ام‌الفساد اقتصاد ایران

به‌عنوان کسی که سال‌ها در ایران به فعالیت اقتصادی مشغول بوده، تجربه‌های بسیاری از گرفتار شدن در پیچ‌وخم بورورکراسی دولتی دارد. اما در این گفت‌وگو رئیس پیشین اتاق بازرگانی علاوه بر تجربه‌های شخصی، با استناد به آمارهای جهانی وضعیت نگران‌کننده کارمندان مازاد دولت ایران را به تصویر می‌کشد. محسن جلال‌پور بزرگ بودن دولت را ام‌الفساد اقتصاد ایران می‌داند و تاکید می‌کند: «اگر دولت جسارت به خرج دهد و بدنه خود را کوچک کند، با مساعد شدن فضای کسب‌وکار، زمینه‌های ایجاد اشتغال و توسعه کشور به سرعت فراهم می‌آید.»

رئیس‌جمهور در مصاحبه تلویزیونی اخیر خود مجموع «عائله دولت» (اعم از کارمندان و بازنشستگان) را حدود پنج میلیون نفر برشمرده است. بر اساس چه استانداردی می‌توان قضاوت کرد که تعداد نیروهای انسانی وابسته به دولت در ایران متناسب است یا غیرمتناسب؟ آیا معیاری برای سنجش ارزش‌افزوده تولیدشده توسط کارمندان وجود دارد؟

دولت به عنوان کارگزار و نماینده ملت، متولی تولید و ارائه کالاها و خدماتی است که سازوکار بازار قادر به تولید آنها نیست. برای تولید این کالاها و خدمات، مردم منابعی را تحت عنوان مالیات در اختیار نهاد دولت قرار می‌دهند یا اینکه دولت اجازه دارد منابعی را بفروشد تا با استفاده از درآمدهای آن، وظایف خود را به طور شایسته به انجام رساند. ممکن است اندازه دولت در کشورهای مختلف متفاوت باشد یا اینکه در وظایف محوله، تفاوت‌هایی ببینیم اما در نهایت حتی در کشورهای مبتنی بر سرمایه‌داری هم دولت‌ها وظیفه دارند امنیت، آموزش و بهداشت را به عنوان سه کالای مهم عمومی تامین کنند. در ایران متاسفانه این وظایف از این حد خیلی فراتر رفته و حتی به فروش لبنیات و قیمت‌گذاری و تولید و توزیع و کشاورزی هم کشیده شده است. اما نکته اینجاست که متورم شدن بیش از اندازه دولت خود علت ایجاد معضلاتی در دیگر بخش‌هاست. برای نمونه ضعف سیستم اداری و حاکمیت قانون، منجر به بروز فساد مالی شده است.

در مقام مقایسه اجازه بدهید به دو رقم اشاره کنم. در سال 2010 میزان تولید محصولات صادراتی کشاورزی در کانادا که وزارت کشاورزی‌اش شش هزار نفر پرسنل دارد، 120 میلیون تن بوده است. در همان سال، ایران با حدود 123 هزار نفر نیروی انسانی شاغل در وزارت جهاد کشاورزی کمتر از 30 میلیون تن محصول صادراتی کشاورزی داشته است (توجه داشته باشید که میزان تولید محصولات داخلی را محاسبه نکردیم، چون هر کشور ملزم به تامین امنیت غذایی جمعیت خود است، بنابراین تولید کشاورزی داخلی را نمی‌توان مبنای قضاوت قرار داد). با این محاسبات و با فرض یکسان بودن ارزش‌افزوده محصولات صادراتی دو کشور، به ازای هر 80 نفری که در وزارت جهاد کشاورزی ایران مشغول به کار هستند، یک نفر در استخدام وزارت کشاورزی کاناداست. این تفاوت ناشی از آن است که بسیاری از وظایف وزارت جهاد کشاورزی ایران، در کانادا توسط بخش خصوصی انجام می‌شود. با یک مثال این بحث را روشن‌تر می‌کنم: کانادا بزرگ‌ترین صادرکننده غلات جهان و گندم عمده‌ترین محصول کشاورزی این کشور است، ولی حتی یک آزمایشگاه دولتی در این زمینه ندارد. در سفری که به شهر «وینیپگ» در ایالت «ساسکاچوان» کانادا داشتم، یک روز کامل را به بازدید از یک آزمایشگاه کشاورزی گذراندم که در پایان روز هم کار بازدید از این آزمایشگاه 14 طبقه تمام نشد. در این آزمایشگاه انواع و اقسام آزمایش‌ها روی گندم تولیدی کانادا انجام می‌شود تا بهترین محصول ممکن به بازارهای جهانی عرضه شود، اما حتی یک حقوق‌بگیر دولت وجود ندارد و یک سنت بودجه دولتی صرف نمی‌شود. کل هزینه این آزمایشگاه از سوی انجمن گندم کانادا پرداخت می‌شود که تولیدکنندگان گندم آن را تامین می‌کنند.

