پازل پیچیده تجارت خارجی

سیاستگذاری تجاری به معنای هرگونه مداخله دولت‌ها در مبادلات بین‌کشوری است به‌طوری‌که مبادلات داخلی را شامل نشود. وضع تعرفه‌های وارداتی یا مشوق‌های صادراتی از انواع سیاستگذاری تجاری هستند. درحالی‌که مالیات بر ارزش افزوده که هم بر مبادلات داخلی و هم خارجی اعمال می‌شود یک سیاست صنعتی است نه تجاری. هدف از سیاستگذاری تجاری، اعمال تبعیض به نفع شهروندان کشور است. البته بدیهی است که اعمال هر سیاستی متضررین و منتفعینی داشته باشد لیکن هر سیاست هنگامی توجیه می‌یابد که مجموع اثرات آن مثبت باشد. از قضا، دشواری سیاستگذاری نیز در آن است که چطور می‌توان بالانسی بین دو گروه متضرر و منتفع ایجاد کرد به طوری که منجر به رشد پایدار در کشور شود.

فهمیدن این نکته که اعمال هر سیاستی به منزله یک بده‌بستان بین دو گروه منتفع و متضرر است دشوار نیست. اگر بتوان قاعده‌ای را یافت که وضع همه را به یک اندازه بهتر کند، آن دیگر یک «سیاست» نیست بلکه قاعده‌ای است که هر انسان عاقلی به آن تن می‌دهد بی‌آنکه چالشی ایجاد شود یا محدودیت منابع به خطر بیفتد. آنچه دشوار است، اتخاذ سیاستی است که در بلندمدت منجر به رشد کشور شود و فرصت‌های برابر برای همگان ایجاد کند، در حالی که گروهی از آن متضرر خواهند شد و به ترتیبی تلاش خواهند کرد تا از اعمال آن جلوگیری کنند.

سیاستگذاری تجاری نیز از این قاعده مستثنی نیست. هنگامی که تعرفه‌های وارداتی افزایش می‌یابند، تولیدکنندگان داخلی نسبت به همتایان خارجی خود از رانت بازار انحصاری برخوردار می‌شوند، لیکن بدیهی است که این بهره‌مندی باید از منبعی تامین شود و آن چیزی نیست جز منابع مصرف‌کنندگان. لذا همواره این پازل مطرح است که حدود حمایت از تولیدکننده تا کجاست. پازل‌هایی از این دست در حیطه تجارت خارجی بسیار زیادند. در میان تمامی این پازل‌ها و مجهولات، پاسخ‌هایی هم وجود دارند که هم به پشتوانه مبانی نظری و هم بنا بر تجربه سایر کشورها قابل ملاحظه‌اند. بنابراین، می‌توان معضلات کشور را در حیطه سیاست خارجی به دو دسته تقسیم کرد: معضلاتی که در سیاست خارجی کشور ما مشاهده می‌شوند و راهکار آنها «معلوم» است و معضلاتی که راهکار فراگیر مشخصی ندارند. هدف از این نوشتار تمرکز بر آن دسته از آسیب‌های سیاستگذاری تجاری کشور است که حداقل از منظر تئوری و تجربه سایر کشورها مشخصی برای آنها وجود دارد؛ و تبدیل شدن آنها به معضلات مزمن کشور را می‌توان به دو عامل جهل یا اقتصاد سیاسی نسبت داد. مستقل از اینکه این عامل چیست، بیان این معضلات، حتی اگر از مکررات باشند لازم است.

نخستین معضل تجارت خارجی کشور معطوف به سیاست‌های پولی است. واضح است در شرایطی که «تورم» در سایر کشورها کنترل شده و نرخ ارز نیز در سازوکار بازاری با نرخ تورم تنظیم می‌شود، نرخ تورم بالای کشور به همراه نرخ ارز ثابت (که هر از چندی با جهش افزایش می‌یابد) معضل اول صنعت کشور است. در شرایطی که تقریباً تمامی جریان درآمد نفتی وارد کشور شده و منجر به تقویت پول ملی می‌شود، تولید ملی نمی‌تواند با همتای خارجی‌اش رقابت کند زیرا تقویت پول ملی به مثابه ارزان شدن واردات و گران شدن کالای تولید داخل است. اشتباه است اگر تصور کنیم می‌توان با سیاست‌های جایگزین مانند اعمال تعرفه وارداتی و مشوق صادراتی این سازوکار را حتی خنثی کرد، چه رسد به پیشی گرفتن از آن. اثرگذاری ابزار تعرفه‌ای بسیار محدودتر از سیاست‌های پولی کشور است و مستقیماً فضای کسب‌وکار را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد که ایجاد اغتشاش در آن موجب نااطمینانی و خروج سرمایه از کشور می‌شود.

