معمای حاکمیت

در طول دو دهه گذشته چگونگی حاکمیت به عنوان مساله اصلی در توسعه کشورها مطرح شده است. بسیاری از حکومت‌ها در کشورهای توسعه‌نیافته در ارائه کالاهای عمومی مانند امنیت، حل اختلافات و پیگیری شکایات یا ارائه خدماتی مانند بهداشت عمومی، آب آشامیدنی سالم و... ناتوان هستند. همچنین ممکن است حکومتی دارای قدرت و اختیار قانونی برای اعمال حاکمیت در سرزمینی باشد و این قدرت نیز به خوبی نهادینه شده باشد اما این قدرت از فقدان مشروعیت رنج ببرد، به این معنی که از طرف عموم مردم تفویض نشده باشد و دستوری باشد نتیجه این نوع از حکومت این است که قدرت در دستان تعداد کمی از افراد محدود می‌شود و حکومت در مقابل عده بسیاری از مردم پاسخگو نیست و به منافع و خواسته‌های آنان بی‌توجه است. این نوع از قدرت عمومی نیز به توسعه پایدار نمی‌انجامد.

از سوی دیگر ارزیابی‌ها نشان می‌دهد برنامه‌های کلاسیک که برای تقویت اصلاحات مدنی با شاخص‌هایی مانند جلوگیری از فساد، حاکمیت قانون یا کمک به بهبود فضای کسب و کار طراحی شده‌اند در بسیاری از موارد ناکارا هستند (بانک جهانی ۲۰۰۸، نوراد ۲۰۰۹). این مساله که نمی‌توان مدل‌های نهادی موثر بر توسعه را از کشورهای توسعه‌یافته‌ای مانند کشورهای عضو OECD به کشورهای دیگری با محیط اجتماعی و سیاسی متفاوت منتقل کرد و انتظار داشت که ریشه‌ها و کارکردهای شبیه به آنچه در مبدأ ایجاد کرده‌اند را در آنجا نیز بسازند، بدیهی است و در مورد این مساله در بین پژوهشگران این حوزه اجماع وجود دارد.

پژوهشگران زیادی بر این مساله تاکید دارند که پویایی سیاستگذاری‌های داخلی کشورها باید از تغییرات حمایت کنند و همچنین بر زمینه آن کشور برای ایجاد تغییر، سبقه تاریخی آن و اولویت‌های ذی‌نفعان کلیدی و نیروهایی که آنها را شکل می‌دهد، نیز تاکید می‌کنند.

جزییات یافته‌های یک پژوهش پنج‌ساله که به وسیله مرکز آینده‌نگاری تهیه شده است نشان می‌دهد چگونه قدرت و اختیار عمومی در فرآیند چانه‌زنی برای قدرت بین دولت و بازیگران اجتماعی تعیین می‌شود. همچنین نقش نهادهای رسمی و غیررسمی نیز در این فرآیند مهم است. با کاهش قدرت حاکمیتی دولت، هرج و مرج به وجود می‌آید و همچنین با افزایش قدرت بی‌رویه آن، امکان تمرکز قدرت و کاهش مشروعیت دولت و عدم توجه به منافع گروه‌های خاص به وجود می‌آید. پس چگونه می‌توان نقطه بهینه‌ای در این فرآیند یافت؟

این مقاله به اهمیت اقدامات کوتاه‌مدت و میان‌مدت در کنار نسخه‌های کلاسیک که برای ایجاد تغییرات بلندمدت درراه ایجاد قدرت قانونی برای دولت تجویز شده‌اند، توجه می‌کند. در دوره‌های کوتاه‌مدت ممکن است داشتن نگاه رابطه‌محور برای ایجاد تغییرات موثرتر واقع شود. برنامه‌های کلاسیکی که از سوی نهادهای بین‌المللی مانند سازمان ملل یا بانک جهانی در جهت افزایش رویکردهای قانونمدار در جهت اصلاحات خدمات شهری، برنامه‌های ضد‌فساد، حاکمیت قانون، حمایت از دموکراسی یا تلاش در جهت بهبود فضای سرمایه‌گذاری و کسب و کار مطرح می‌شوند، همه و همه دارای محدودیت‌هایی هستند. چنان‌که ذکر شد مدل‌های نهادی نمی‌توانند به فضاهای متفاوت اجتماعی و سیاسی منتقل شوند و کارهای مشابهی را در محیط جدید انجام دهند (نظریه کارکردگرایی). در ادبیات این حوزه تمایل رو به افزایشی برای استفاده از اقتصاد سیاسی برای شناسایی و تجزیه و تحلیل مدیریت ریسک‌های مرتبط با سیاست‌های خاص اصلاحی و سیاست‌های توجیهی برای پیاده‌سازی آنها وجود دارد.

