رهروان اشتباه

چرا باوجود تجربه تاثیر تحریم‌های اقتصادی بر دولت مصدق در سال‌های نخست دهه 1330، تحریم با پذیرش و کوچک جلوه دادن اثرات آن از سوی برخی سیاستگذاران مواجه شد تا تنها پس از افت صادرات نفت به یک میلیون بشکه در روز (و حتی کمتر) و غلتیدن اقتصاد ایران به دامن رکود تورمی برای مدیریت و نهایتاً لغو تحریم‌ها تصمیم گرفته شود؟ چرا با وجود تجربه مدیریت نامناسب درآمدهای نفتی و اشتباه در سیاستگذاری مالی و پولی در دهه 1350 این سیاستگذاری نادرست اقتصادی از سوی دولت قبل تکرار شد و یکی از بهترین فرصت‌های رشد و توسعه اقتصاد ایران از دست رفت؟ چرا باوجود اثبات بسیاری از سیاست‌های نادرست، از تعرفه بالا و ارز چندنرخی گرفته تا تعدد قوانین و مقررات دست‌وپاگیر طی دهه‌های اخیر، هنوز این پدیده‌ها جزء لاینفک و از خصوصیات بارز اقتصاد ایران به شمار می‌رود که اغلب دولت‌ها تمایل به ادامه آنها دارند؟ آیا واقعاً سیاستگذاران اقتصادی، از نتایج تکرار اشتباه‌های گذشته بی‌خبر هستند؛ یا تصور می‌کنند ممکن است سیاست‌ها به علتی ناموفق بوده باشند که اکنون دیگر آن علت وجود ندارد؟ این موضوع، در دو سطح قابل بررسی است. در یک سطح، می‌توان به علل نمایان پرداخت؛ مثلاً اینکه اطلاعات کافی در دسترس سیاستگذاران وجود ندارد؛ یا آنها فاقد ابزارهای اجرایی لازم برای جلوگیری از تداوم اشتباه‌های گذشته هستند. این بررسی اگرچه لازم است، ولی کافی نیست و برای کفایت باید به سطحی عمیق‌تر پرداخت: اینکه «ریشه» چنین پدیده‌ای چیست؟ چه چیزی باعث می‌شود تا عوامل سطح اول به وجود آیند و شکل گیرند؟ بررسی موضوع در این دو سطح، می‌تواند راهگشا باشد و موضوع نوشته حاضر است.

1- نمی‌دانند: نخستین دلیل، احتمالاً این است که سیاستگذاران با اشتباه‌های گذشته و تبعات تکرار آنها آشنا نیستند؛ یعنی بدنه کارشناسی دولت، تشکل‌های بخش خصوصی، مراکز پژوهشی و رسانه‌ها به میزان کافی به بررسی و نقد روندها و عملکردها نمی‌پردازند. ضعف بدنه کارشناسی دولت، بارها توسط خود دولتمردان نیز مورد تاکید و اشاره قرار گرفته است. وضعیت اقتصاد کشور را طی سال‌های پس از انحلال سازمان برنامه و بودجه، که همزمان با اوج‌گیری و تکرار اشتباهاتی بود که در دهه 1350 شاهد آن بودیم، می‌توان شاهدی بر این مدعا دانست. سازمان برنامه و بودجه، مرکزیت برنامه‌ریزی و نظارت را در دولت برعهده داشت و در نتیجه انحلال آن، این کارکرد اساسی به محاق رفت چنان که در دهه 1350 نیز اختلافی مشابه میان شاه و سازمان برنامه و بودجه وجود داشت. شاید اگر مجموعه مدیریت حاکم بر اقتصاد کشور می‌دانستند با این انحلال در عمل ابزارهای کارشناسی و نظارتی خود را تضعیف می‌کنند، چنین اقدامی هرگز صورت نمی‌پذیرفت. تشکل‌های بخش خصوصی از جمله اتاق‌های بازرگانی و مراکز پژوهشی، دو نهاد مهم دیگر هستند که با گذشت زمان، دوباره به آنها توجه شده است. شکل‌گیری دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف در دهه 1370، تحولات اتاق‌های بازرگانی ایران و تهران از اوایل دهه 1380 و تغییرات دهه 1390 موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی از دیگر نمونه‌هایی است که نشان می‌دهد این نهادها تا چه اندازه می‌توانند به بهبود فرآیند تصمیم‌گیری یاری رسانند. عدم دسترسی مناسب بدنه سیاستگذاری و نهادهایی که ذکر شد به آمارها و اطلاعات، می‌تواند به تشدید مشکلات زیر این سرفصل بینجامد.

