارت توسط بیمه، قسمتی توسط کمک بلاعوض (که عمدتاً کمکی است برای جبران خساراتی که به درختان باغ وارد شده است) و قسمتی نیز از طریق خرید محصول به قیمت تضمینی جبران می‌شود. برای بنده نوع برخورد برخی کارشناسان و مطبوعات با مقوله حمایت از بخش کشاورزی بسیار جالب است و حکایت از عدم آگاهی از محیط کسب‌وکار این بخش و نحوه سیاستگذاری در آن دارد. زمانی که قیمت گوجه‌فرنگی به دلیل عدم مدیریت مناسب عرضه و سایر عوامل برون‌زا کاهش پیدا می‌کند همگان می‌گویند چرا دولت خرید تضمینی انجام نمی‌دهد و حال که در خصوص مرکبات اقدام به خرید تضمینی (آن هم به قیمتی که در صورت عدم بروز این فاجعه تولیدکننده می‌توانست به قیمت مناسب و چند برابر قیمت تضمینی در بازار بفروشد) کرده است مطرح می‌کنند چرا خرید تضمینی انجام می‌شود!

‌چرا دولت به بخش‌های کشاورزی غیراستراتژیک یارانه می‌دهد؟

اول ذکر این نکته را ضروری می‌دانم که «یارانه» با «حمایت» متفاوت است. یارانه یکی از ابزارهای حمایت است. نکته دوم اینکه تعریف ما از بخش‌های کشاورزی غیرراهبردی یا راهبردی چیست؟ اگر منظور محصولات راهبردی است که تعریف آن در قوانین بالادستی ازجمله قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی و سایر قوانین مشخص شده است. اما نکته اساسی این است که هنوز جامعه ما در خصوص حمایت از بخش کشاورزی به اجماع نرسیده است. در ادامه در صورت تمایل در این خصوص بیشتر صحبت خواهم کرد.

‌جدای از خرید تضمینی، دامنه حمایت دولت به هر شکلی برای محصولات چقدر باید وسیع باشد که به بازار محصولات کشاورزی صدمه‌ای وارد نکند؟

من باز تاکید می‌کنم که منظور دامنه حمایت است نه دامنه یارانه. بگذارید مساله را از زاویه دیگری که همانا تجربه جهانی است نگاه کنیم. شما به ندرت کشوری توسعه‌یافته در جهان را پیدا می‌کنید که کشاورزی‌اش توسعه‌یافته نباشد و عکس این موضوع هم صادق است. باز تجربه جهانی نشان می‌دهد که فرآیند سیاستگذاری در حمایت از محصولات بخش کشاورزی به شکل حمایت جامع، بدون تنگ‌نظری و متناسب با ساختار تولید و بازار محصولات کشاورزی از تولیدکننده؛ و حمایت هدفمند (تاکید می‌کنم هدفمند) از مصرف‌کنندگان محصولات کشاورزی و غذایی بوده است؛ یعنی قرار نیست همه مصرف‌کنندگان در همه دهک‌های درآمدی به‌طور یکسان مورد حمایت برای محصولات کشاورزی و غذایی قرار بگیرند، گرچه باید شاخص امنیت غذایی برای کل کشور دائماً رو به بهبود باشد. اما اینکه سطح و گستره حمایت‌ها چقدر باید باشد بستگی به مزیت‌های نسبی، رقابتی و منطقه‌ای محصولات، الگوی مصرف محصولات کشاورزی و غذایی، سیاست‌ها و راهبردهای کشور در حوزه امنیت غذایی و توسعه تجاری و عوامل دیگر دارد.

‌در حال حاضر ارزیابی شما از میزان کارآمدی حمایت بخش کشاورزی چگونه است؟ آیا به نظر شما روش‌های حمایت دولت از کشاورزان نتیجه داده است؟ و آیا سهم بخش کشاورزی از حمایت‌های پرداختی دولت تناسبی با سهم این بخش از رشد GDP دارد؟