برای مثال یک نمونه از این تغییرات رابطه‌محور در فرآیند توسعه در چین اتفاق افتاد. هنگامی که روابط خوب میان دولت محلی و صاحبان زمین تا مدتی جایگزین قوانین حمایت‌کننده از حق مالکیت شد. با اینکه این روابط غیررسمی بودند اما به رشد بازار سرمایه‌گذاری در اوایل سال 2003 کمک شایانی کردند. مثال دیگر در افغانستان اتفاق افتاد که برخی دولت‌های محلی کوچک توانستند برخی کالاهای عمومی نظیر امنیت و اداره شوراهای حل اختلاف را تامین کنند، در حالی که دولت مرکزی از انجام آن در آن زمان ناتوان بود. این دیدگاه به نفی نقش دولت در تسریع توسعه نمی‌پردازد، بلکه دیدگاه نهادگرایی را مقدم می‌شمارد.

طبق این نظریه برای کشورهای مختلف باید بیشتر به کارکرد نهادها به جای فرم آنها توجه کرد. به نظر می‌رسد ساختار وبری دستور و فرماندهی برای مدیریت ساختارهای پیچیده دولت‌های کنونی که با چالش‌هایی همانند عدم تمرکزگرایی، خصوصی‌سازی، دموکراتیزه شدن، مشارکت شهروندان و بالارفتن نرخ خدمات‌دهندگان غیردولتی در سرویس‌دهی و مشارکت دولتی-‌خصوصی روبه‌رو هستند، کارگشا نیست. حتی برای کشورهای عضو OECD، نیز دیگر تکیه بر رویکرد دستوری و کنترل نیست. در عوض آنها به ظرفیتی برای مدیریت روابط و شبکه‌ها که در روابط با رویکرد عمومی‌-خصوصی مورد نیاز است، احتیاج دارند (آنسل ۲۰۰۰).

به طور معمول باوری که طبق آن تنها سیاستگذاری اثربخش و کارا از طرف دولت برای پیشبرد اهداف توسعه مهم است در مقابل رویکرد مطرح‌شده قرار می‌گیرد.

یکی از راه‌های پرداختن به توسعه با رویکرد فوق این است که به جای تفکر در مورد ساختن دولت یا ظرفیت‌سازی برای دولت می‌توان به ایجاد اختیار قانونی و عمومی در سطح جامعه فکر کرد. اختیار عمومی بیشتر بر این متمرکز است که چگونه به طور مثال فرآیند انجام یک اقدام اقتصادی در جامعه ایجاد شود به جای آنکه بر فرم انجام آن کار تمرکز داشته باشد. پیشرفت در ایجاد قدرت و اختیار قانونی عمومی طی فرآیند چانه‌زنی بین گروه‌های اجتماعی و همچنین بین گروه‌های اجتماعی و دولت ایجاد می‌شود. در طول زمان این کار باعث ایجاد راه‌هایی مدنی برای مدیریت خواسته‌های متعارض و در نتیجه ایجاد نهادهای مشروع و پایدار می‌شود (آی.دی.اس ۲۰۰۵).