2- نمی‌خواهند: ندانستن؛ تنها دلیل نیست. دولت‌ها در بسیاری از موارد به اظهارنظرهای نهادهای کارشناسی اهمیت نمی‌دهند. علینقی عالیخانی، وزیر اقتصاد، درباره برخورد او با نظرات کارشناسان اقتصادی این‌گونه گفته است: «واکنش شاه کمی عجیب بود. مثلاً یک جا گفته بود ما کشور را به پیش می‌بریم و به اقتصاددانان نشان می‌دهیم که بدون آنها کارهای زیادی می‌شود انجام داد. یک بار هم در جمع اقتصاددانان با اشاره به جمله‌ای از روزولت گفت من اقتصاددانی می‌خواهم که یک دست بیشتر نداشته باشد. متاسفانه شاه در دهه 50 به جای تکیه بر توان اقتصاددانان و کارشناسان، بیشتر به مسخره کردن آنها پرداخت. اما واقعیت قضیه این بود که مملکت نمی‌توانست تحمل آن وضع را داشته باشد» (تجارت فردا، شماره 56). رویکرد رئیس دولت قبل به سازمان برنامه نیز به گونه‌ای بود که به انحلال این نهاد انجامید. شاید این ادعای غیردقیق ولی قابل بحثی باشد که سیاستمداران، به ویژه زمانی که آرمانی در سر دارند، باوجود اطلاع از عواقب اقدامات خود و هشدارهای دیگران، تصمیم به آزمودن کاری می‌گیرند که دیگران بارها در انجامش با شکست مواجه شدند؛ شاید به این دلیل که معتقدند آن قوانین دیگر موثر نیستند و اگر هم باشد، در مقایسه با رسیدن به آن آرمان بزرگ، اهمیتی ندارد. این پدیده که سیاستگذاران اقتصادی در نهایت اشتباهات گذشته را باوجود تذکرات اطرافیان تکرار می‌کنند، گاه به دلیل اولویت‌بخشی آنها به عملکرد کوتاه‌مدت در مقایسه با بلندمدت نیز است. تصمیم‌های اقتصادی، برندگان و بازندگانی در زمان‌های مختلف دارند و سیاستگذار ممکن است بسته به خاستگاه سیاسی یا منافع اقتصادی، در جهتی تصمیم بگیرد که کاهش رفاه بخشی از جامعه را نتیجه دهد. سیاستگذاران اقتصادی البته در بسیاری از موارد با اقتصاد آشنا نیستند. ناآشنایی با اقتصاد، در کنار این تصور که قوانین و یافته‌های علم اقتصاد بومی، محلی هستند و تنها در جغرافیای خاصی کاربرد دارند، می‌تواند به انکار توصیه‌های نهادهای کارشناسی بینجامد و سیاستگذار را به تصمیم بر مبنای نظرات محفلی سوق دهد. از مهم‌ترین نمونه‌های این سرفصل، می‌توان به موضوع یارانه‌ها به ویژه در حامل‌های انرژی اشاره کرد که باوجود اثبات بسیاری از مشکلات نظام موجود تا اواخر دهه گذشته، کمتر دولتی حاضر به پذیرش تبعات تغییر در آن بود. ضمن آنکه حتی پس از تصویب و شروع اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها، عملاً کار متوقف شد و شاید از برخی جهات وضعیتی نامناسب‌تر از گذشته به وجود آمد.

