حل مشکل دولتی‌ها با اتکا به خصوصی‌ها

به گفته محمدعلی نجفی، مشاور رئیس‌جمهور 40 درصد نیروی انسانی شاغل در بخش دولتی را نیروهای مازاد یا ضعیف تشکیل می‌دهند که این موضوع بهره‌وری را پایین آورده است. مساله این است که با نیروهای مازاد دولتی چه باید کرد و این نیروهای مازاد چه خسران‌هایی برای دولت و البته فضای کسب‌وکار به بار آورده‌اند؟

در ایران، دولت به عنوان بزرگ‌ترین کارفرما در اقتصاد مطرح بوده و همواره به بخش متورم و ناکارآمد دولت از حیث بدنه فکری و کارشناسی نیروی کار انتقاداتی وارد شده است. چالش‌ها و اشکالات در نظام مدیریت دولتی سبب شده که 40 درصد نیروی انسانی شاغل در بخش دولتی را نیروهای مازاد غیرمتخصص تشکیل دهند و کاهش بهره‌وری را به همراه داشته باشد. بسیاری از سازمان‌های دولتی به پشتوانه حمایت‌های دولت حتی با وجود زیان‌ده بودن امکان تداوم فعالیت را داشته‌اند و جذب نیروی کار در این بخش‌ها همچنان ادامه دارد! به نظر می‌رسد این یک چرخه معیوب به شمار می‌رود که بخش دولتی از استفاده نیروی کار بهره‌ور ناتوان است و نیروی کار در این فضای کسب‌وکار امکان بروز توانمندی‌ها و استعدادهای خویش را ندارد. ضعیف بودن بخش خصوصی و عدم امکان اشتغال‌زایی در این بخش در کنار حاکمیت نهادهای ناکارآمد در بخش دولتی شرایط نه‌چندان مناسبی را رقم زده است.

نرخ رشد تولید یا نرخ رشد اقتصادی متناسب با نرخ رشد سرمایه و نرخ رشد نیروی کار همراه است. بخش اعظم نیروی کار در ایران در بخش دولتی به کار گرفته شده‌اند، به طوری که مطابق با آمار مشاور رئیس‌جمهور از سال 1376 تا سال 1392 نیروی انسانی در بخش دولت 167 درصد رشد داشته است. اما بهره‌وری نیروی کار در ایران پایین بوده و تاییدی بر سخن نجفی مشار رئیس‌جمهور است که مازاد نیروی کار در ایران غیرمتخصص و ضعیف هستند و در واقع عملکرد مطلوبی نداشته‌اند. در طول سال‌های برنامه پنجم که اقتصاد ایران شرایط بحرانی متاثر از اجرای هدفمندسازی یارانه‌ها و تصویب و اجرایی شدن تحریم‌ها علیه ایران را تجربه کرد، بهره‌وری کل همراه با کاهش بهره‌وری سرمایه کاهش داشت و این بیانگر این است که بهره‌وری نیروی کار نقش چندانی بر رشد اقتصادی کشور نداشته است. در حالی که در برنامه پنجم پیش‌بینی شده بود که تا پایان برنامه یک‌سوم رشد اقتصادی مربوط به نقش بهره‌وری نیروی کار باشد.

حاکمیت نهادهای ناکارآمد در بخش دولتی

در شرایط ضعف قوانین و عدم نظارت و غالب بودن دیدگاه کوتاه‌مدت بر مدیران دولتی که به فاصله گرفتن از انگیزه‌های شخصی و رفاه اجتماعی منجر می‌شود دسترسی به منابع مالی هنگفت، حقوق‌های غیرمتعارف را رقم می‌زند و جذب نیروی کار نیز بر اساس خویشاوندسالاری و رابطه‌مداری صورت می‌گیرد. موفقیت به واسطه رابطه تعیین می‌شود نه بر اساس کیفیت کار و نتیجه این وضعیت تداوم نهادهای غیرکارا را در پی دارد. فرصت‌های سودآور به طور انحصاری به دست می‌آیند و بهره‌وری را کاهش می‌دهند؛ چراکه انگیزه افراد برای پرداختن به فعالیت‌های تولیدی تضعیف شده و دستمزدها نه بر اساس بهره‌وری نیروی کار بلکه بر پایه بودجه دولتی پرداخت می‌شود و نهایتاً ارزش افزوده و رشد اقتصادی تنزل پیدا می‌کند.