به طور خلاصه نهادهای موثر و رسمی طی تعامل درازمدت و پیچیده بین دولت و جامعه، بازیگران خصوصی و دولتی و نهادهای رسمی و غیررسمی ایجاد می‌شود. پس اولین قابلیت برای سیاستگذاران توجه بیشتر به تعریف و فهم این تعاملات پیچیده به جای تمرکز بر نحوه انجام رسمی امور است. همچنین به جای اراده سیاسی می‌توان در مورد انگیزاننده‌های نهادی فکر کرد که باعث انگیزش و اقدام از سوی نخبگان سیاسی و اقتصادی می‌شود. واژه‌هایی مانند ایجاد انگیزش برای نخبگان سیاسی ممکن است باعث ایجاد این حس در خواننده شود که این انگیزه‌ها به طور معمول خودخواهانه و در مقابل منافع عمومی هستند. حتی با اینکه این باور تا حدودی صحیح است و منافع نخبگان سیاسی در بسیاری موارد حکم می‌کند که با عدم سیاستگذاری مناسب و ایجاد شکنندگی و عدم شفافیت در جامعه بتوانند به تامین منافع شخصی خود بپردازند، اما در هر صورت موقعیت دولتمردان در مرکز قدرت برای ایجاد قدرت و اختیار عمومی اثربخش است. پس بسیار مفید خواهد بود که راجع به ترجیحات و انگیزاننده‌های آنان یا عواملی که در طول زمان باعث تغییر در ترجیحات آنان می‌شود، بحث کرد. سوالاتی از این دست می‌تواند مطرح شود: چگونه گرایش‌ها و جهت‌گیری‌های نخبگان سیاسی رقم می‌خورد؟ چه چیزی باعث می‌شود نخبگان خود هم خواهان رشد شوند؟ چه نهادهای رسمی وجود دارند و بر سر کار هستند و چگونه خروجی‌های توسعه را رقم می‌زنند؟ آیا آنها زیر بار مفاهیم قدرت و اختیار عمومی می‌روند؟ دولت درآمدش را از کجا کسب می‌کند و رابطه‌اش با شهروندان چگونه است؟

تحقیقات دیگر انفرادی نیز شواهدی از این دست ارائه می‌دهند که فرآیندهای غیررسمی و روابط چگونه می‌توانند روندهای توسعه‌ای ایجاد کنند و راه‌های تازه‌ای را برای اندیشیدن به مسائل توسعه باز کنند. هر‌چند این قبیل مطالب حاوی نمونه‌هایی نیستند که بتواند از کشوری به کشور دیگر انتقال یابد و دوباره اجرا شود (مانند مثال چین یا افغانستان) اما به طور گسترده‌تر این تحقیق اشاره می‌کند که طراحی‌های خوب شامل پرسیدن سوال‌های خوب راجع به فرآیندهای غیررسمی است که می‌تواند روابط سازنده و قدرت چانه‌زنی برای بازیگران اصلی اجتماعی به وجود آورد. این رویکرد بر تقویت قدرت سیاستگذاران محلی تاکید دارد که در آن بازیگران اجتماعی می‌توانند یک محیط توانمند‌کننده بسازند. به طور مثال محول کردن امور دولت به دولت‌های محلی به عنوان راهی برای ایجاد نظم بیشتر اقداماتی از این دست است که در برزیل یا هندوستان انجام شده است.

از سوی دیگر، به جای میدان دادن افراطی به جامعه مدنی می‌توان به تعامل دولت-جامعه فکر کرد. تحریک جامعه به اقدام جمعی بدون اینکه در حاکمیت ظرفیت پذیرش، مذاکره و پاسخ به انتظارات وجود داشته باشد، می‌تواند باعث افزایش بی‌رویه تقاضا یا شکنندگی در سیاستگذاری شود. جامعه و حاکمیت می‌توانند سازنده و منشأ تغییرات در یکدیگر باشند: چانه‌زنی در بین بازیگران اجتماعی و دولت باعث ایجاد اقدام جمعی اجتماعی، جمع‌ کردن و کانالیزه کردن تقاضاهای اجتماعی، شناسایی گرایش‌های اجتماعی و توانا کردن دولت برای ارائه پاسخ‌های موثر و کارا می‌شود. برای طراحی و افزودن به نظرات دیگر صاحب‌نظران این مقاله چند سوال اصلی برای سیاستگذاری در این موضوع را پیشنهاد می‌کند.

■ چه چیزی انگیزه‌های گروه‌های نخبه سیاسی را بر‌می‌انگیزد؟ (منابع درآمدی می‌تواند بسیار مهم باشد).

