تاریخ انتشار:
گفت‌وگو با اعظم خاتم پژوهشگر دانشگاه یورک کانادا
سیاست بهینه برای بازار زمین
در سال ۱۳۸۵ مسوولیت طرح تحقیقی مسکن اجتماعی در قالب طرح جامع مسکن به او سپرده شد؛ طرحی که در این سال‌ها کم‌و‌بیش به فراموشی سپرده شده است. اعظم خاتم که چند سالی است در دانشگاه یورک کانادا به پژوهش مشغول است در پرسش و پاسخ مکاتبه‌ای با «تجارت فردا» سیاست واگذاری زمین طی دهه‌های گذشته و نحوه تامین زمین طرح مسکن اجتماعی را مورد بحثقرار داده است.
اعظم خاتم، دکترای محیط شهری و محقق زمین و مسکن، مسوول مطالعات نظام اسکان جمعیت در طرح مجموعه شهری تهران و بررسی جمعیت و مسکن در طرح جامع جدید تهران در سال‌های گذشته بوده است. او همچنین از موسسان و اعضای گروه شهر انجمن جامعه‌شناسی ایران و سایت مطالعات شهری ایران است که از اوایل دهه 80 تشکیل شده است. در سال 1385 مسوولیت طرح تحقیقی مسکن اجتماعی در قالب طرح جامع مسکن به او سپرده شد؛ طرحی که در این سال‌ها کم‌و‌بیش به فراموشی سپرده شده است. خاتم که چند سالی است در دانشگاه یورک کانادا به پژوهش مشغول است در پرسش و پاسخ مکاتبه‌ای با «تجارت فردا» سیاست واگذاری زمین طی دهه‌های گذشته و نحوه تامین زمین طرح مسکن اجتماعی را مورد بحث قرار داده است.
وزیر راه و شهرسازی معتقد است همه دولت‌های گذشته به مقوله زمین‌های دولتی، همواره از زاویه دارایی قابل تجارت نگاه کردند و اگرچه در برخی برهه‌های زمانی، زمین‌های تحت مالکیت سازمان ملی زمین، در جهت تامین مسکن کم‌درآمدها، مورد استفاده قرار گرفت اما نگاه غالب به این زمین‌ها، منبع مالی و درآمدی برای دولت بود. دیدگاه شما در این موضوع چگونه است؟
به نظر من با یک چوب راندن دوره‌ها و دولت‌های مختلف در مورد سیاست زمین کار درستی نیست. واقعیت این است که سیاست زمین در دهه اول انقلاب معطوف به غیر‌کالایی کردن زمین و حل بحران مسکن بود. اینکه نهادهای لازم برای این کار نبود، سوء‌استفاده و مصادره و بذل و بخشش هم زیاد شد و سیاست شهری و خدماتی روشنی توزیع زمین را هدایت نمی‌کرد نباید مانع از توجه به این واقعیت شود که قانون زمین شهری جهت‌گیری درستی داشت و به حل مقطعی بحران مسکن کمک کرد. این قانون محصول توجه به یک نیاز جدی در جامعه بود و برای مدتی بورس بازی زمین را در ایران متوقف کرد و هزینه زمین در تولید مسکن را به شدت کاهش داد.
در اوایل دهه 70 مدیران برای جبران سیاست‌های غلط گذشته از جمله بی‌اعتنایی به تهران، عدم سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های شهری و پراکندگی بیش از حد توسعه شهری که ناشی از فقدان سیاست شهری در واگذاری زمین بود، به قانون زمین و واگذاری‌ها حمله کردند. البته منافع یا دیدگاه‌های غیرتوسعه‌ای به زمین دوباره قدرت گرفته بود. همین دیدگاه‌ها در سال‌های اول انقلاب هم وجود داشت و ادعا می‌کرد محدود کردن ابعاد مالکیت زمین و معاملات روی زمین انقلابیگری است و دردی را از جامعه درمان نمی‌کند. عجیب این است که مدعیان توسعه و سازندگی هم در دهه 70 همین دیدگاه را داشتند و اهمیت مهار سوداگری زمین برای سیاست صنعتی شدن و رشد بخش‌های مولد را نادیده گرفتند. پیش از انقلاب نیز در یک دوره‌ای با هدف قدرت‌گیری سیاستی، قانون ملی کردن منابع طبیعی و جنگل‌ها را به اجرا گذاشت. در تهران دهه‌های 40 و 50 هم اقداماتی در راستای مهار زمین‌خواری انجام شد. به عنوان مثال یکی از علل تهیه طرح جامع اول تهران کنترل زمین‌خواری بود. گذشته از این موضوع که این طرح در اجرا موفق بود یا نه اما در دهه 70 اساس توسعه تهران بر سوداگری زمین و ساختمان گذاشته شد. قانون فروش اراضی
دولتی به قیمت بازار محصول این دوره است و حتی از این دوره است که زمین به منبعی برای درآمد دولت تبدیل شد.