انجمن گندم کانادا علاوه بر برطرف کردن تمام نیازهای تحقیقاتی، کار بازاریابی و نظارت بر تولید و صادرات گندم را نیز در تمام وجوه آن بر عهده دارد. اما در ایران که پسته مهم‌ترین محصول صادراتی کشاورزی است، مرکزی به نام «موسسه تحقیقات پسته کشور» وجود دارد. این موسسه بودجه‌اش را از دولت می‌گیرد و تمام آن را صرف پرداخت حقوق هیات علمی، کارشناسان و سایر کارمندان موسسه می‌کند. یعنی حتی یک ریال بودجه اضافی برای انجام تحقیقات باقی نمی‌ماند. طبیعی است که برای نیروی انسانی نیز کاری جز گذراندن ساعات اداری وجود ندارد و نمی‌توان از این مرکز انتظار کار پژوهشی و خروجی علمی-تحقیقاتی داشت.

مثال دیگری عرض کنم: ژاپن با جمعیتی در حدود 130 میلیون نفر، تنها 310 هزار کارمند دولت دارد. اما در ایران با 80 میلیون نفر جمعیت، 7 /2 میلیون کارمند فعال در دولت وجود دارد. با در نظر گرفتن نسبت جمعیتی به ازای هر 14 کارمند ایرانی، دولت ژاپن تنها یک کارمند در اختیار دارد.

زمانی که در اتاق بازرگانی مسوولیت داشتم، بررسی‌هایی در این زمینه انجام دادیم و به این نتیجه رسیدیم که به طور متوسط -و با در نظر گرفتن همه وظایفی که بر عهده دولت گذاشته شده- تعداد کارمندان دولت ایران حداقل پنج برابر میزان واقعی مورد نیاز کشور است.

با این حساب، سخنان مشاور رئیس‌جمهور که گفته «40 درصد نیروی انسانی دولت یا ضعیف‌اند یا مازاد» هم بسیار خوش‌بینانه است. اما او جذب این افراد را به دوران محمود احمدی‌نژاد نسبت داده است. به نظر شما آیا نسبت دادن این حجم عظیم از نیروهای ناکارآمد به یک دوره هشت‌ساله، دست‌کم گرفتن این معضل نیست؟

دولت‌های نهم و دهم، نقطه اوج افزایش نیروی انسانی دولت بوده است. مدیرعامل مس سرچشمه، آقای احمد مرادعلیزاده که در پایان دولت آقای خاتمی از این مجموعه خداحافظی کرد و در آغاز دولت آقای روحانی مجدداً به این کارخانه بازگشت، به من می‌گفت: «در فاصله هشت سالی که آنجا نبودم، تعداد کارکنان مس سرچشمه از حدود شش هزار نفر به 19 هزار نفر رسید.» چنین اتفاقی ممکن است در خیلی از سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی رخ داده باشد. رئیس‌جمهور قبلی در یک جلسه کاری یا یک سفر استانی یکباره مطلبی را اعلام می‌کرد که کلی هزینه و نیروی انسانی را به بدنه دولت تحمیل می‌کرد.