براساس ادبیات سیاستگذاری حمایت از بخش کشاورزی و با استناد به مطالعات انجام‌شده توسط سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) میزان کل حمایت از بخش کشاورزی (Total Support Estimate-TSE) را به سه جزء می‌توان تقسیم کرد. جزء اول حمایت از تولیدکننده بخش کشاورزی (Producer Support Estimate-PSE) است که شامل کلیه حمایت‌های مستقیم و غیرمستقیم از تولیدکننده محصولات کشاورزی است و به نوعی بر روی قیمت دریافتی تولیدکننده برای محصولش تاثیر می‌گذارد. جزء دوم خدمات حمایتی عمومی (General Support Service Estimate-GSSE) است که شامل کلیه پرداختی‌های دولت بابت سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی در آب، خاک، بازار، حمل‌ونقل، تحقیق، آموزش و ترویج کشاورزی، بهداشت و سلامت مواد غذایی، پرداخت‌های بلاعوض (همانند جبران خسارات خشکسالی و...) و سایر حمایت‌هاست که عموماً در بودجه‌های دولت تبلور می‌یابد. جزء آخر حمایت از مصرف‌کننده (Consumer Support Estimate-CSE) است که شامل کلیه حمایت‌های مستقیم و غیرمستقیم از قیمت پرداختی مصرف‌کننده برای محصولات کشاورزی و غذایی است.

قبل از اینکه به وضعیت ایران بپردازیم بهتر است نگاهی به میزان و سطح حمایت از بخش کشاورزی براساس اجزای فوق در کشورهای عضو OECD بیندازیم. کشورهای عضو OECD و برخی اقتصادهای نوظهور که شامل 50 کشور هستند، بیش از 88 درصد کل ارزش افزوده بخش کشاورزی در جهان را به خود اختصاص می‌دهند. این کشورها در فاصله سال‌های 2013 تا 2015 بیش از 585 میلیارد دلار صرف حمایت از تولیدکننده بخش کشاورزی (جزء اول حمایت کل) و نزدیک به 78 میلیارد ریال صرف خدمات حمایتی عمومی کشاورزی (جزء دوم) کرده‌اند. در این فاصله میزان حمایت از مصرف‌کننده (جزء سوم) منفی بوده است (حدود 74 میلیارد دلار منفی). درصد حمایت از تولیدکننده بخش کشاورزی (نسبت حمایت از تولیدکننده بخش کشاورزی به ارزش تولید محصولات کشاورزی) در این کشورها به‌طور میانگین برای سال 2015 حدود 18 درصد بوده است که البته در بین کشورها از سطح بالای حمایت از تولیدکننده در حدود 63 درصد برای نروژ تا منفی 10 درصد برای اوکراین متغیر است. حمایت 63 درصد به این مفهوم است که به ازای هر دلاری که تولیدکننده برای هر کیلوگرم محصولات خود دریافت می‌کند، 63 سنت آن از طریق حمایت‌های مستقیم و غیرمستقیم از قیمت دریافتی حاصل شده است. متوسط سهم میزان کل حمایت از بخش کشاورزی (TSE) از تولید ناخالص داخلی در این کشورها برای سال‌های 2015-2013 حدود یک درصد بوده که از بالاترین میزان سهم حمایت از تولید ناخالص داخلی یعنی چهار درصد برای اندونزی تا پایین‌ترین سهم یعنی منفی دو درصد برای اوکراین متغیر است. نکته قابل تامل در این محاسبات بیانگر این است که با کاهش سهم بخش کشاورزی (تولید مواد خام) از کل تولید ناخالص داخلی، در طول زمان میزان حمایت از بخش کشاورزی رو به افزایش بوده است. دو مثال بارز این مساله چین و اندونزی هستند، به گونه‌ای که در چین به‌رغم اینکه سهم بخش کشاورزی از GDP طی سال‌های 1997-1995 نصف شده است، سهم کل حمایت از بخش کشاورزی از GDP از 4 /1 درصد به 1 /3 درصد افزایش داشته و در مورد اندونزی نیز به‌رغم اینکه طی دوره فوق سهم بخش کشاورزی از تولید ناخالص داخلی تغییر نکرده، سهم کل حمایت از 8 /0 به 4درصد افزایش داشته است. نکته دیگری که باید به آن توجه کرد وجود تفاوت بین سهم بخش کشاورزی (تولید مواد خام) از تولید ناخالص داخلی و سهم کسب‌وکار کشاورزی یعنی زنجیره‌های پیشین و پسین وابسته به آن است. به گونه‌ای که اگر سهم کسب‌وکار کشاورزی از تولید ناخالص داخلی در این کشورها محاسبه شود چندین برابر سهم بخش کشاورزی از GDP خواهد شد و این نشان می‌دهد افزایش حمایت از کل بخش کشاورزی با راهبردی که پیش از این بیان شد می‌تواند به رشد و توسعه اقتصادی بخش کشاورزی منجر شود.باید توجه کرد که محاسباتی از جنس فوق برای کشوری همانند ایران با گستره سرزمینی، تنوع محصولات و نوع سیاستگذاری بسیار پیچیده است اما تلاش‌هایی در این خصوص درحال انجام است تا تصویر واقعی‌تری از حمایت از بخش کشاورزی پیش‌روی سیاستگذاران قرار دهد.