نهادهای ناکارآمدی که بر بدنه بخش عمومی حاکم است بیشتر فعالیت‌هایی را تسهیل می‌کنند که مشوق توزیع مجددند تا فعالیت‌های تولیدی، بیشتر انحصار به وجود می‌آورند تا شرایط رقابتی و بیشتر محدودکننده فرصت‌ها هستند تا خالق آنها. سازمان‌هایی که در این شرایط نهادی توسعه می‌یابند غیرمولدتر شده و توان ساختارهای مناسب برای فعالیت‌های تولیدی را از دست می‌دهند. بنابراین لزوماً نیروی کاری که در بخش دولتی مشغول به کار می‌شوند افرادی ضعیف و ناتوان نیستند. در بسیاری از مواقع ممکن است شخص دارای استعداد و توانمندی‌های قابل توجهی هم باشد اما شرایط محیطی حاکم امکان بروز خلاقیت و استعدادهای بالقوه را از وی سلب می‌کند.

از سوی دیگر عرضه‌کنندگان نیروی کار همگن نیستند و افراد ویژگی‌های شخصیتی و به بیان اقتصادی توابع مطلوبیت متفاوتی دارند. شخص با بهره‌وری بالاتر انتظار کسب بیشتر مطلوبیت از درآمد و فراغت خویش دارد. ممکن است، میزان دستمزدهای پرداختی در دولت -که بر پایه بهره‌وری نیروی کار نیست- برای این قشر از افراد نخبه و با‌استعداد، تامین‌کننده آستانه دستمزد انتظاری این افراد نباشد و فرد حاضر به عرضه کار در این بخش نشود. نتیجه این می‌شود که بدنه دولت از نخبگان و استعدادهای توانمند خالی شده و ثمره هزینه دولت طی سال‌ها در زمینه آموزش و تربیت نیروی متخصص در موسسات و آموزشگاه‌های عالی نصیب سایر کشورهایی شود که فضای مساعدتری برای جذب این قشر از افراد دارند. حتی در اقتصادهای با اشتغال کامل، نرخ بیکاری شش تا هفت‌‌درصدی همواره وجود دارد و این میزان از بیکاری مربوط به آن دسته از نیروی کاری است که زمانی را صرف کسب اطلاعات بیشتر برای انتخاب شغل بهتر و با دستمزد بالاتر می‌کنند.

اقتصاد بیمار ایران تا درمان نشود، دولت ناگزیر است به خاطر فشار بیکاری، مجوز استخدامی‌های دولتی را برای حل کوتاه‌مدت مساله اشتغال در نظر بگیرد، در حالی که در بلندمدت تبعات منفی بسیاری در پی دارد و نتیجه آن چیزی شده که هم‌اکنون اتفاق افتاده است؛ بخش متورم و مازاد نیروی کار در بخش دولتی که سازمان‌های دولتی از این وضعیت رنج می‌برند. مانند ایران‌خودرو و سایپا که به گفته نجفی مشاور رئیس‌جمهور دولت یازدهم، 12 هزار نیروی انسانی مازاد وجود دارد بدون اینکه تغییری در بهبود کیفیت تولیدات رخ داده باشد. یا وضعیت صندوق‌های بازنشستگی که هم از سوی منابع و هم از سوی مصارف تهدید می‌شوند به‌طوری که نسبت مستمری‌بگیران به پرداخت‌کنندگان بیمه به اندازه‌ای است که شرایط بحرانی را رقم زده و بخش عمده‌ای از این بحران مربوط به تعداد بسیار زیاد افرادی است که بیش از ظرفیت ادارات و سازمان‌های دولتی در این بخش‌ها جذب شده بودند. حال کاهش بودجه دولت برای جذب جایگزین نیروی کار در این بخش‌ها صندوق‌های بازنشستگی را با بحران مواجه کرده است. بنابراین آثار این تمهیدات کوتاه‌مدت در بلندمدت مطلوب نبوده است. در حالی که اگر افزایش تقاضای نیروی کار بر این اساس که هر چقدر ارزش تولید نهایی نیروی کار (شامل بهره‌وری) بیشتر از هزینه‌ای که صرف استخدام نیروی کار می‌شود، صورت بگیرد شاهد این وضعیت اسفناک نخواهیم بود. بی‌انگیزگی و عدم تمایل افراد در موسسات دولتی هم در گزارش عملکرد برنامه پنجم به عنوان علل عدم تحقق بندهای مربوط به سیاست‌های فعال بازار کار در برنامه پنجم ذکر شده است. به عنوان مثال، عدم تحقق بسترسازی مناسب برای کسب حداقل یک شایستگی و مهارت با توجه به نیاز بازار کار تا پایان برنامه برای تمامی دانش‌آموزان دوره متوسطه نظری، نبود هماهنگی لازم بین مسوولان آموزش‌های فنی و حرفه‌ای رسمی و غیررسمی و عدم جلب مشارکت کامل بنگاه‌های دولتی و غیردولتی برای ارائه دوره‌های فنی بر‌شمرده شده است.