با وجود این، به نظر من تنها مقصر این وضعیت، دولت‌های نهم و دهم نبوده‌اند. سیل ورود کارمندان مازاد به دولت از قبل از انقلاب شروع شده و بعد از انقلاب هم ادامه یافته است. پایه غلط این کار قبل از انقلاب گذاشته شده، اما بعد از انقلاب هم هیچ اصلاح ساختاری در سیستم اداره کشور صورت نگرفته و حتی بر این مشکل افزوده است. در دولت اول آقای هاشمی‌رفسنجانی از مرحوم حسن حبیبی شنیدم که «نیروی انسانی موجود در دولت بسیار بیشتر از تعداد مورد نیاز است و دولت در پرداخت حقوق مکفی به این کارمندان، با مشکل مواجه است، بنابراین باید هرگونه استخدام جدید را متوقف کنیم». این سخنان را معاون اول وقت رئیس‌جمهور حدود 25 سال قبل بر زبان آورده است. یعنی دولت سوم جمهوری اسلامی متوجه این مساله شده، اما در همه سال‌های بعد هم هیچ‌گاه روند استخدام متوقف نشده است. حتی دولت یازدهم که از ابتدای کار به مشکلات این حوزه واقف بوده، نه‌تنها موفق به کوچک‌سازی دولت نشده، بلکه در برخی حوزه‌ها نیروی انسانی را افزایش داده است.

دلیل این رفتار دولت‌ها در ایران را چه می‌دانید؟

دو دلیل برای این رفتار می‌توان برشمرد: اول اینکه ساختار غلط موجود در نظام اداری ایران، خود را به مدیران و تصمیم‌سازان تحمیل می‌کند. یعنی مسوولان عملاً قدرت مدیریت ساختار را از دست می‌دهند و تحت فرمان ساختار درمی‌آیند؛ ساختاری که در چهار پنج دهه گذشته هیچ‌گاه مورد بازسازی و بازنگری جدی قرار نگرفته است. دلیل دوم هم این است که به دلیل مسائل سیاسی، جرات و جسارتی برای اصلاح این رویه وجود ندارد؛ نظام صندوق‌های رای و نگرانی مجلس و دولت از شکست سیاسی در پایان دوره چهارساله مانع از اخذ تصمیم‌های پرهزینه و خطرناک (از نظر سیاسی) می‌شود.

البته نباید فراموش کرد که هرچه این اصلاح ساختار به تعویق بیفتد، وضعیت نگران‌کننده‌تر و خطرناک‌تر می‌شود و عواقب و هزینه‌های آن نیز بالاتر می‌رود.

شما عواقب وجود نیروهای بی‌کیفیت و مازاد در بدنه دولت را چگونه تحلیل می‌کنید؟

اگر بپرسید ریشه فساد در سازمان‌های اداری چیست، من عرض می‌کنم یکی از اصلی‌ترین دلایل آن «فربه بودن دولت» است. اگر سوال کنید ناکارآمدی دولت از کجا ناشی می‌شود، عرض می‌کنم بزرگ بودن دولت. اگر بپرسید ضعف بهره‌وری از کجا می‌آید، عرض می‌کنم از اندازه غیراقتصادی دولت. حتی اگر ریشه مسائلی مثل ترافیک و آلودگی هوا و از دست رفتن اعتماد عمومی را هم جویا شوید، من می‌گویم بخش عمده‌ای از آن به علت فربه بودن دولت است و برای همه این پاسخ‌ها مستندات دارم. اما نیازی به ارائه مستندات نیست؛ شما در نظر بگیرید که هر روز صبح دو میلیون و 700 هزار نفر باید راس ساعتی مشخص منزل را ترک کنند و با وسایل حمل‌ونقل موجود، مسیری را طی کنند تا به محل کار برسند. طبیعی است که هم ترافیک ایجاد می‌شود و هم آلودگی هوا پدید می‌آید؛ تامین مکان استقرار آنها در ساختمان‌های دولتی هزینه دارد؛ نیازمند انرژی برای تامین سرمایش و گرمایش محیط است و تجهیزات اداری هم می‌طلبد. بنابراین هزینه‌ای که هر کارمند به نظام اداری تحمیل می‌کند، فقط هزینه حقوق و دستمزد نیست. من در مصاحبه اخیر با «تجارت فردا» درباره رفع قوانین مزاحم کسب‌وکار عرض کردم اگر دولت یک‌سوم از کارمندان خود را در خانه بنشاند و حقوق آنها را هم بپردازد، هزینه‌های جانبی (به‌جز حقوق و دستمزد) به اندازه همین یک‌سوم کاهش می‌یابد و دوسوم نیروی انسانی باقیمانده با چابکی بیشتری امور را پیش می‌برند و کارها زودتر انجام می‌شود. وقتی کاری را که یک نفر باید انجام دهد، پنج نفر انجام دهند، طبیعی است که کار باید پنج دست بچرخد و به همان میزان انرژی و وقت بیشتری از ارباب‌رجوع گرفته شود. اگر بتوانیم این پنج نفر را به سه نفر کاهش دهیم، به همان نسبت زمان کمتری صرف می‌شود و زمینه‌های فساد احتمالی هم کاهش می‌یابد.