3- نمی‌توانند: در خوش‌بینانه‌ترین حالت، سیاستگذار ممکن است فاقد اختیار قانونی و عملی لازم برای جلوگیری از تکرار اشتباه‌های گذشته باشد. به عنوان مثال، باوجود اینکه بسیاری از قوانین و مقررات در زمینه بازار کار، تجارت، گمرک، تولید، ارز و نظام بانکی ناکارآمد شناخته می‌شوند، دولت موظف به اجرای کامل آنهاست. تغییر این قوانین نیز زمان‌بر است و در برخی موارد ممکن است یک دهه به طول بینجامد که طی آن چند انتخابات مجلس و دولت برگزار شود. در سوی دیگر، بهینه‌سازی تصمیم‌گیری دولت‌ها بعضاً در چارچوب قیودی صورت می‌گیرد که کار را برای آنها دشوار یا ناممکن می‌کند. به عنوان مثال، افت قیمت نفت باعث می‌شود محدودیت‌های مالی شدیدی بر دولت تحمیل شود؛ یا شرایط رکود تورمی، سیاستگذاری اقتصادی خاصی را می‌طلبد که ممکن است دولت را از دستیابی به اهدافی دیگر باز دارد؛ یا تحریم و جنگ ممکن است شرایطی را به کشور تحمیل کند که سیاستگذاری از دست متولیان اصلی آن برای مدتی خارج شود. دیوان‌سالاری موجود، یک مانع اساسی به شمار می‌رود که فاقد بسیاری از ویژگی‌های یک نمونه ایده‌آل است و در آن هر سیاستگذاری ممکن است به نامطلوب‌ترین وجه اجرا یا به کلی کنار گذاشته شود. اصلاح فرآیند برنامه‌ریزی و اجرا، سال‌هاست از ابعاد گوناگون در دستور کار قرار دارد. از پیاده‌سازی بودجه‌ریزی عملیاتی گرفته تا اجرای دولت الکترونیک، همه طرح‌ها در نهایت به بهبود سخت‌افزاری و نرم‌افزاری می‌انجامند و افزایش قدرت اجرایی سیاستگذار را به همراه می‌آورد.

ریشه‌های استوار

آنچه تاکنون گفته شد، بیشتر روایتگر «رویه» ماجرا بود و نه «ریشه» آن؛ که بسیاری از آنها به وضعیت خاص نهادهای اقتصاد ایران مربوط است. وضعیت شاخص‌های محیط کسب‌وکار نمایانگر بسیاری از ریشه‌های تکرار اشتباه توسط سیاستگذاران است. در ادامه، به سه ریشه مهم و اصلی موثر بر تکرار اشتباه‌ها پرداخته می‌شود.

1- ساختار نظام سیاستگذاری: شاید در نگاه اول این‌طور به نظر رسد که با نزدیک شدن ساختار سیاستگذاری کشورها به وضعیتی که بتوان آن را نمونه‌ای از دموکراسی دانست، سیاستگذاری وضعیت بهتری پیدا می‌کند؛ چراکه پاسخگویی مقام‌های دولتی و اتکای آنها به رای مردم باعث خواهد شد در تصمیم‌گیری‌ها تامل بیشتری کنند. در واقعیت به نظر می‌رسد الزاماً این‌گونه نیست. وضعیت کشورهایی مثل نیجریه و ونزوئلا در مقایسه با قطر، امارات متحده عربی و کویت نشان می‌دهد در برخی موارد ممکن است یک نظام سیاسی غیردموکراتیک در مقایسه با نظام‌هایی که نهادها و فرآیندهای دموکراتیک در آنها به طور کامل استقرار پیدا نکرده‌اند، در سیاستگذاری اقتصادی موفق‌تر عمل می‌کنند. البته این قیاس از جنبه سرانه درآمدهای نفتی و بسیاری موارد دیگر می‌تواند محل بحث قرار گیرد که از چارچوب هدف این نوشتار خارج است. اما به نظر می‌رسد لااقل بخش عمده‌ای از سیاستگذاری اقتصادی کارآمد و موثر در کشورهای دسته دوم را می‌توان به برنامه‌ریزی قدرت مرکزی برای ادامه حکمرانی طی دوران طولانی‌مدت در مقایسه با برنامه‌ریزی کوتاه‌مدت دولت‌های ناپایدار و با عمر کوتاه نسبت داد. یک دموکراسی ناقص، الزاماً عملکرد اقتصادی بهتر از یک نظام غیردموکراتیک را رقم نمی‌زند و دفاع از «دیکتاتورهای خیرخواه» برای محدوده تاریخی و جغرافیایی خاص توسط برخی صاحب‌نظران، تعبیر دیگری از آن به شمار می‌رود. در شرایطی که نهادها و فرآیندهای دموکراتیک به طور کامل شکل نگرفته‌اند، احزاب شناسنامه‌دار و منسجم بازیگر اصلی صحنه انتخابات نیستند و چهره‌ها بدون انتساب واقعی به احزاب به قدرت می‌رسند؛ احتمالاً دولتمردان شانس بیشتری برای تکرار اشتباه‌ها دارند. دلیل، روشن است: اشتباهات آنها به پای هیچ حزبی نوشته نمی‌شود تا در درازمدت بابت آن پاسخگو باشند، تنها یک دوره حضور در مسند قدرت کافی است تا مرتبه دیگری از حضور تضمین شود و در همان یک مرتبه به قدر کافی فرصت تکرار اشتباه‌ها و ارتکاب نمونه‌های بیشتر وجود دارد. اگرچه تغییر ساختار نظام سیاستگذاری در کوتاه‌مدت نه ممکن است و نه مطلوب، راه‌حل‌هایی برای اصلاح وجود دارد که شاید زمینه اجرای آنها بتواند با یک اجماع عمومی فراهم شود. به عنوان مثال، تقویت نقش نهادها و فرآیندهای نظارتی می‌تواند یک اقدام اساسی باشد که تقویت قدرت و استقلال دستگاه قضایی، افزایش نظارت بر عملکرد دولت در تخصیص منابع و به ویژه مواردی همچون بودجه‌های سالانه و هزینه‌کرد صندوق توسعه ملی و گسترش چتر نظام مالیاتی از جمله آنهاست.