چرا زمین نباید مثلاً مثل نفت منبع درآمد دولت باشد؟
برای درک این چرایی باید توجه کنیم که زمین قابل جابه‌جایی نیست و هر نوع استفاده از زمین به یک نوع محیط ساخته‌شده یا مکان منجر می‌شود. محیط مصنوع، اعم از اینکه از سرزمین و کشور حرف بزنیم یا از شهر و روستا و منطقه شهری یک ساختاری دارد و این ساختار ضمن اینکه ممکن است در طول زمان دستخوش تغییر شود، اما خودش تبدیل به یک بازیگر در شکل‌دهی به جامعه و اقتصاد می‌شود. برای توضیح این موضوع از یک مثال استفاده می‌کنم. به یک نکته توجه کنید که در کشور ما نیم‌قرن است برای تمرکززدایی کوشیده‌ایم. تمرکز چیزی نیست جز یک نوع ساختار فضایی در سطح ملی یا شهری که به نظر ما مشکل‌زا بوده. خب این تمرکز یعنی نوع استفاده ما از زمین به مثابه فضا. حال سوال اینجاست که نقش سیاست زمین در شکل‌گیری این تمرکز چه بوده است؟ آیا تمرکز فقط به سرمایه صنعتی و تجاری و غیره مربوط است یا سیاست‌های واگذاری زمین هم در ایجاد تمرکز یا تغییر تمرکز موثرند؟ امروز در سراسر دنیا از سیاست زمین و مالیات بر آن به اشکال مختلف برای ساماندهی فضا یا هدایت تمرکز استفاده می‌کنند.
دقیقاً چه نوع استفاده‌ای از زمین‌های سازمان ملی، جنبه تجاری و درآمدی پیدا می‌کند و اصولاً، آیا هر نوع واگذاری زمین از جانب دولت، جنبه درآمدی برای وزارتخانه محسوب نمی‌شود که چنین انتقادی از جانب وزیر راه و شهرسازی مطرح شده است؟
هر نوع استفاده از زمین به یک نوع محیط ساخته‌شده یا مکان منجر می‌شود. محیط مصنوع، اعم از اینکه از سرزمین و کشور حرف بزنیم یا از شهر و روستا و منطقه شهری یک ساختاری دارد و این ساختار ضمن اینکه ممکن است در طول زمان دستخوش تغییر شود، اما خودش تبدیل به یک بازیگر در شکل‌دهی به جامعه و اقتصاد می‌شود.
در میان سیاست‌هایی که در بازار زمین به کار گرفته شده، سیاستی از همه موفق‌تر است که بالاترین میزان هماهنگی را با سه حوزه سیاستگذاری داشته باشد: سیاست مسکن، خط‌و‌مشی توسعه شهری در کشور و استراتژی‌های توسعه اقتصادی-اجتماعی. اولویت ما در حوزه مسکن تولید مسکن در استطاعت گروه‌های کم‌درآمد است چون ما با اضافه تولید مسکن پردرآمدها مواجه هستیم و طبقه متوسط رو به تضعیف است. در حوزه شهری اولویت ما پایداری شهری از طریق تقویت ارتباطات و انسجام و ادغام
اجتماعی-اقتصادی در درون مناطق شهری است. وضع مناطق شهری ما اسفبار است. منطقه شهری را به محل سرریز زائده‌ها و «مازاد» متروپل تبدیل کرده‌ایم. طبقات کم‌درآمد را همراه با نخاله ساختمانی و کارگاه‌های آلوده به مراکز بی‌پناه و ناامن حاشیه تبعید کرده‌ایم. چهار تا پنج ساعت رفت و آمد روزانه و زندگی در محیط‌هایی فاقد حداقل امکانات مفهوم حومه‌نشینی در منطقه شهری در گوشه و کنار مملکت است. نگاهی به شبکه قطار در منطقه شهری تهران و اصفهان و مشهد به خوبی گویای فقدان حومه‌نشینی به مفهوم رایج کلمه در ایران است.