چرا اجرای اصل 44 قانون اساسی و سیاست‌های خصوصی‌سازی در سال‌های اخیر نتوانست مانع از فربه‌شدن دولت شود؟

چون ما در خصوصی‌سازی هم مسیر اشتباهی رفتیم. هدف اصلی خصوصی‌سازی، کوچک شدن دولت بود نه ارتقای بهره‌وری و بزرگ شدن بخش خصوصی. به همین دلیل کمتر از 10 درصد واگذاری‌ها نصیب بخش خصوصی واقعی شد و بخش «خصولتی» و «شبه‌دولتی» بیشترین سهم را برد.

یکی از سیاست‌هایی که شاید می‌شد به‌جای واگذاری به روش‌های مرسوم انجام داد، واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به کارمندان آنها بود. دولت می‌توانست به‌جای پرداخت نقدی حق سنوات و پاداش پایان کار نیروی انسانی فعال در کارخانه‌های دولتی، سهام همان کارخانه را به آنها واگذار کند تا هم با مالکیت سهام کارخانه خود، انگیزه بیشتری برای کار پیدا کنند و هم از بدنه دولت جدا شوند و بار آنها از بودجه برداشته شود.

دولت در اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی 400 میلیارد دلار از اموال خود را واگذار کرده است که می‌توانست بسیاری از حق‌وحقوق و سنوات و غیره کارمندان را پوشش دهد. ضمن اینکه مدیریت شرکت‌های واگذارشده هم با نظر سهامداران دلسوز در اختیار بخش خصوصی توانمند و کارآمد قرار می‌گرفت.

فشار فزاینده هزینه‌های نیروی انسانی باعث شده سهم بودجه جاری از منابع عمومی دولت سال به سال بزرگ‌تر شود. برخی ناظران معتقدند کاهش سهم اعتبارات عمرانی از بودجه، باعث شده دولت عملاً قدرت تاثیرگذاری بر رشد اقتصادی کشور (از جمله در حوزه‌های مهمی مثل ساختمان) را از دست بدهد و نتواند به خروج اقتصاد از رکود کمک کند. شما با این دیدگاه موافقید؟

هرکس نگاهی به اعداد و ارقام بودجه دولت بیندازد، متوجه می‌شود که بیش از 80 درصد بودجه به طور مستقیم یا غیرمستقیم صرف هزینه‌های جاری می‌شود. اما من اعتقاد دارم که حتی بودجه عمرانی دولت هم صرف پروژه‌های غیراقتصادی می‌شود. بر اساس مطالعه‌ای که در اتاق بازرگانی صورت گرفت، نزدیک به 400 میلیارد دلار پروژه نیمه‌تمام در کشور وجود دارد که با بودجه عمرانی دولت و غالباً بدون مطالعه و امکان‌سنجی (Feasibility study) صورت گرفته و بی‌حاصل باقی مانده است. بسیاری از این پروژه‌ها دیگر ارزش اقتصادی ندارد، زمان ساخت آنها گذشته و حتی با وجود 80 درصد پیشرفت فیزیکی، تکمیل آنها به‌صرفه نیست. از سوی دیگر برخی از این پروژه‌ها هزینه‌های کلانی هم به اقتصاد و محیط زیست کشور وارد کرده‌اند؛ سد گتوند و دریاچه ارومیه از جمله این نمونه‌هاست. به نظر من این اتفاق هم ناشی دلیل بزرگی و ناکارآمدی دولت است. اگر دولت کوچک بود و فقط به سیاستگذاری و نظارت قانع می‌شد، می‌توانست درآمدهای اضافی خود را در صندوق‌هایی ذخیره کند تا پروسه تامین نقدینگی بخش خصوصی تسهیل شود و بتواند به پشتوانه آن، کار عمرانی را با بهره‌وری بیشتر و هزینه کمتری انجام دهد.

