بازار زمین و مسکن، دولت تاجر یا تنظیم‌گر؟

برنامه‌ریزی شهری همواره یکی از زمینه‌های مهم دخالت دولت با رویکرد تخصیصی-توزیعی بوده است. وزارت مسکن از گذشته دور مسوولیت تعیین کاربری، تخصیص فضا و توزیع اراضی عمومی، سیاستگذاری توسعه شهری، رگولاتوری و تنظیم محدوده‌ها و حدنصاب‌ها و نیز تعیین استانداردهای ساخت و ساز و... را بر عهده داشته است. از سوی دیگر با مالکیت اراضی عمومی از سوی دولت، توزیع و واگذاری زمین شهری به یک تجارت پرسود و بدون ریسک و زیان تبدیل شد که از سوی این وزارتخانه در سازمان ملی زمین و مسکن انجام می‌گرفت.

توزیع زمین شهری را می‌توان نمونه بارز و آشکاری از رفتار یک دولت رانتیر معرفی کرد. در ایران، چه در جامعه روستایی مبتنی بر اقتصاد کشاورزی و چه در جامعه شهری با محوریت اقتصاد صنعتی و خدمات، زمین یک عامل تعیین‌کننده برای سطح‌بندی طبقات اجتماعی و مهم‌ترین دارایی مولد درآمد به شمار می‌رفته و به میزان برخورداری از آن ثروت و دارایی و اعتبار اجتماعی کسب می‌کرده‌اند. از سوی دیگر زمین در اختیار دولت‌ها یک مجرای مهم پرداخت پاداش برای گروه‌های هم‌سود، منبع بزرگ کسب درآمد و جلب رضایت شهروندان تلقی می‌شده و موضوع رقابت‌های بزرگی میان افراد و سازمان‌ها برای کسب و انباشت دارایی بیشتر یا گسترش دامنه اقتدارشان بوده است. در غیاب یک راهبرد سرزمینی، بلندمدت، فراگیر و دربردارنده منافع عمومی رفته‌رفته دامنه اعمال تصدی‌ها بزرگ‌تر و دامنه و قابلیت اجرای اعمال حاکمیت کمتر و کمتر شده و وجه تجاری واگذاری زمین در شهرها بر فعالیت این سازمان بر هر نوع وجه دیگری از جمله وجه اجتماعی آن همواره غالب بوده است. این سیاست‌ها غالباً یا در قالب تامین زمین یا چارچوب سیاست مکان-خدمات به شکل ایجاد شهرها و شهرک‌های جدید در اطراف کلانشهرها و آغاز ساخت و ساز در آنها بوده است.

به عبارت دیگر نوعی رفتار سوداگرانه با هدف کسب و حداکثرسازی درآمد به هدف اصلی و کارکرد غالب این سازمان‌ها تبدیل شد. توسعه شهرها و کلانشهرها، ایجاد شهرها و شهرک‌های جدید و... همه فرصت‌هایی نو و گشایش‌هایی بزرگ برای کسب درآمد از طریق آماده‌سازی و واگذاری زمین‌های تملک‌شده از منابع طبیعی یا مالکان خصوصی بوده است. این رفتار اما علاوه بر به حاشیه رفتن اعمال حاکمیت و کمرنگ شدن نقش رگولاتوری و سیاستگذاری، دست‌کم پنج پیامد دامنه‌دار و کژکارکردی مهم داشته است:

اول اینکه بازار سوداگری زمین و مستغلات را همواره داغ و پررونق کرده و احتکار و خرید و فروش زمین از طریق دلالان و سوداگران را دامن زده است.

دوم اینکه واگذاری حدود 20 هزار هکتار زمین شهری یک ابزار مهم توزیع رانت در میان گروه‌های خاص در کلانشهرها و شهرهای بزرگ بوده و از میان میلیون‌ها شهروند متقاضی مسکن در شهرها تعداد محدودی (به بیان وزیر راه و شهرسازی حدود یک درصد جمعیت) از این موهبت برخوردار شده‌اند. در کلانشهرهایی چون تهران، مشهد و اصفهان هرچه ذخیره زمین شهری روبه پایان رفته لذت و اهمیت و کارکرد رانتی این رفتار برای واگذارکنندگان و دریافت‌کنندگان بیشتر و بیشتر شده و باز هر چه بازار زمین و مسکن با تزریق درآمدهای نفتی داغ‌تر و بازدهی این دارایی مهم افزایش یافته باز اهمیت رانتی توزیع زمین به عنوان یک ابزار مهم و تعیین‌کننده دولتی برای تعیین شرط و شروط و اعمال سیادت بیشتر شده است. به این ترتیب توزیع زمین ابزار بزرگی برای تغییر پایگاه اقتصادی و جابه‌جایی طبقات اجتماعی بوده و میزان تقرب جغرافیایی، سازمانی، ایدئولوژیک به دولت‌ها در زمان و میزان برخورداری از این رانت نقشی تعیین‌کننده داشته است. بخش بزرگی از شهروندان که اساساً در دستگاه دیوان‌سالاری دولتی نبودند از این موهبت محروم ماندند. در این میان، دهک‌های درآمدی پایین یعنی دهک‌های اول تا چهارم بدون برخورداری از فرصت‌های رانتی و با نرخ‌های تورم دورقمی زمین و مسکن، در این سال‌ها همچنان از این موهبت محروم مانده و دوره انتظار آنها برای خانه‌دار شدن افزایش و شاخص دسترسی‌شان مدام کاهش یافته است.