معضل دوم تجارت خارجی کشور برآمده از پارادایم غیرهمکارانه بین‌المللی است. بدیهی است هرگونه اخلال در روابط بین کشورها پیش از همه بر روابط تجاری آنها اثر می‌گذارد. اعمال تعرفه و بسته نگه داشتن اقتصاد در دنیا امری تجربه‌شده و شکست‌خورده است. در قرن ۱۸، بریتانیا از واهمه مهندسی معکوس تکنولوژی صنعتی‌اش حتی اجازه صادرات نیز نمی‌داده است. فولاد در آمریکا برای بیش از ۱۰۰ سال با تعرفه‌های بسیار بالا حمایت شده است. اگرچه این صنعت در ایالات متحده برای سال‌ها فعالیت می‌کرد لیکن به محض برداشته شدن حمایت و رانت دولتی بخش زیادی از آن از بین رفت. آنچه در فرآیند تشکیل سازمان‌های جهانی مانند گات و تجارت جهانی شکل گرفت، بیش از تعهد به کاهش تعرفه، پارادایمی بود که اجازه می‌دهد کشورها مسائل خود را مطرح کنند و بر سر آنها چانه بزنند و درنهایت، اگر به هیچ توافقی نرسیدند، به سراغ جنگ تعرفه‌ای بروند. متاسفانه کشور ما به دلیل تعامل غیرهمکارانه‌ای که داشته است فرصت حضور در بده‌بستان‌های بین‌المللی را از صنعت کشور سلب کرده است؛ که اثری محرز بر تجارت خارجی کشور گذاشته است. کاهش بارز صادرات فرش دستباف یا افزایش سهم واردات چینی از 20 درصد به بیش از 40 درصد در سال‌های پس از تحریم تنها نمونه‌ای از این موارد است.

معضل سوم تجارت خارجی کشور در فاصله بسیار زیاد بین قانون و اعمال قانون است. بهترین قوانین نیز درصورتی که اجرا نشوند جز هدررفت منابع اثری نخواهند داشت. مروری بر سیاست‌های تجارت خارجی کشور بیانگر پایین بودن نرخ تحقق آنهاست. در شکل، با استفاده از داده‌های گمرک کشور و گمرکات سایر کشورها، میانگین تعرفه‌های قانونی، محقق ‌شده و با احتساب واردات غیررسمی (تعرفه=صفر) ترسیم شده است. منحنی بالایی (خط ممتد) میانگین ساده نرخ تعرفه قانونی تمامی کالاها (مندرج در کتاب مقررات صادرات و واردات) است. منحنی وسطی، میانگین ساده تعرفه محقق شده است. به عبارتی، در همان فرمولی که منحنی بالایی به‌دست آمده، به‌جای تعرفه مندرج در کتاب از تعرفه دریافت‌شده، استفاده شده است. فاصله این دو منحنی بیش از هر چیز بیانگر «معافیت»‌هایی است که به واردکنندگان داده می‌شود. جالب اینجاست که همبستگی این فاصله با نرخ تعرفه مثبت و معنادار است. به عبارتی، با افزایش تعرفه، معافیت‌ها نیز افزایش می‌یابند. منحنی پایینی (نقطه‌چین پررنگ) بیانگر میانگین ساده نرخ تعرفه است، اگر تعرفه دریافتی از واردات غیررسمی (قاچاق) را برابر با صفر در نظر بگیریم. فاصله بین دو منحنی وسطی و پایینی بیانگر «واردات غیررسمی» است. جالب‌تر آنجاست که همانند معافیت‌ها، همبستگی این فاصله با نرخ تعرفه مثبت و معنادار است. به بیان ساده، با افزایش تعرفه، واردات غیررسمی به کشور افزایش معناداری می‌یابد.

واقعیت اینجاست که تمامی کشورهای در حال توسعه ناگزیر به دریافت عوارض گمرکی برای تامین مخارج خود هستند. ایران نیز جزو کشورهایی است که سهم درآمدهای گمرکی آن از مجموع درآمدهای مالیاتی بسیار بالا و در حد کشورهای توسعه‌نیافته است. لیکن محاسبات اقتصادی نشان می‌دهند هنگامی که نرخ‌های تعرفه وارداتی یک واحد افزایش می‌یابند، تنها حدود 30 درصد از آن منجر به افزایش درآمد دولت می‌شود. مابقی، یعنی حدود ۶0 درصد از افزایش تعرفه، از طریق دو حفره معافیت به واردکنندگان و واردات غیررسمی خنثی می‌شود. ناگفته پیداست که در این محاسبات اشاره‌ای به تغییر در توزیع بین واردکنندگان نشده است که خود، ایجادکننده احساس تبعیض و ناامنی در بین افرادی است که از طریق قانونی و با پرداخت تعرفه اقدام به واردات می‌کنند.

اگر بخواهیم مطالب فوق را جمع‌بندی کنیم، به نظر می‌رسد بیش از هر چیز تغییر پارادایم ذهنی سیاستگذاران به تعامل با سایر کشورها و اصلاحات اقتصاد کلان می‌توانند به بهبود شاخص‌های تجارت کشور منجر شوند.

معضل اجرایی نشدن قوانین را نیز می‌توان با استفاده از دو سازوکار منطقی کردن قوانین و افزایش هزینه تخطی از قوانین اصلاح کرد. بدیهی است اگرچه اثر دست اولی اصلاحات کلان و سیاست بین‌الملل بر تجارت خارجی محرز است، منتظر ماندن سیاستگذاران تجارت خارجی برای رسیدن به وضعیت ایده‌آل و سپس، اصلاح سازمان‌های زیرمجموعه، عذر بدتر از گناه خواهد بود. اصلاح هر سازمانی هرچند با اثرات خرد، فیدبکی است که به لایه‌های بالاتر می‌رسد تا قاعده‌های خود را اصلاح کنند.