مشکلات ساختاری در اقتصاد ایران

به علاوه مشکلات ساختاری در اقتصاد ایران را نباید نادیده گرفت. رشد پایین در بخش‌های کشاورزی و صنعت در ایران عمدتاً ناشی از بهره‌برداری سنتی در بخش کشاورزی و قدیمی بودن فناوری‌های تولید در بخش صنعت است. در حالی که دستیابی به رشد پایدار در این بخش‌ها مستلزم مدیریت منابع آب و خاک، به کارگیری فناوری‌های نوین و سرمایه‌گذاری در این بخش‌هاست. افزایش هزینه‌های تولید و مهاجرت از روستا به شهر و انتقال جمعیت فعال به سایر بخش‌ها (عمدتاً خدمات) از چالش‌هایی است که بر رشد اقتصادی اثر سوء می‌گذارد و رشد تولید را با کندی مواجه کرده است. همچنین باید پذیرفت که هزینه‌های معاملاتی در فضای کسب‌وکار ایران بالاست و علاوه بر هزینه‌های مربوط به نیروی کار و سرمایه‌ای که به‌کار گرفته می‌شود، هزینه‌های معاملاتی نیز به هزینه‌های تولید اضافه می‌شود. هزینه‌های معاملاتی که در نظریات رونالد کوز به کار رفته به مفهوم هزینه‌های سنجش و کسب اطلاعات برای دادوستد و اجرای قراردادهاست. مثالی که می‌توان گفت تا تفاوت میزان هزینه‌های معاملاتی با اقتصادهای توسعه‌یافته روشن شود حجم گسترده خرید و فروش‌های آنلاین است که در کریسمس این دادوستدها به طرز چشمگیری افزایش هم یافته‌اند. در صورتی که موفقیت در این زمینه در ایران مستلزم صرف زمان و تلاش‌های بسیاری جهت کسب اعتماد است تا دادوستد آنلاین رونق بگیرد.