■ چه چیزی روابط بین سیاستمداران و سرمایه‌گذاران را هدایت می‌کند؟ آیا ممکن است که آنها در حمایت از سرمایه‌گذاری‌های تولیدی منافع مشترکی داشته باشند؟

■ چه چیزی باعث تحریک و پایداری اقدام‌های جمعی از طرف گروه‌های اجتماعی می‌شود که سرویس‌ها و خدمات بهتری را طلب کنند؟

■ چه نهادهای غیررسمی بر سر کار هستند و آنها چگونه خروجی‌های توسعه‌ای را شکل می‌دهند؟ آیا آنها از اختیار رسمی و قدرت عمومی حمایت می‌کنند یا آن را پایه‌ریزی می‌کنند؟

قسمت بعدی از این مقاله با استفاده از تحقیقات CFS نشان می‌دهد مالیات به طور اساسی بر نحوه حاکمیت تاثیر‌گذار است: ایجاد فرآیند چانه‌زنی در پرداخت مالیات بین دولت و شهروندان و انعقاد یک قرارداد اجتماعی یک‌ساله که همان پرداخت مالیات سالانه است، برای ایجاد یک دولت موثر و پاسخگو بسیار موثر است (موور ۲۰۰۷).

تحقیق CFS همچنین نشان می‌دهد که نحوه درآمد و هزینه دولت هردو بر نوع حکمرانی تاثیرگذار است. از سوی دیگر مکانیسم‌های توصیه‌شده‌ای نظیر تمرکززدایی قدرت و اتخاذ ترتیباتی برای پراکندن درآمد در کشور در مواردی که رونق ناگهانی در درآمدهای حاصل از منابع طبیعی برای دولت اتفاق می‌افتد، نمی‌توانند برای بهتر کردن حاکمیت از نظر پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری موثر واقع شوند. در ادامه رابطه بین نظام پرداخت مالیات و پاسخگویی در کشورهای غنا، کنیا و اتیوپی به طور جزیی‌تری بررسی می‌شود.

تجربه معاصر غنا، کنیا و اتیوپی شواهدی واضح ارائه می‌دهند که اتکای دولت بر درآمد مالیاتی باعث ایجاد مکانیسمی برای ایجاد فشار بر دولت برای بالا بردن میزان پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری دولت می‌شود. درون این مکانیسم سه رابطه علت معلولی نیز شناسایی شده است:

1- چانه‌زنی مستقیم مالیاتی شهروندان به اصلاحات سیاسی دوره‌ای منجر می‌شود.

2- فرار مالیاتی از طرف شهروندان می‌تواند پاسخی در مقابل یک دولت دارای مقبولیت پایین باشد که به طور غیرمستقیم باعث ایجاد پتانسیلی برای تغییر و متعاقباً اصلاحات خواهد شد.

3- مالیات‌دهی به عنوان یک تسریع‌کننده برای تقویت جامعه مدنی عمل می‌کند و در نتیجه آن اقبال عمومی برای توجه به گرایش‌های نیازهای جامعه ایجاد می‌شود.

زمینه سیاسی و سایر متغیرهای مشروط این فرآیند را ایجاد می‌کنند. در غنا سیستم بازتر سیاسی باعث ایجاد قدرت چانه‌زنی مستقیم برای عموم در مقابل پرداخت مالیات شد، حال آنکه در کنیا و به خصوص در اتیوپی امکان اقدام جمعی بسیار محدودتر بود و مقاومت در مقابل پرداخت مالیات باعث ایجاد فشار غیرمستقیم بر دولت برای تغییر شد (پریچارد، ۲۰۰۹).

تاریخ اروپای غربی و مخصوصاً بریتانیا در قرن هجدهم و نوزدهم به طور روشن نشان می‌دهد چانه‌زنی بین دولت و جامعه بر سر مالیات باعث می‌شود که در دولت ظرفیت‌سازی شود و همچنین پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری دولت نسبت به شهروندان بالا رود. همچنین این تحقیق نشان می‌دهد در مورد هر سه کشور حتی در شرایط سیاسی بسته اتیوپی نیز اتکای دولت بر مالیات باعث ایجاد الزامی برای مسوولیت‌پذیری و پاسخگویی بیشتر نسبت به شهروندان شده است. تعارضات بر سرمالیات‌دهی به عنوان تسریع‌کننده برای فرم‌دهی یا تقویت کردن گروه‌های جامعه مدنی عمل می‌کنند و همچنین به‌طور گسترده‌ای باعث بهبود در حکمرانی می‌شوند، چنان که در غنا در فاصله سال‌های ۱۹۹۹ تا ۲۰۰۳ اتفاق افتاد. در واقع تکیه دولت بر درآمدهای مالیاتی به طور غیرمستقیم رفتار دولت را شکل می‌دهد و می‌تواند به تغییر سیاسی آرام طی زمان منجر شود.