حومه‌نشینی امروز اشکال متفاوتی در گوشه و کنار جهان دارد و از این جهت از مفهوم حومه به معنای شهرک‌های کم‌تراکم ثروتمندان در متروپل‌های آمریکایی خیلی فاصله گرفته‌ایم. به هر حال تنوع اجتماعی و اقتصادی و کالبدی حومه‌ها به این معناست که در یک سوی این تنوع، مراکز بسیار مجهز کم‌تراکم حومه‌ای آمریکایی و اروپایی است و در سوی دیگر زاغه‌های بمبئی و مانیل. باید ببینیم کشور ما کجای این طیف قرار دارد و به کجا قرار است برویم؟
در طول ۳۰ سال گذشته چند سیاست در بازار زمین‌های دولتی اجرایی شد. یک سیاست واگذاری زمین به قیمت دولتی و ناچیز به اشخاص بود که باعث سفته‌بازی شد. یک سیاست، واگذاری زمین به تعاونی‌های مسکن ادارات در تهران و سایر شهرها بود که این روش، جواب داد و باعث ساخت انبوه مسکن شد. یک سیاست، واگذاری به قیمت روز بود که این هم باعث سفته‌بازی شد. یک سیاست هم واگذاری زمین ۹۹ساله بود که این هم منجر به ساخت مسکن در بیرون شهرها شد. این سیاست‌ها کدام حائز بیشترین اشکال و کدام به‌صورت نسبی، بهتر از بقیه عمل کرده است؟ اصلاً چگونه می‌توان نمره ترتیبی به آنها داد؟
واگذاری زمین از دهه 70 همان‌طور که گفتم معطوف به طبقات نیازمند نبود. با حذف تدریجی تعاونی‌ها به جای بهسازی و تغییرات نهادی آنها، واگذاری انفرادی زمین و انبوه‌سازان اولویت یافتند. مسکنی که انبوه‌سازان ساختند به‌طور عمده متوجه طبقات پایین‌تر که حاضر بودند مصائب زندگی در شهرک‌های جدید را بپذیرند، نبود. انفرادی‌ها هم به‌طور عمده به کارمندان و طبقه متوسط واگذار شد. البته آنها به زمین هشتگرد و پردیس و... مثل حساب پس‌انداز نگاه کردند و زمین را برای افزایش قیمت ذخیره کردند. بعدها که ساختمان احداث شد مدتی هم ساختمان را ذخیره کردند. به این ترتیب نه زمین و نه واحدهای ساخته‌شده به موقع و با قیمت مناسب و مستقیماً وارد بازار نمی‌شد که بتواند در کاهش هزینه مسکن موثر باشد. همیشه بعد از یک دوره ذخیره‌سازی و چندبار دست به دست شدن به مصرف‌کننده نهایی که واقعاً در آن سکنی می‌گزید، می‌رسید. خب امروز تجربه کشورهای آسیایی نشان می‌دهد چطور می‌شد از این مصائب احتراز کرد و ثروت ملی را این‌طور هدر نداد. این کشورها به دلیل جمعیت بالا و شهرنشینی فزاینده، سالانه چند صد میلیون مهاجر روستایی را اسکان می‌دهند.
اجرای سیاست مسکن اجتماعی معمولاً به عنوان یکی از برنامه‌های شهری برای حل بحران افزایش قیمت مسکن، کاهش اسکان غیررسمی و پاسخگویی به تقاضای مسکن کم‌درآمدها در طرح مطالعاتی مسکن اجتماعی توصیه شده است. تا چه حد این سیاست می‌تواند راهگشای مشکلات بخش مسکن به خصوص برای کم‌درآمدها باشد؟
موضوع مسکن کم‌درآمدها به عنوان یکی از اصلی‌ترین نقاط ضعف موجود در این حوزه است و یکی از مهم‌ترین دستاوردهای این طرح، شناسایی غلبه سوداگری بر تامین نیاز بازار مصرف در بخش مسکن است. در این زمینه، آمارها نشان می‌دهد در شهر تهران، حداقل 15 درصد از خانه‌ها بدون اینکه کسی از آنها استفاده کند، دست به دست می‌شوند و این امر نشان می‌دهد بخشی از تولید مسکن به نحو شایسته‌ای وارد چرخه مصرف نمی‌شود.
آنچه در ایران به عنوان مسکن اجتماعی مطرح شده با تعبیری که از این سیاست در اروپا و کانادا یا سنگاپور و هنگ‌کنگ وجود دارد، تفاوت دارد. در آن کشورها مسکن اجتماعی معادل «نظام استیجاری ارزان» است یعنی مسکن اجاری تحت مالکیت بخش عمومی یا غیرانتفاعی که گروه‌های کم‌درآمد و میان‌درآمد از آن استفاده می‌کنند. در کشورهای مختلف بین 10 تا 30 درصد مسکن در حال ساخت در زمره مسکن اجتماعی است و سیاست مهمی در تعادل‌بخشی به بازار مسکن محسوب می‌شود. ما در ایران چنین سیاستی نداریم. در گذشته اجاره به شرط تملیک داشتیم و حالا هم مسکن مهر یا مسکن ویژه داریم که با مسکن اجتماعی متفاوت است.