‌در شماره 206 تجارت فردا دو کارشناس نسخه کشاورزی کشور نیوزیلند را مطرح کردند که به گفته آنها، در نیوزیلند خیلی ساده آمدند و اعلام کردند همه حمایت‌ها، یارانه‌ها و اعوجاج‌ها که در بازارهای مواد خوراکی و بخش کشاورزی وجود دارد، بناست ملغی شود. البته که بلوایی به پا شد، اما نیوزیلند حالا بهینه‌ترین بخش کشاورزی جهان را دارد. به نظر شما دولت ایران در چه صورتی می‌تواند به چنین نسخه‌هایی فکر کند؟ و اگر قرار بر پایان حمایت‌ها از کشاورزی باشد، بیشتر کدام بخش‌ها آسیب می‌بینند؟ برای کمتر آسیب‌دیدن این بخش‌ها چه برنامه‌هایی را می‌توان توصیه کرد؟

در خصوص قسمت اول سوال شما، بهتر است این مساله مدنظر قرار گیرد که آیا سیاستگذاران در نیوزیلند به یکباره تصمیم به حذف حمایت‌ها گرفته‌اند یا در طول زمان این کار را انجام داده‌اند؟ وانگهی آیا نیوزیلند مثال مناسبی برای مقایسه با کشور ماست؟ استناد بنده به گزارش‌های OECD است که قسمتی از آن را در پاسخ به سوال قبلی شما مطرح کردم و این گزارش‌ها از سوی موسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی، اقتصاد کشاورزی و توسعه روستایی ترجمه شده و از طریق پرتال این موسسه قابل دسترسی است.

میزان حمایت از تولیدکننده بخش کشاورزی (PSE) در کشور نیوزیلند از رقم 84 /787 میلیون دلار در سال 1986 به 25 /101 میلیون دلار در سال 2015 و با نرخ رشد متوسط سالانه منفی 83 /6 درصد رسیده است. میزان حمایت از خدمات عمومی کشاورزی (GSSE) در همین دوره از 98 /119 به 78 /383 میلیون دلار و با نرخ رشد متوسط سالانه 09 /4 درصد رسیده است. یعنی نوع حمایت از حمایت‌های مستقیم و غیرمستقیم قیمتی به حمایت‌های از نوع سرمایه‌گذاری در زیربناها، دانش و بازار تغییر پیدا کرده است و در همین دوره (عدم) حمایت از مصرف‌کننده (CSE) از منفی 52 /65 به منفی 73 /71 میلیون دلار با نرخ رشد متوسط سالانه 31 /0 درصد افزایش یافته است. به عبارت بهتر طی این دوره میزان حمایت از کل مصرف‌کنندگان محصولات کشاورزی و غذایی کاهش یافته که البته حمایت هدفمند از اقشار آسیب‌پذیر افزایش یافته است. شاخص‌های وضعیت اقتصادهای نوظهور نشان می‌دهد کشورهایی که مساله امنیت غذایی برایشان از جمله راهبردهای اساسی بوده است نوع حمایت خود را تغییر داده و میزان حمایت از تولیدکننده و سرمایه‌گذاری را در بخش کشاورزی افزایش داده‌اند. اگر سهم سرمایه‌گذاری انجام‌شده در بخش کشاورزی کشور از کل تشکیل سرمایه ناخالص طی 30 سال گذشته را مورد مطالعه قرار دهیم این سهم هیچ‌گاه بالاتر از پنج درصد نبوده است و این خود می‌تواند شاهدی بر عدم حمایت مناسب از بخش کشاورزی باشد. اما طی دو سال گذشته تغییر نوع نگاه سیاستگذاران به حمایت از بخش کشاورزی دستاوردهای مناسبی را به ارمغان آورده که نتیجه آن رشد مناسب بخش کشاورزی به ویژه در سال‌های 1393 تا 1395 بوده است. در خصوص قسمت دوم سوال شما، تفکر پایان حمایت از بخش کشاورزی به معنی پایان امنیت غذایی و وابستگی بیشتر به خارج از کشور است که این خود در تضاد با اصل سوم قانون اساسی و سیاست‌های اقتصاد مقاومتی است.