لزوم وجود دیدگاه بلندمدت بر سیاست‌های دولت و رفتار مردم

مادامی که افق زمانی بلندمدت بر سیاست‌های اقتصادی حاکم نباشد عملکرد اقتصادی هم مطلوب نخواهد بود و اهداف در نظر گرفته‌شده با شکست مواجه می‌شود. به عنوان مثال هدف‌گذاری رشد اقتصادی هشت‌درصدی در برنامه پنجم توسعه و عدم تحقق آن مصداق بارز این مساله است. با این حال سیاست‌های دولت برای بهبود فضای کسب‌وکار و فراهم شدن بسترهای مناسب اشتغال حائز اهمیت است. همان‌طور که وجود مشکلات ساختاری در اقتصاد ایران در کنار سیاست‌های ناکارآمدی که اجرا شد مانند اجرای هدفمندسازی یارانه‌ها و تحریم‌های بین‌المللی، افزایش نرخ ارز، تورم و تخریب فضای کسب‌وکار را در برداشت و نتیجه آن از بین رفتن بسیاری از واحدهای تولیدی بود و نهایتاً دولت دهم با رشد اقتصادی منفی 8 /5‌درصدی به کار خود پایان داد. راه‌حل دولت وقت برای اشتغال، تصویب قانون بازنشستگی زودتر از موعد برای تعداد کثیری از کارمندان دولت بود و از سوی دیگر جذب بیش از ظرفیت در بخش‌ها و سازمان‌های دولتی. در حالی که بسیاری از فرصت‌های شغلی ممکن در این برهه از بین رفت و آثار و پیامدهای سنگینی را برای دولت یازدهم به ودیعه نهاد.

بهبود تراز تجاری به معنای تفاوت میزان صادرات و واردات کشور نیز به عنوان یکی از شاخص‌های موثر در رشد اقتصادی محسوب می‌شود. گر‌چه در ایران بدون در نظر گرفتن صادرات محصولات نفتی ارزش صادرات از واردات کمتر است اما گسترش صادرات غیرنفتی موجب ارتقای توان رقابتی کشورها می‌شود که انتقال دانش فنی، ارتقای دانش و مهارت‌های مدیریتی، ایجاد فرصت‌های شغلی جدید و فراهم شدن رشد بر اساس فعالیت‌های اشتغال‌زا، افزایش بهره‌وری نیروی کار، افزایش کیفیت کالاهای تولیدی در داخل کشور و به تبع آن کاهش قیمت کالاها را فراهم می‌کند. قبل از دولت یازدهم تجارت خارجی ایران تحت تاثیر تحریم‌های بین‌المللی و نرخ ارز محدودیت‌های بسیاری داشت. افزایش سطح عمومی قیمت‌های داخل و اختلاف نرخ‌های تورم داخلی و خارجی، اعلام تحریم‌های جدید اقتصادی و تشدید آنها و به دنبال آن عدم گشایش اعتبارات اسنادی و تاخیر ورود ارز به کشور و در نتیجه افزایش محدودیت‌های تجاری، منجر به اختلاف قابل توجه بین نرخ‌های رسمی و بازار آزاد شد و این خود زمینه‌ساز رانت‌های اقتصادی بسیاری بود. به علاوه افزایش نرخ ارز در بازار آزاد موجب تشدید تقاضای سفته‌بازی در بازار ارز و سکه شد.

با روی کار آمدن دولت جدید در نیمه دوم سال 92، دو رویکرد اساسی ایجاد ثبات اقتصادی و تسهیل تجاری مد نظر قرار گرفت که تاثیر بسزایی در بهبود عملکرد شاخص‌های این بخش داشته است. همچنین ایجاد تغییرات بنیادی در دیدگاه‌های سیاسی دولت که به توافق هسته‌ای منجر شده، موجب شد تا بازار ارز پس از یک دوره پر‌نوسان، ثبات و آرامش را تجربه کند. از یک‌سو انتظارات مثبت ایجاد‌شده موجب خروج بخش عمده‌ای از تقاضای سفته‌بازی در بازار ارز شد و از سوی دیگر منجر به برقراری انضباط پولی و اصلاح مقررات کاهش ریسک سرمایه‌گذاری و هدایت منابع به سمت فعالیت‌های تولیدی شد.

وضعیت رو به بهبود وضعیت کلان اقتصادی کشور امید به یافتن کار را در بین افراد جویای کار بالا برد و همان‌طور که آمارهای مرکز آمار ایران نشان می‌دهد نرخ مشارکت نیروی کار افزایش یافت. در همین برهه با اینکه اشتغال بیشتری نسبت به گذشته ایجاد شد اما در برابر نرخ فزاینده مشارکت نیروی کار همچنان نرخ بیکاری بالاست و این وضعیت برای زنان و جوانان به مراتب بدتر است. مازاد نیروی کار در بخش دولتی و عملکرد نه‌چندان مطلوب نیروی کار در این بخش این پیامد را دارد که نه‌تنها برای رفع معضل بیکاری نباید به بخش دولتی امید داشت بلکه نیروی مازاد در این بخش را نیز باید تعدیل کرد.