2- بی‌قانونی و فساد: ساختار سیاستگذاری در نظام‌هایی که نهادها و فرآیندهای دموکراتیک در آنها به طور کامل استقرار نیافته‌اند، از جنبه دیگری نیز قابل بررسی است که نمود بارز آن را در تدوین قراردادهای نفتی جدید می‌توان مشاهده کرد. تعدد نهادهای قانونگذار، ناظر و مجری باعث می‌شود نتوان هیچ مرجعیت روشنی برای یک نهاد قائل شد. قوانین و مقررات متعدد و متناقض هستند و دست مجریان برای تفسیر کاملاً باز است. این موضوع، که البته الزاماً دلالت دقیق و روشنی برای نظام سیاسی حاکم بر کشور ندارد، به معنای فراهم شدن بستری مناسب برای تخلف سیاستگذاران اقتصادی است. آنها بدون نیاز به پاسخگویی به هر نهاد و سازمان نظارتی، می‌توانند تصمیم‌هایی را بگیرند که سال‌ها پیش اشتباه بودن آنها اثبات شده است. حکمرانی نامناسب قانون، مقوله‌ای مرتبط با «فساد» و البته مجزا از آن است. وضعیت نامناسب یک کشور در نماگرهای فساد، به معنای آن است که سیاستگذاران امکان بیشتری برای تخلف و تکرار اشتباهات گذشته دارند. فساد اقتصادی می‌تواند زمینه اصلی تکرار اشتباه‌ها را نیز نمایان کند. آنچه در نگاه بسیاری از مردم و اغلب کارشناسان، «تکرار اشتباه» شناخته می‌شود؛ در واقع ممکن است «تداوم کسب‌وکار» برخی افراد باشد که برای اطمینان از آن طی دولت‌های مختلف، ممکن است به جرائمی همچون رشوه نیز متوسل شوند. از این دیدگاه، زمینه اصلی تکرار اشتباه‌ها، تداوم زمینه‌ای است که در آن سود اقلیتی ممکن است به زیان اکثریت افراد جامعه تامین شود. اگر زمین اقتصاد به گونه‌ای طراحی شود که اسپانسرها نتوانند هزینه تکرار اشتباه‌های سیاستمداران را بپردازند، و در یک مرتبه بالاتر اصلاً انگیزه‌ای برای این کار وجود نداشته باشد، می‌توان انتظار داشت سیاستگذاران اقتصادی، با کمترین نظارت مستقیم از تکرار اشتباه اجتناب خواهند کرد. در زمینه این سرفصل، نگاهی به شاخص جهانی رقابت‌پذیری1، که گزارش آن به صورت سالانه توسط مجمع جهانی اقتصاد منتشر می‌شود و اقتصاد کشورها را در 12 رُکن از جمله «نهادها» ارزیابی می‌کند، می‌تواند راهگشا باشد. نمره ایران در بخش «نهادها»، 6/3 و پایین‌تر از کشورهای عمان (7/4)، ترکیه (8/3) و عربستان سعودی (1/5) و بالاتر از ونزوئلا (1/2) گزارش شده است. این نمره، میانگینی از 21 زیرشاخص است که تعدادی از آنها در نمودار نمایش داده شده‌اند. در شاخص ادراک فساد2 نیز وضعیت مشابهی وجود دارد و ایران با نمره 27، پایین‌تر از عمان (45)، ترکیه (42) و عربستان (52) و بالاتر از ونزوئلا (17) قرار دارد. این شاخص به صورت سالانه توسط سازمان شفافیت منتشر می‌شود.