سیاست‌های دولتی در بخش مسکن نیز که طی سال‌های گذشته اجرا شده عموماً ناموفق مانده‌اند. به عنوان مثال طرح اجاره به شرط تملیک سیاستی بود که در طول این سال‌ها برای مسکن کم‌درآمدها اجرا شد. مطالعات نشان می‌دهند اولاً این طرح ابعاد بسیار محدودی داشت و ظرف یک دوره 8 تا 9 ساله، در مجموع صد هزار واحد مسکونی را پوشش می‌داد و در عین حال، واگذاری‌های این مسکن‌ها عمدتاً به گروه‌های متوسط صورت گرفت و نیمی از مصرف‌کنندگان این مسکن‌های اجتماعی، کارکنان دولت و از دهک‌های سوم و چهارم جامعه بودند. از سوی دیگر، بنیادهای مختلف نظیر بنیاد جانبازان، بنیاد شهید یا کمیته امداد نیز عمدتاً دهک‌های چهارم به بعد یا گروه‌های خاص اجتماعی را پوشش می‌دهند بنابراین دسترسی کلیه اعضای جامعه در این زمینه تامین نمی‌شود.
دولت از سال آینده قصد دارد اقدام به ساخت مسکن اجتماعی کند. سالی حداقل باید ۳۰۰ هزار واحد مسکونی برای دو دهک اول در قالب مسکن اجتماعی ساخته شود. برای تامین زمین این واحدها، چگونه باید سیاستگذاری کرد؟
درباره مسکن اجتماعی امیدوارم وقت آن در مملکت ما رسیده باشد که از بی‌اعتنایی محض به مسکن اجتماعی و بازی سیاسی با مسکن اجتماعی برای جلب رای مردم نیازمند دور شویم و سیاست اجتماعی مشخصی برای مسکن طبقات کارگر و خانوارهای جوان و کم‌درآمد اتخاذ کنیم. من در مقالات دیگر گفته‌ام که مسکن ملکی ارزان باید با مسکن اجاری ارزان توام شود تا بتواند پاسخگوی نیازهای موجود باشد. ما به مسکن اجاری ارزان توجه نکرده‌ایم و وقتی هم که مسکن اجتماعی مطرح شده این تصور بوده که می‌شود برای همه خانه ارزان ساخت. باید قبول کنیم که نمی‌شود. نه اجاره به شرط تملیک دهه 70 کاری کرد نه مسکن مهر. حذف کامل هزینه زمین در مسکن مهر یعنی ساختن خانه در بیابان. زمین شهری و مجهز هزینه دارد و اگر دولت قرار باشد بخشی از این هزینه را بپردازد تا مسکن ارزان ممکن شود نمی‌تواند این خانه را برای همیشه به یک خانواده واگذار کند. منطق استیجار ارزان از اینجا می‌آید که خانواده‌ها برای دوره‌ای از عمر خود نیازمند حمایت هستند. این دوره چه کوتاه باشد چه بلند، مسکن اجتماعی باید در تملک بخش عمومی بماند تا بتواند برای گروه‌ها و نسل‌های بعدی استفاده شود. اما ساخت مسکن اجاری
ارزان هیچ‌وقت در ایران پا نگرفت. قبل از انقلاب البته کارخانه‌ها و صنایع برای کارکنان خود مسکن سازمانی می‌ساختند که اجاره اندکی دریافت می‌کردند اما این بیشتر برای جذب نیروی کار به مشاغل سخت یا مناطق دورافتاده بود و پس از انقلاب هم احداث آن بسیار محدود شد. در برنامه دوم و سوم بحثی به عنوان مسکن حمایتی و اجاره به شرط تملیک مطرح شد که همان مسکن ملکی ارزان را در دستور کار قرار می‌داد. میزان تولید مسکن حمایتی یا اجاره به شرط تملیک چنان ناچیز بود که در مقابل راه‌حل ابتکاری کم‌درآمدها یعنی ساخت و ساز غیررسمی در اراضی اطراف شهرها به حساب نمی‌آید.