بنابراین راه‌حلی که برای این مازاد نیروی کار که در بخش دولتی به عنوان نیروی کار ناکارآمد تلقی می‌شوند، در نظر گرفته می‌شود توسعه بخش خصوصی است که اقبال به خصوصی‌سازی و رونق اقتصادی از این طریق بین مردم نیز وجود دارد.

بهبود شرایط اقتصادی مستلزم این است که دیدگاه افق بلندمدت نه‌تنها بر سیاستگذاران اقتصادی بلکه بر آحاد مردم نیز حاکم شود. حفاظت و بهره‌برداری بهینه از منابع طبیعی مانند جنگل‌ها و دریاچه‌ها، حفظ محیط زیست، حیات وحش و... در صورتی که این دیدگاه غالب شود که هزینه حفظ و نگهداری از این منابع طبیعی نسبت به منافع و سودهایی که در بلندمدت به دست می‌آید بسیار اندک و ناچیز است قطعاً شرایط مطلوب‌تر و بهتری به دست خواهد آمد. توجه به پتانسیل‌های بالقوه که نقش قابل توجهی در رشد اقتصادی دارد از سوی دولت، زمینه‌ها را برای گسترده کردن بخش خصوصی می‌تواند فراهم کند. از صنعت توریسم و گردشگری به عنوان یکی از منابع مهم و پردرآمد جهان یاد می‌شود. در ایران ظرفیت برای توسعه این بخش بسیار فراهم است. مخارج گردشگران در کشور علاوه بر اینکه منجر به کسب درآمدهای ارزی از طریق فروش کالا و خدمات به گردشگران می‌شود، رشد سایر فعالیت‌های اقتصادی همچون هتلداری و حمل‌ونقل را نیز به همراه دارد. با اینکه بسیاری از کشورها در این زمینه بازاریابی‌های گسترده‌ای انجام می‌دهند و به نوعی نسبت به جذب توریست رقابت می‌کنند اما در ایران با وجود داشتن پتانسیل‌های فراوان برای جذب توریست مطالعات درخور توجهی درباره تاثیر بازاریابی روی رشد و توسعه گردشگری انجام نشده است.

جایگزینی اقتصاد دانش‌بنیان به جای اقتصاد دولتی در تحقق تعامل بین صنعت و دانشگاه نیز مهم ارزیابی می‌شود. هنگامی که دانشگاه مولد و مبدأ دانش به معنای واقعی باشد و شاهد فروش پایان‌نامه‌ها و چاپ مقالات نامعتبر و از سوی دیگر بی‌توجهی و عدم نیاز صنعتگران به دستاوردهای علمی روز و بومی نباشیم قطعاً موتور محرک تحول اقتصادی کشور و راه ورود به توسعه نهادهای توسعه‌یافته فراهم می‌شود.