3- درآمدهای نفتی: مساله وابستگی به نفت، ضمن تشدید برخی از پدیده‌های فوق‌الذکر، مستقیماً نیز دلالت‌هایی را برای نظام سیاستگذاری کشور به همراه دارد. مشهورترین دلالت، کاهش وابستگی دولت به درآمدهای مالیاتی برای اداره کشور است که این نهاد را به تصمیم‌گیری مستقل از نظرات ذی‌نفعان اصلی سوق می‌دهد. درآمدهای نفتی، دولت را از اسپانسرهایی مثل بنگاه‌های بخش خصوصی بی‌نیاز می‌کند و در نتیجه هرچه درآمدهای نفتی بیشتر باشد، استقلال نامطلوب دولت نیز بیشتر خواهد بود. از سوی دیگر دولت نیز با توجه به اینکه نیاز کمتری به رونق اقتصادی دارد تا نهایتاً از محل مالیات دریافتی از بنگاه‌های اقتصادی و اشخاص بتواند هزینه‌های خود را مدیریت کند، امکان بیشتری برای تکرار اشتباه‌های گذشته خواهد داشت. طبیعتاً از این موضوع نمی‌توان نتیجه گرفت که کاهش قیمت نفت و درآمدهای نفتی الزاماً باعث می‌شود دولت‌ها به سمت اصلاحات اقتصادی حرکت کنند و از تکرار اشتباه‌ها بپرهیزند؛ کمااینکه ونزوئلا نمونه روشنی از تشدید و تکرار اشتباه‌های سیاستگذاری پس از سقوط قیمت نفت است. در کنار این، درآمدهای نفتی را در کوتاه‌مدت می‌توان به یک «لاک غلط‌گیر» تشبیه کرد که هر نوشته اشتباه را پنهان می‌کند. اشتباه، باقی می‌ماند؛ اگرچه در یک نگاه گذرا ممکن است از دیده‌ها پنهان باشد. در یک اقتصاد نفتی، هزینه تصمیم‌گیری‌های اشتباه اقتصادی، از محل فروش نفت پرداخته می‌شود و عموم مردم نیز ممکن است با این کار مشکلی نداشته باشند. نفت موجب می‌شود سیاستگذاری‌های اقتصادی با فراغ خاطر، بدون حساسیت کارشناسی و حتی به قیمت تکرار اشتباهات انجام شوند؛ چراکه هزینه آن از محل درآمدهای نفتی تامین می‌شود. بر همین مبنا می‌توان به تفسیر تکرار بسیاری از اشتباهات سیاستگذاری دهه 1350 در دهه 1380 پرداخت. نفت، موجب ایجاد تصور استغنا می‌شود و البته در واقعیت نیز این تصور برای مدتی وجود دارد؛ چراکه هزینه‌های مادی هر تصمیم از محل درآمدهای نفتی صورت می‌گیرد و آثار و تبعات آن ممکن است به تدریج و در زمان دولتی دیگر ظاهر شود. طی سال‌های اخیر و با کاهش درآمدهای نفتی همزمان با رشد درآمدهای مالیاتی، اتکای بودجه دولت به درآمدهای نفتی کاهش پیدا کرده است. پایداری و تداوم این روند، می‌تواند نتایج مثبتی را در عرصه سیاستگذاری به همراه داشته باشد؛ ولی لازمه آن فراهم شدن چارچوب‌هایی است تا دولت‌های بعدی نیز به آن پایبند باشند و روند مربوطه در یک برهه زمانی دچار شکست ناگهانی نشود.

پی‌نوشت:

1- Global Competitiveness Index

2- Corruption Perceptions Index