فرض کنیم دولت و کلیت ساختار اداری کشور این پیشنهاد را بپذیرد و بخواهد آن را اجرا کند. این کار را از کجا می‌توان شروع کرد؟ از آنجا که رفتار با نیروی انسانی نیازمند رعایت مسائل اخلاقی و در نظر گرفتن ملاحظات خانوادگی هر فرد شاغل است، دولت چه راهی برای خارج کردن نیروهای مازاد یا بی‌کیفیت دارد؟

این کار سه ضرورت اولیه دارد. نخست آنکه هرگونه استخدام جدید در دولت ممنوع و متوقف شود. دیگر اینکه هر کارمندی که از بدنه دولت بازنشسته می‌شود، جایگزین نشود. سومین ضرورت هم این است که دولت بخشی از کارمندان خود را با پرداخت حقوق و مزایا به خارج از بدنه اداری هدایت کند. قبلاً اشاره کردم که هزینه حقوق، فقط یکی از هزینه‌هایی است که کارمندان مازاد به دولت تحمیل می‌کنند. اما اگر افرادی که صاحب تخصص و شرایط لازم برای انجام کار هستند به بخش خصوصی منتقل شوند و دولت تداوم پرداخت حقوق و مزایای آنها را هم بپذیرد، هم بار خود را سبک کرده و هم در شرایط رکودی موجود به بخش خصوصی کمک کرده است تا بتوانند نیروهای کارآمد و شایسته را با سطح بهره‌وری بالاتری به کار بگیرند.

البته اگر ساختار اداری اصلاح نشود و چارت جدید شکل نگیرد، دولت هر روز باید نیروهای تازه‌ای را به بدنه خود اضافه کند. به نظر من ابتدا باید سازماندهی جدید صورت بگیرد، آنگاه می‌توان نیروهایی را که به فراخور شرایط جدید مازاد به حساب می‌آیند، تحت روش‌های مورد اشاره در بالا از بدنه دولت جدا کرد. طبیعتاً در این مسیر هم یک دوره انتقالی باید سپری شود و نمی‌توان به یکباره دولت را کوچک کرد.

خارج کردن بخشی از نیروی انسانی دولت احتمالاً به معضل بیکاری دامن می‌زند. با توجه به اینکه ورود این افراد به جمعیت جویای کار، نرخ بیکاری را افزایش خواهد داد، دولت چگونه می‌تواند با عواقب سیاسی-اجتماعی آن کنار بیاید؟

یکی از ریشه‌های معضل بیکاری در اقتصاد ایران، نامساعد بودن فضای کسب‌وکار است که بخش مهمی از آن به فربه و ناکارآمد بودن دولت برمی‌گردد. ایران از نظر ظرفیت کاری و زیرساخت‌های فعالیت اقتصادی با مشکل مواجه نیست. به‌عنوان مثال سطح فضای مسقف صنعتی (اعم از سوله و ساختمان و‌...) ایران از آلمان بیشتر است، اما تولید صنعتی ما با این کشور قابل مقایسه نیست. چرا نتوانسته‌ایم از این ظرفیت بزرگ زیرساختی استفاده کنیم؟ چرا نتوانسته‌ایم از نیروی انسانی جوان، کارآزموده و تحصیل‌کرده خود استفاده کنیم؟ چون فضای کسب‌وکار نامساعد است. نخ تسبیح استفاده از همه ظرفیت‌های موجود -که باعث انسجام و کارایی آنها می‌شود- فضای کسب‌وکار است. چنانچه عرض کردم، ریشه اصلی نامساعد بودن فضای کسب‌وکار ایران پیچ‌وخم‌های اداری است. حتی فساد اداری هم ناشی از همین بوروکراسی عریض و طویل و کند دولت است که انرژی و زمان و منابع مالی فعالان اقتصادی را هدر می‌دهد.

اگر دولت جسارت به خرج دهد و بدنه خود را کوچک کند، شاید در ابتدا با برخی مشکلات مواجه شود، اما با مساعد شدن فضای کسب‌وکار، ظرفیت‌های موجود در اقتصاد فعال می‌شود و زمینه‌های ایجاد اشتغال و توسعه کشور به سرعت فراهم می‌آید.