از آنجا که هر برنامه‌ای دارای وجوه مثبت و منفی است؛ پیامدهای منفی یا کژکارکردهای مسکن اجتماعی چه هستند و تحت تاثیر چه عوامل جانبی تقویت یا تضعیف می‌شوند؟
ببینید همان‌طور که اشاره کردم مسکن اجتماعی حتی در اروپا هم معنای واحدی ندارد. شاید مهم‌ترین ارزش سیاست مسکن اجتماعی به رسمیت شناختن ناتوانی بازار در حل معضل مسکن کم‌درآمدها و ضرورت مداخله و حمایت دولت در این زمینه است. اما وجوه منفی آن از کشوری به کشور دیگر تفاوت می‌کند. مثلاً یکی از مسائل مبتلابه این ساختمان‌ها در انگلیس تمرکز آنها در بخشی از محلات شهری بود. تمرکز مسکن اجتماعی یعنی تمرکز کم‌درآمدها. این تمرکز خودش مصیبت‌زا بود. یا یک مساله دیگر که ما هم امروزه با آن در مسکن مهر مواجه هستیم ساخت مسکن اجتماعی در اراضی ارزان حاشیه شهر است که فاقد زیرساخت‌های لازم است.
توجه به یک نکته در این میان ضروری است؛ ویژگی بحرانی‌ای که ما اکنون در حوزه مسکن با آن مواجه هستیم، بحران کمبود تولید نیست و همه مطالعات حکایت از آن دارند که طی چند سال اخیر روند رو به رشدی در این حوزه داشته‌ایم. در واقع می‌توان گفت در شرایط کنونی، اگرچه تراکم خانواده‌ها در واحدهای مسکونی حاکی از کمبودهایی در این زمینه است، ولی توان بالای تولید مسکن در کشور به ویژه طی سال‌های اخیر، می‌توانست نویدبخش غلبه سریع بر این وضعیت باشد. حال آنکه در شرایط موجود، توزیع مسکن به نحو مناسبی در جهت استفاده گروه‌های کم‌درآمد صورت نگرفته و این مساله موجب بروز بحران‌هایی مانند بحران حاشیه‌نشینی و اسکان غیررسمی شده است.
دولت در بافت فرسوده زمین ندارد اما سیاست‌های مالی مسکن و همچنین برنامه‌ریزی‌های حوزه تامین مسکن را در بافت‌های فرسوده متمرکز کرده است. از طرفی، دارایی ملکی دولت در شهرهای جدید قابل توجه است. به نظر شما چطور می‌شود این دو مقوله را به هم پیوند داد؟ یعنی از زمین‌های شهرهای جدید به نفع نوسازی بافت فرسوده بهره جست؟
از دیدگاه من در ادبیات شهرسازی کنونی دیگر پدیده‌ای به نام بافت فرسوده نداریم و استفاده از این واژه بی‌اعتبار شده است. برای من بافت فرسوده یک تعبیر داشت و آن محلاتی بود که عمده ساختمان‌های آن قدیمی بودند. البته به تعبیر بسیاری از کارشناسان بافت فرسوده شامل محلات با معبر باریک یا قطعات کوچک زمین است و این تعاریف در طرح جامع تهران هم وارد شد اما معنا و اعتباری نداشت. هیچ محله‌ای بابت کوچک بودن قطعات املاک آن دچار مشکل نمی‌شود یا حتی معابر باریک به خودی خود مشکلی نیست اما ساختمان قدیمی در شرایط زلزله‌خیزی مشکل‌زاست. ظاهراً خطر زمین‌لرزه از سر ما رفع شده و خیال مسوولان از این جانب راحت است چون در این سال‌ها با مجوزهای صادر‌شده به همان محلات پرتراکم و غیر‌قابل نفوذ جمعیت تازه‌ای را اضافه کرده‌اند. باید به این روند نقطه پایانی گذاشت. ساختمان‌های محلات قدیمی و مرکزی تهران یک در میان نوسازی شده‌اند و بقیه هم در روندی تدریجی توسط مالکان نوسازی خواهند شد. برای مسکن اجتماعی جای زیادی در این محلات نیست. به نظر من ساخت مسکن اجتماعی در بافت فرسوده نمی‌تواند اهداف کمی گسترده و سریعی را دنبال کند و به این دلیل شعاری،
غیرواقع‌بینانه و مغایر با منافع محلی است. ساختار مالکیت زمین در بافت فرسوده و نوسازی گسترده آن طی دو دهه گذشته این اجازه را نمی‌دهد. اگر منظور پیروی از یک الگوی ساخت کوچک‌مقیاس و متعادل و تدریجی است با این الگو نمی‌توان جمعیت این محلات را چندان اضافه کرد. الگوی خرید گسترده املاک و جراحی‌های وسیع هم نه مطلوب و نه ممکن است.
دیدگاه تان را بنویسید