برای تبدیل نیروی کار ناکارآمد به نیروی کار موثر که بر رشد اقتصادی تاثیر مثبت بگذارد باید شرایط و زمینه‌های آن را فراهم کرد. رشد اقتصادی ایران با تاسیسات زیربنایی همچون کارخانه‌ها و پتروشیمی‌ها و صنایع خودروسازی و سازمان‌ها و مراکز دولتی و اشتغال در این بخش‌ها طی سال‌های گذشته همراه بوده است. نتایج آمار اشتغال و رشد اقتصادی که برنامه اول توسعه را موفق ارزیابی می‌کند ناشی از همین ظرفیت‌ها به خصوص بعد از جنگ بوده است. اما در حال حاضر افزایش نیروی کار در این بخش‌ها بازدهی نزولی تولید را رقم می‌زند. گسترش ظرفیت‌ها و به عبارت دیگر انتقال منحنی امکانات تولید به بالا که با بازدهی نزولی مقابله کند، مستلزم ارتقای تکنولوژی تولید است. این در شرایطی است که ایران در ورود سرمایه و تکنولوژی تولیدات با محدودیت‌هایی از قبیل تحریم‌های مالی بین‌المللی و اختلال در انتقال وجوه، قاچاق کالا و مشکلات مربوط به شناسایی سرمایه‌های وارده به مناطق آزاد تجاری و صنعتی، محدودیت منابع بانک‌ها، فساد و عدم مدیریت صحیح منابع مالی، فقدان قوانین و مقررات کارآمد بر فعالیت‌های اقتصادی، بالا بودن ریسک پروژه‌های بلندمدت سرمایه‌گذاری در ایران به خاطر تورم، وجود رقبای منطقه‌ای و جهانی جهت جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی، عدم کیفیت مناسب تولیدات داخل برای حضور در بازارهای بین‌المللی و... مواجه است. همچنین سهم بالایی از ارتقای تکنولوژی مربوط به توسعه تحقیقات R&D می‌شود که گسترش واحدهای تحقیق و توسعه مستلزم فراهم شدن فضای رقابتی مطلوب کار برای جذب نیروی انسانی متخصص و با مهارت است.

وجود مشکلات ساختاری در اقتصاد ایران، سیاست‌های دولت و وضعیت بخش خصوصی نقش موثری در حل مصائب و مشکلات ناشی از بزرگ بودن بخش دولتی در اقتصاد ایران دارد. از یک‌سو جامعه با بحران بیکاری دست‌وپنجه نرم می‌کند و از سوی دیگر به نظر می‌آید رفع مشکلات مربوط به اشتغال تنها معطوف به جذب نیروی کار در بخش دولتی است. بهره‌وری پایین نیروی کار و عدم توان ارزش‌آفرینی در رشد اقتصادی کشور در بخش دولتی مربوط به حاکمیت نهادهای ناکارآمدی است که از یک‌سو منجر به عدم همکاری نیروهای نخبه و توانمند در این بخش شده و از سوی دیگر محدودکننده انگیزه تلاش و سخت‌کوشی بوده است.

دیدگاه منفی مردم به ثروتمندان در ایران ناشی از وابسته بودن به قدرت است که موفقیت در کسب منافع مادی با رابطه و تبانی صورت می‌گیرد. افزایش حجم نیروی کار در بخش دولتی با وجود چنین شرایطی تنها بودجه دولتی را مصرف می‌کند بدون آنکه تاثیر چندان مثبتی بر اقتصاد کشور به خصوص در بلندمدت داشته باشد.

بنابراین اندیشیدن به اشتغال در بخش دولت با وجود حاکمیت چارچوب نهادی ناکارآمد به نفع رشد و توسعه اقتصادی کشور نخواهد بود. برای موفقیت در زمینه راه‌حل و برون‌رفت از چنین معضلی اقتصاد ایران نیازمند تحولات و تغییراتی است که بتواند بخش خصوصی را تقویت کند و از حجم بخش دولتی بکاهد. بهره‌برداری سنتی و ناکارآمد تجهیزات فنی در بخش‌های کشاورزی و صنعت و تسلط نگرش کوتاه‌مدت بر رفتار مردم و دولت از آهنگ توسعه کشور و بهبود شرایط می‌کاهد. میزان سطح سرانه مطالعه در بین ایرانیان هم با تغییر نگرش کوتاه‌مدت به بلندمدت افزایش خواهد یافت که در این باره نقش رسانه‌ها و وسایل ارتباط جمعی برای فرهنگ‌سازی و تحولات بنیادین بسیار مهم تلقی می‌شود. در نهایت اینکه با توجه به ظرفیت‌های بسیار زیاد در منابع طبیعی و نیروی انسانی جوان در ایران، رسیدن به رشد اقتصادی بالا و رفع مشکلات بیکاری دور از دسترس نخواهد بود. عزم ملی، سیاستگذاری‌های مناسب، عدم تخاصم سیاسی بین سیاستمداران، تلاش برای حذف رانت و تصویب قوانین کارآمد و نحوه صحیح اجرای آن این امر را ممکن می‌سازد.