کارهای تحقیقاتی که بر اصلاحات مالیاتی انجام شده است نشان‌دهنده مواردی از اجرای عملی این سیاست و چرخاندن جهت شروع تغییرات از لایه بالای جامعه (حاکمیت) به سمت پایین جامعه است؛ و نشان می‌دهد سیاستگذاران باید در حل مسائل سیاسی سخت کوشا باشند که باعث بالاتر بردن قدرت چانه‌زنی سازنده برای گروه‌های اجتماعی در مسائل مالیاتی برای بهتر کردن پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری دولت می‌شود.

علی‌الخصوص توجه به عدالت در مسائل مالیاتی یک موضوع کلیدی است که باعث ایجاد تصوری عمومی نسبت به عدالت می‌شود و هماهنگی جامعه با سیاستگذاری‌های مالیاتی را بالا می‌برد. همچنین استفاده از اقداماتی برای بالا بردن حساسیت عمومی نسبت به این مساله و شفافیت در نحوه جمع‌آوری مالیات و نحوه خرج کردن آن سازنده است. وجود همبستگی بالا بین مالیات‌دهی و هزینه‌کردهای اجتماعی بسیار حیاتی است. البته برای بالابردن قدرت چانه‌زنی مالیاتی باید بسیج موثری در بازیگران جامعه مدنی صورت بگیرد و به جای منافع کوتاه‌مدت و نزدیک، منافع بلندمدت جمعی در نظر گرفته شود. ایجاد تشکل‌های صنفی حول موضوعات مالیاتی برای اقبال به اقدامات جمعی می‌تواند تاثیر‌گذار باشد. همچنین چترهای حمایتی مالیاتی و فرارهای مالیاتی باید محدود و کاملاً کنترل شود.

در باب مدیریت درآمدهای ناشی از منابع طبیعی

بسیاری از کشورهای فقیر طی دهه گذشته درآمدهای عظیمی از صادرات نفت گاز و منابع طبیعی داشته‌اند. این باعث ایجاد فرصت خوبی برای کاهش فقر و نابرابری شده است اما نحوه خرج کردن این درآمدها معمولاً غیربهره‌ور است، در عین اینکه رقابت بر سر این منابع باعث ایجاد اختلافات اجتماعی و اقتصادی دیگری نیز می‌شود. CFS سه کشور اکوادور، بولیوی و پرو را در مدیریت درآمدهای ناشی از منابع طبیعی (علی‌الخصوص نفت گاز و مواد معدنی) طی سال‌های ۱۹۹۵ تا ۲۰۰۸ بررسی کرده است.

یافته‌های کلیدی این تحقیق نشان می‌دهد نهادهای رسمی موثر مانند گروه‌های سیاسی و دولت غیرمتمرکز و کارا می‌توانند اثر نفرین منابع را کاهش دهند، اما معرفی مکانیسم‌هایی برای مدیریت درآمدهای ناشی از منابع طبیعی مثل تمرکززدایی، تخصیص درآمدها و... اگر در بستر درست سیاسی و نهادی جریان نیابد درست کار نخواهد کرد. به طور مثال در مورد پرو دنبال کردن بهترین تجربه‌های جهانی موثر واقع نشد و تنها به مشکلات سیاسی و اجتماعی که از قبل وجود داشت، دامن زد. مشکلاتی مانند عدم کارایی هزینه‌ها، نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی بین مناطق و درگیری‌های اجتماعی بین مناطق دارای منابع طبیعی و دیگران از جمله این موارد است.