کارکرد سوم این ساز و کار توزیعی زمینه‌سازی مستقیم و غیرمستقیم برای مهاجرت به شهرهای بزرگ و کلانشهرها برای برخورداری از این رانت مهم دارایی و امنیت‌بخش در میان عموم شهروندان ایرانی بوده است. هر دو رفتار یعنی توزیع رانت در میان گروه‌های نزدیک، هم‌سود یا هم‌سازمان و نیز مهاجرت برای افزایش شانس برخورداری از آن در چارچوب عقلانیت متعارف اقتصادی قابل فهم و توضیح است. پرویز پیران در نظریه راهبرد سرزمینی خود، مهاجرت از روستا به شهر یا از شهرهای کوچک به شهرهای بزرگ و کلانشهرها و از آنها به تهران را مهم‌ترین تصمیم عقلانی شهروندان ایرانی در دوره عمرشان می‌داند. برای دولت رانتی نفت‌سالار هم جمعیت بزرگ و متراکم کلانشهرها فرصت مهمی برای جلب رضایت شهروندان و موقعیت برخوردار از صرفه‌های مقیاس و صرفه‌های تجمع شهری برای جلب رضایت عمومی و پاسخگویی به مطالبات رانت‌خواهانه ناایستای شهرنشینان تلقی می‌شده و یک مجرای ممتاز آن واگذاری زمین شهری و توسعه شهرها و شهرک‌ها و هزینه‌های گزاف عمران و توسعه شهری متجلی بوده است. به زبان دیگر، گسترش دائماً فزاینده دامنه فعالیت و مخارج و بزرگ شدن دولت در اقتصاد رانتی ایران را می‌توان با سیکل معیوب افزایش دائمی خدمات عمومی، واگذاری زمین به گروه‌های برگزیده، توسعه کمی و کیفی خدمات و مخارج شهری و افزایش دوباره تقاضای شهرنشینان توضیح داد.

چهارمین کارکرد قابل بیان این رفتار در دوره‌ای که اطلاعات دولت‌ها در حداقل ممکن بوده و در غیاب هر نوع شفافیت و آشکارگی، دامن زدن به فساد بزرگ دولتی از کلانشهر نخست تا شهرهای میانی بوده که تا به امروز هم دامنه‌دار و بی‌پایان ادامه یافته است.

پنجمین کارکرد و پیامد تجارت زمین دولتی، آثار سرزمینی اجتماعی، جمعیتی، کالبدی و زیست‌محیطی بسیار پرهزینه در قالب توسعه شهرها و کلانشهرها و ساخت و توسعه شهرهای جدید بوده که در غالب آنها اهداف اسکان جمعیت، تمرکززدایی از کلانشهرها، مهر مهاجرت و... تحقق نیافته و بخش مهمی از اعتبارات عمرانی را نیز به خود اختصاص داده است. توسعه دائمی و بی‌توقف کلانشهرهای تهران، کرج، مشهد و اصفهان و ایجاد شهرهای جدیدی چون پردیس و پرند و هشتگرد که دو دهه بعد از احداث به سایت‌های اصلی مسکن مهر تبدیل شدند گواه روشن این ادعا هستند.

در عمل دولت که باید با اعمال حاکمیت و کارکرد مکملی زمینه تسهیل و بهبود فضای کسب و کار یا تنظیم‌گری و سیاستگذاری مناسب برای تامین مسکن و در موارد محدودی (در حد ضرورت) با سیاست‌ها و اقدامات توزیعی و تخصیصی اقدام کند به یک تاجر و زمیندار اصلی و بزرگ و بلامنازع زمین در شهرها تبدیل شد و بازار زمین و مسکن از آنچه بود آشفته‌تر شد. آنچه طی سال‌ها و دوره‌های گذشته باید اعمال می‌شد و نشد با عنوان کوتاه سیاست «اصلاح نهادی در بازار زمین و مسکن» بود که کمترین توجهی به آن نشده و مهم‌ترین محورهای آن را می‌توان به ‌شرح زیر برشمرد:

■ هدفمندسازی یارانه‌های بخش مسکن با هدف تامین نیاز سکونتی گروه‌های کم‌درآمد و نیازمند به مسکن

■ کمک به اصلاح ساختار توزیع درآمد و دارایی‌ها در بازار زمین و مسکن

■ کمک به ساماندهی سازندگان کوچک و توانمندسازی تشکل‌های تولید و عرضه زمین و مسکن شهری

■ سازماندهی متقاضیان مسکن و توانمندسازی تشکل‌های خرید و مصرف مسکن

■ شکل‌گیری و توسعه صنعت ساختمان و مسکن با برخورداری از استانداردهای حرفه‌ای و کیفیتی

■ ارتقای نظام اطلاعات زمین و مسکن و توسعه شفافیت اطلاعاتی

■ اعمال تنظیم‌گری و نظارت گسترده و عمیق با ایجاد و توسعه نهادهای اعمال نظارت بخش خصوصی

■ تقویت و بهبود نظام مالکیت زمین و مسکن و کاهش نااطمینانی‌های ناشی از آن

■ توسعه و تعمیق بازار مسکن و توسعه و تنوع‌بخشی به نهادها و ابزارهای مالی در این بازار

■ ساماندهی نظام معاملات، کارگزاری و آژانس‌های مسکن و زمین

■ طراحی و اعمال ابزارهای مالیاتی و یارانه‌ای مرتبط با زمین و مسکن

■ .....

در غیاب این اصلاحات امیدی به بهبود بازار مسکن و تحقق اهداف مهمی چون کارایی بازار، توزیع عادلانه مسکن، کاهش فساد و... نمی‌توان داشت.