در مقابل بولیوی سابقه‌ای طولانی در امر مدیریت منابع طبیعی دارد. منابعی که حاصل از اجاره‌داری دولت در بخش معدن است. این مساله باعث تحکیم نقش دولت به عنوان تامین کننده اصلی کالا و خدمات به شهروندان شده است. قدرت دولت مرکزی بعد از سال ۱۹۹۴ از هنگامی که قانون مشارکت جمعی به دولت‌های محلی انتخاب‌شده توسط شوراهای شهر درجه آزادی قابل توجه و استقلال از دولت مرکزی را اعطا کرده است، کمتر شده است. درآمد سالانه (علی‌الخصوص به دست آمده از صادرات گاز) در بین سال‌های ۲۰۰۳ تا ۲۰۰۸ بیشتر از دو برابر افزایش یافت و باعث ایجاد تقاضا برای توزیع این درآمد از طرف بازیگران سیاسی منطقه‌ای، شامل دولت‌های شهری و منطقه‌ای شد که به خوبی سازماندهی شده بودند. برای مثال در سال ۲۰۰۶ رئیس‌جمهور منتخب توسط رای اکثریت مردم برای تخصیص این منابع با مقامات محلی به چانه‌زنی پرداخت. در این مورد آثار مخرب درآمدهای زیاد منابع طبیعی با مکانیسم‌هایی مانند چک‌اند بالانس افقی باعث کاهش فضایی برای فساد و خرج کردن با‌احتیاط شد.

اکوادور از دهه ۱۹۷۰ یک صادرکننده نفت بوده است. این کشور در اواخر دهه ۱۹۹۰ دچار اصلاحات مهمی در زمینه تمرکززدایی شد. یکی از این تغییرات اختصاص ۱۵ درصد از بودجه دولت به دولت‌های محلی زیرمجموعه بود. در عین حال هیچ نظارت صریحی وجود نداشت که لزوماً درآمد حاصل از نفت به عنوان بخشی از این بودجه انتقالی منظور شود. در بین سال‌های ۲۰۰۱ تا ۲۰۰۸ افزایش قیمت نفت باعث افزایش قابل توجهی در درآمدهای سالانه حدود ۱۶۷ درصد شد. نبود یک فرمول صریح برای تسهیم درآمدهای به دست آمده از منابع ملی باعث شد رئیس‌جمهور بتواند دوباره قدرت را در دولت با استفاده از این مازاد منابع متمرکز کند و حاکمیت را به عنوان اصلی‌ترین بازیگر در تصمیم‌گیری برای منابع عمومی مطرح کند. در نتیجه بسیاری از حکومت‌های محلی برای بقای سیاسی به دولت مرکزی وابسته شدند و به‌رغم اینکه به نظر می‌رسید سرمایه‌گذاری‌های خوبی در دولت‌های محلی انجام شده بود اما در عرصه ملی اثر منفی نفرین منابع شامل مواردی مانند هزینه‌کردهای غیرموثر، بسیار مشهود بود.

مجموعاً مطالعات موردی نشان می‌دهد نهادهای سیاسی رسمی و مکانیسم‌هایی برای مدیریت درآمد مساله مهمی در زمینه بهبود حاکمیت در کشورهایی است که دارای منابع طبیعی هستند و می‌توانند مساله اداره این منابع را حل کنند. اما این تحقیقات همچنین مواردی را نیز نشان می‌دهد که در آن یک ثروت ملی بادآورده می‌تواند نحوه سازماندهی گروه‌های سیاسی را حول پراکندگی این درآمدها تغییر دهد. مورد‌کاوی در این زمینه نشان می‌دهد چطور راه‌حل‌های مرسوم برای از بین بردن نفرین منابع اگر به زمینه‌های نهادی و سیاسی موجود بی‌توجه باشند، می‌توانند بی‌اثر واقع شوند. در انتها به سیاستگذاران توصیه می‌شود راه‌حل‌های خود برای مدیریت منابع طبیعی کشور را با توجه به ساختارهای موجود سیاسی و نهادی آن کشور هماهنگ و منطبق کنند.

این نوشته ترجمه و تلخیصی از فصل‌های اول، دوم، سوم و ششم از کتاب زیر است.

An Upside-down View of Governance

First published by the Institute of Development Studies in April 2010

© Institute of Development Studies 2010